2 As 335/2017

Včasně podanou kasační stížností brojí žalobkyně, jako stěžovatelka, proti shora označenému rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) Městského soudu v Praze. Napadeným rozsudkem byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba směřující proti shora označenému rozhodnutí ministra financí (dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Nehledě na to, že o rozkladu rozhodl ministr financí, je žalovaným správním orgánem ve smyslu § 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) Ministerstvo financí, srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 8 Afs 75/2007 – 115, a ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64 a rozhodnuto o nákladech žalobního řízení.

Rozhodnutím žalovaného byl zamítnut stěžovatelčin rozklad a potvrzeno rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 29. 7. 2013, č. j. MF-59418/2013/34 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

Prvostupňovým rozhodnutím bylo s odkazem na § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále jen „zákon o loteriích“; tento zákon byl s účinností od 1. 1. 2017 zrušen zákonem č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách; pozn. NSS) zrušeno: - rozhodnutí ze dne 23. 2. 2010, č. j. 34/103745/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML1045, na adrese Hybešova 40/725, Brno (výrok I.); - rozhodnutí ze dne 1. 4. 2010, č. j. 34/104429/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výrobní číslo: ML1329 a ML1130, na adrese Milady Horákové 22, Brno (výrok II.); - rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106193/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, výrobní číslo: ML1481, ML1482, ML1483, ML1484, ML1485, ML1486, ML1487, ML1488, ML1489 a ML1490, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok III.); - rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106193/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému MULTILOTTO, výrobní číslo: MLA0127, MLA0128, MLA0137, MLA0138, MLA0333 a MLA0334, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok IV.); - rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106194/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní č. 717639, 717640, 717641, I701524, I701525 a I701526, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok V.); - rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106195/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT, výr. č. 9111108008862 a 9111108008863, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok VI.); - rozhodnutí ze dne 12. 1. 2009, č. j. 34/106195/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT, výr. č. 9111108008877, 9111108008878 a 9111108008879, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok VII.); - rozhodnutí ze dne 6. 2. 2009, č. j. 34/108113/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému ROYAL GAMES, model: Herní systém ROYAL GAMES (počet hracích míst 9), výr. č. ARG10813427, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok VIII.); - rozhodnutí ze dne 7. 1. 2011, č. j. 34/108909/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení Elektromechanická ruleta, model: STAR, výr. č. 1477, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok IX.); - rozhodnutí ze dne 1. 6. 2009, č. j. 34/45120/3/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výr. č. ML1162, ML1163, ML1164 a ML1165, na adrese Brno, Dvořákova 16 (výrok X.); - rozhodnutí ze dne 8. 9. 2009, č. j. 34/61450/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT VLT, model KAJOT VLT, výr. č. 9111108008977 a 9111108008978, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XI.) - rozhodnutí ze dne 8. 9. 2009, č. j. 34/61450/2009 a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT VLT, model KAJOT VLT, výr. č. 9111108008979 a 9111108008980, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok XII.); - rozhodnutí ze dne 13. 7. 2010, č. j. 34/64526/2010 a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM Synot IVT, model IVT SYNOT – výr. č. 725363, model IVT SYNOT 04 – výr. č. 3ON301545 a 3ON301546, na adrese Brno, Novobranská 20 (výrok XIII.); - rozhodnutí ze dne 4. 8. 2008, č. j. 34/64614/2008 a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT IVT, model DOUBLE TRONIC, výr. č. 9110708004661 a 9110708004662, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XIV.); - ze dne 22. 10. 2009, č. j. 34/73964/2009 a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, model: MULTILOTTO, výr. č. ML1284, ML1285, ML1286, ML1287, ML1288, ML1339, ML1340, ML1341, ML1342, ML1343, ML1344, ML1354, ML1355, ML1356, ML1359, ML1360, ML1363 a ML1364, na adrese Brno, Hybešova 259/21 (výrok XV.); - rozhodnutí ze dne 23. 10. 2009, č. j. 34/74460/2/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 723568, 723569, I702459 a I702462, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok XVI.); - rozhodnutí ze dne 22. 10. 2009, č. j. 34/74468/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému KAJOT IVT, model KAJOT IVT, výr. č. 9111108008912, 9111108008913, 9111108008966, 9111108008968 a 9111108008972, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok XVII.); - rozhodnutí ze dne 2. 11. 2009, č. j. 34/74815/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry, výr. č. ARG10813434, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok XVIII.); - rozhodnutí ze dne 23. 12. 2009, č. j. 34/85530/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení Elektromechanická ruleta, model: Ufo, výr. č. 1331, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XIX.); - rozhodnutí ze dne 10. 11. 2008, č. j. 34/85655/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: IVT SYNOT, výr. č. 716327 a I700139, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok XX.); - rozhodnutí ze dne 10. 11. 2008, č. j. 34/85655/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: IVT SYNOT, výr. č. 716349, 716350, I700161 a I700162, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XXI.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML0005, ML0006, ML0007, ML0370, ML0371, ML0372, MLA0256, MLA0257, MLA0258 a MLA0259, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok XXII.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML1319 a ML0891, na adrese Brno, Solniční 3a (výrok XXIII.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML0151, ML0152 a ML1122, na adrese Brno, Novobranská 20 (výrok XXIV.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML0146 a ML0147, na adrese Brno, M. Horákové 22 (výrok XXV.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML0253, ML0254 a ML0387, na adrese Brno, Lidická 39 (výrok XXVI.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML0002, ML0003, ML0004, ML0173, ML0174, ML0175, ML0176, ML0177, ML0178, MLA0194, MLA0195, MLA0196, MLA0288, MLA0289 a MLA0290, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XXVII.); - rozhodnutí ze dne 21. 10. 2008, č. j. 34/85679/1/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému MULTILOTTO, typ: MULTILOTTO, výr. č. ML0206, na adrese Brno, Hybešova 40 (výrok XXVIII.); - rozhodnutí ze dne 15. 1. 2010, č. j. 34/90450/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 3ON300484, na adrese Brno, Václavská 16 (výrok XXIX.); - rozhodnutí ze dne 15. 1. 2010, č. j. 34/90450/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 3ON300501, na adrese Brno, Hybešova 21 (výrok XXX.); - rozhodnutí ze dne 15. 1. 2010, č. j. 34/90450/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výr. č. 3ON300492, na adrese Brno, Benešova 22 (výrok XXXI.).

Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí se podává, že důvodem zrušení shora označených povolení byl jejich nesoulad s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna ze dne 6. 12. 2011, č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále jen „vyhláška č. 18/2011“); s účinností od 12. 2. 2014 zrušena a nahrazena obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014 – pozn. NSS. Tento nesoulad nastal dnem, kdy předmětná vyhláška nabyla účinnosti, tj. dne 31. 12. 2011.

Odůvodnění rozhodnutí žalovaného pak zejména uvádí, že zrušení povolení nelze považovat za protiústavní, neboť v případech, kdy Ministerstvo financí postupuje podle § 43 zákona o loteriích, jedná v souladu s ústavním pořádkem (v čemž se odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 24. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10); provozovatelé loterií a jiných podobných her si musí být vědomi existence zmíněného zákonného ustanovení, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, pak konstatuje, že zrušení povolení na základě až později vydané a účinné obecně závazné vyhlášky obce odpovídá nejen zákonu o loteriích, ale je i plně souladné s ústavním pořádkem. V odkazovaném nálezu se Ústavní soud vyjádřil i k proporcionalitě takové právní úpravy, resp. dovodil, že nezrušením povolení by se správní orgán dopustil nepřípustného zásahu do ústavně zaručeného práva obce na místní samosprávu. Na straně provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů proto nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů (zde se odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 6/13). K námitce diskriminační povahy vymezení lokalit zákazu provozování loterií a jiných podobných her pak rozhodnutí žalovaného uvádí, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra, přičemž Ministerstvo financí není oprávněno posuzovat zákonnost obecně závazných vyhlášek, nýbrž je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla předvídaným postupem autoritativně shledána za nezákonnou.

V žalobě ze dne 29. 7. 2014 uplatnila stěžovatelka hned několik žalobních bodů. Rozhodnutí žalovaného považovala za rozporné jak se zásadou zákazu retroaktivity, tak se zásadou legitimního očekávání. Nadto byl správními orgány aplikován zákon, který „je v rozporu s evropskou legislativou“. Rovněž měla za to, že došlo k porušení základních zásad správního řízení, zejm. pak zásady legality vyjádřené v § 2 odst. 1 správního řádu. Žalovaný měl nesprávně aplikovat § 43 zákona o loteriích, neboť za dodatečně najevo vyšlou okolnost ve smyslu tohoto ustanovení nelze považovat změnu výkladu právní normy či upřesnění jejího výkladu. Stěžovatelce taktéž nebyla dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním. Ohledně nepřípustné retroaktivity stěžovatelka v žalobě namítla, že rozhodnutím žalovaného a prvostupňovým rozhodnutím byl založen rozpor s principem legitimního očekávání, dobré víry a ochrany nabytých práv. Na respektování a úctě k podstatným náležitostem právního státu je vybudována i Evropská unie, přičemž jednou z těchto náležitostí právního státu je i princip právní jistoty. Zachování zásady právní jistoty je judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) výslovně vyžadováno rovněž pro právní úpravu v odvětví hazardních her, stejně jako pro podmínky a podrobnosti řízení, které musí splňovat veřejné orgány v rámci řízení, v nichž jsou poskytovatelům hazardních her udělovány licence. Stěžovatelka dále v žalobě konkretizovala zásahy, které podle ní představují předmětná správní rozhodnutí do jejího legitimního očekávání a práva pokojně užívat svůj majetek. Rovněž se detailně zabývala rozborem vybraných rozhodnutí Ústavního soudu (zejména nálezy ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, a další), s tím, že některé z nich nelze pro rozpornost s jinými rozhodnutími aplikovat. Stěžovatelka také namítla, že předmětná správní rozhodnutí jsou disproporční, tedy že správní orgán nešetřil její práva a oprávněné zájmy, neprovedl test proporcionality. Nakonec stěžovatelka v žalobě namítla, že žalovaný aplikoval při přijetí napadeného rozhodnutí zákon, u něhož nebyla splněna notifikační povinnost. Zákon č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“), byl podle jejího názoru přijat v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, neboť nebyl Českou republikou při přijetí tohoto zákona dodržen notifikační proces, ačkoli tento zákon uvedené notifikační proceduře podléhá. To způsobuje nepoužitelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům (včetně stěžovatelky). Totéž pak platí i pro předmětnou vyhlášku statutárního města Brna, jež byla přijata na základě tohoto zákona.

Stěžovatelka posléze svou žalobu doplnila podáním učiněným dne 20. 10. 2014 (datovaným dnem 15. 10. 2014), v němž konkretizovala svůj žalobní bod poukazující na porušení notifikační povinnosti a důsledky z tohoto plynoucí pro aplikovatelnost zákona č. 300/2011 Sb., a na jeho základě vydaných obecně závazných vyhlášek obcí. Rovněž v tomto doplnění navrhla, aby se městský soud podle čl. 267 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) obrátil na SDEU s předběžnou otázkou týkající se použitelnosti a vynutitelnosti zákona č. 300/2011 Sb. a souvisejících obecně závazných vyhlášek vzhledem k tomu, že nebyl dodržen notifikační proces (navržená otázka č. 1). Nadto stěžovatelka navrhla, aby městský soud položil SDEU další tři předběžné otázky, a sice: „(2) Je v souladu s výkladem čl. 49 SFEU, jestliže právní úprava provozování loterií a jiných podobných her umožňuje orgánům místní správy takový rozsah diskreční působnosti při uplatňování plošného či selektivního zakazování či omezování služeb v této oblasti s možným okamžitým účinkem na provozování těchto služeb, jestliže tato právní úprava pro tento režim nestanoví dostatečně transparentní, objektivní nebo předem známá kritéria ani žádné ochranné období pro již platně vydaná povolení k provozu? (3) Je v souladu s ustálenou judikaturou Evropského soudního dvora k tomuto článku 49 SFEU, jestliže tato právní úprava České republiky pro svoji nesystematičnost a nesoudržnost je schopna porušovat volný pohyb služeb, svobodu usazování, zásadu rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti? (4) Je v souladu s výkladem právní jistoty v pojetí práva EU, že toto pojetí brání takové vnitrostátní právní úpravě v odvětví loterií a jiných podobných her, která orgánům místní správy dovoluje kdykoli nepředvídatelně vydat obecně závaznou vyhlášku s možným okamžitým účinkem zakazující či omezující provozování loterií a jiných podobných her dle povolení řádně vydaných příslušným orgánem státní správy s tím, že takový zákaz či omezení dopadá na tato povolení i před uplynutím doby, na kterou byla vydána?“

Stěžovatelka učinila v řízení před městským soudem ještě další podání, a sice dne 22. 6. 2017, v němž soudu předložila procesní plnou moc svého zástupce, oznámila převzetí zastoupení, omluvila se z nařízeného ústního jednání a předestřela vyjádření ve věci. V tomto podání stěžovatelka namítla, že evropské právo je v dané věci použitelné. Zákon č. 300/2011 Sb. je totiž podle stěžovatelky v rozporu s čl. 56 SFEU o volném pohybu služeb, stejně jako kvůli nedodržení notifikačního procesu. Pokud jde o nedostatky notifikačního procesu, upřesnila stěžovatelka, že ačkoli byl návrh předmětného zákona předložen Evropské komisi, byly poté provedeny zásadní změny návrhu a zákon byl přijat v odlišném znění, přičemž tyto nové zásadní změny již Evropské komisi nebyly znovu k vyjádření předloženy. V souvislosti s námitkou rozpornosti zákona č. 300/2011 Sb. s čl. 56 SFEU stěžovatelka odkazuje na závěry rozsudku SDEU ze dne 11. 6. 2015 ve věci C-98/14, Berlington Hungary a další, s tím, že považuje za nepochybnou aplikaci evropského práva, neboť k ní postačuje možnost, aby mezi jejími klienty byly i osoby pocházející z jiného členského státu. V této souvislosti pak navrhla položit SDEU další dvě předběžné otázky: „(5) Je vnitrostátní právní úprava, jak je obsažena v zákoně č. 300/2011 Sb., která umožnila, aby na základě právních předpisů vydaných obcemi – orgány místní správy, bez jakýchkoliv bližších pravidel či omezení, byla bez jakýchkoliv přechodných období rušena povolení k provozování hazardních her, vydaná státními orgány s platností na dobu určitou, ještě před uplynutím této doby, omezením volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 SFEU?“ (6) Je v souladu s výkladem čl. 56 SFEU, jestliže právní úprava provozování loterií a jiných podobných her umožňuje orgánům místní správy takový rozsah diskreční působnosti při uplatňování plošného či selektivního zakazování či omezování služeb v této oblasti s možným okamžitým účinkem na provozování těchto služeb, jestliže tato právní úprava pro tento režim nestanoví dostatečně transparentní, objektivní a předem známá kritéria ani žádné ochranné období pro již platně vydaná povolení k provozu?“

Městský soud shledal stěžovatelčinu žalobu nedůvodnou. Předeslal, že se žalovaný nikterak nevypořádal se skutečností, že v průběhu řízení o rozkladu byla vyhláška č. 18/2011 zrušena a nahrazena obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 1/2014 (dále jen „vyhláška č. 1/2014“). Ta, na rozdíl od předchozí vyhlášky, zakazuje provozování loterií a jiných podobných her včetně sázkových her na území celého města, namísto vybraných lokalit. Dospěl však k závěru, že výklad právního stavu v dobách účinností obou vyhlášek se s ohledem na lokalizaci herny v nynější věci neliší, neboť ani podle jedné z nich nebylo možné provozovat předmětné činnosti v území, kde se nacházely nynější herny (Brno-střed). Shledal proto, že tato vada neměla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného.

Postup žalovaného při aplikaci § 43 zákona o loteriích shledal městský soud souladným se zákonem, v čemž odkázal na východiska nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32 (č. 3194/2015 Sb. NSS). Konstatoval, že neshledal důvod k odklonu od ustálené judikatury vztažené k této problematice. Městský soud nepřisvědčil ani námitce procesního pochybení ve správním řízení. Podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byly předpisy vydané formou obecně závazných vyhlášek, jakož i nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13; stěžovatelka měla možnost se s nimi seznámit, byla na ně upozorněna v rámci oznámení o zahájení řízení a správní orgán prvního stupně nepochybil, pokud s oznámením o zahájení řízení spojil výzvu podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu.

Žalobní námitku nepřípustné retroaktivity vypořádal městský soud primárně odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, přičemž citoval z odst. 37 jeho odůvodnění. Současně odkázal i na rozsudek téhož soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, s tím, že podnikatel v oblasti hazardu si musí, resp. musel být vědom existence ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry může být v průběhu doby i odňato, pokud během platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Podnikatel se tedy v oblasti hazardu nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené povolení nemohlo být již nikdy zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení může být z určitých předem stanovených zákonných důvodů zrušeno.

Ohledně žalobní námitky disproporcionality rozhodnutí žalovaného městský soud shledal její nedůvodnost. Vyšel přitom ze závěru Nejvyššího správního soudu prezentovaného v odst. 45 odůvodnění rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, a připomněl, že nad právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, převažuje právo obcí na samosprávu. Podotkl, že stěžovatelka podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí a postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Městský soud dodal, že není úkolem žalovaného poměřovat, jak velká újma vznikne zkrácením doby platnosti povolení ve vztahu k případné újmě na straně obce. Test proporcionality v oblasti regulace hazardu byl proveden již nálezy Ústavního soudu, z nichž jednoznačně plyne, že za existence vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu na území obce, není úkolem ministerstva zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu.

K žalobní námitce nesplnění notifikační povinnosti České republiky v procesu přijímání zákona č. 300/2011 Sb. a jejím případným důsledkům na aplikovatelnost uvedeného zákona a dotčených obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna městský soud v první řadě odkázal na text důvodové zprávy k zákonu č. 300/2011 Sb., stejně jako (opětovně) na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, v němž byla otázka tvrzeného nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. řešena. Notifikační proces proběhl řádně a právní úprava byla včasně předložena Evropské komisi bez následných námitek vztažených k posuzované věci. Podle dosavadní judikatury přitom obecně závazné vyhlášky zakazující loterijní a jiné podobné hry nepodléhaly notifikační povinnosti.

Ve vztahu ke stěžovatelkou navrženému položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že k takovému postupu není povinován, a nadto odpovědi na tyto otázky lze nalézt ve stávající judikatuře, případně jde o problematiku, jejíž výklad je jasný (acte clair). Ostatně podle názoru městského soudu se posuzovaná věc nachází mimo aplikační rámec práva Evropské unie, neboť nebyl doložen tzv. unijní prvek. V ohledu absence unijního prvku odkázal městský soud na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, a ze dne 26. 5. 2016, č. j. 5 As 255/2015 – 58, s nimiž se ztotožnil. Regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, tudíž nemůže právě řešený případ spadat pod uvedenou situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela provádět. Směrnice č. 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, která má za cíl usnadňovat výkon svobody usazování pro poskytovatele služeb, ve svém čl. 2 odst. 2 písm. h) výslovně ze své působnosti vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl právo Evropské unie.

Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku rovněž konstatoval, že ustanovení čl. 49 a 56 SFEU mohou být aktivována pouze v případě, že dotčená osoba tyto ekonomické svobody skutečně realizuje, což ale pro stěžovatelku neplatí. Není totiž osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy. Pokud se stěžovatelka snažila připodobnit svou situaci k té, jež byla posuzovaná SDEU v rozsudku Berlington Hungary, nečinila tak důvodně, neboť stěžovatelkou citované pasáže se netýkají aplikačního rámce unijního práva, nýbrž přípustnosti tehdejší předběžné otázky. Městský soud znovu připomněl, že se ve věci stěžovatelky jedná o spor týkající se zrušení povolení k provozování loterií, které bylo již dříve vydáno české právnické osobě k tomu, aby mohla svou činnost provozovat na území České republiky; jakákoli vazba na právo Evropské unie tak podle městského soudu chybí. K tomu soud připodotkl, že volný pohyb služeb podle práva Evropské unie se týká především svobody poskytovat služby v jiném členském státě (čl. 56 a 57 SFEU), přičemž z judikatury SDEU plyne, že jako přímý důsledek svobody poskytovat služby patří do volného pohybu služeb i právo osob přijímat službu v jiném členském státě (rozsudek ve věci C-186/87). Přeshraničním poskytnutím služeb ve smyslu čl. 56 SFEU je též situace, kdy poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil, službu příjemci v jiném členském státě (věc C-234/01). Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí, že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá. Poskytovatel z jednoho členského státu, který v tomto státě také službu poskytuje, se však nemůže dovolávat volného pohybu služeb za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu. Taková situace se liší od případů posuzovaných SDEU ve věcech Alpine Investments a Gambelli. V nich totiž poskytovatel usazený v jednom státě nabízel službu telefonicky zákazníkům usazeným v jiném členském státě. Poskytovatel se sice fyzicky nepřemístil, avšak unijní prvek byl aktivován přeshraničním dopadem nabídky. V právě projednávaném případě však český poskytovatel na území České republiky nabízel služby, které mohli poptávat i zahraniční zákazníci. Taková situace unijní prvek podle názoru městského soudu nezakládá. Stěžovatelka by se volného pohybu služeb mohla dovolávat v případě, že by chtěla své služby nabízet v jiném členském státě. Teoreticky by se volného pohybu služeb mohli na území České republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států, avšak nikoli stěžovatelka, protože jí se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec netýká.

Stěžovatelka kasační stížností výslovně napadla pouze výroky I. a II. rozsudku městského soudu, tj. výrok o zamítnutí žaloby a na něm závislý výrok, podle kterého stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení před městským soudem. Výrok III. napadeného rozsudku, jímž městský soud rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě, tedy není v tomto řízení o kasační stížnosti předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu (nejde ostatně ani o výrok tzv. „závislý“ na procesním úspěchu některé ze stran žalobního řízení, neboť podle 60 odst. 5 s. ř. s. platí, že „[o]soba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů zvláštního zřetele hodných může jí soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení“).

Stěžovatelka v obecném vymezení důvodů kasační stížnosti odkázala na § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Tvrdí tedy nezákonnost napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, stejně jako existenci vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit (za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost).

V první řadě stěžovatelka obecně vyjádřila přesvědčení, že žalovaný nesprávně aplikoval § 43 odst. 1 zákona o loteriích na posuzovanou věc, když jeho rozhodnutí je současně v rozporu s primárním právem Evropské unie a porušuje stěžovatelčino právo na volný pohyb služeb a svobodu usazování. Za nezákonné považuje i to, že městský soud nevyhověl jejímu návrhu na přerušení řízení a položení navržených předběžných otázek k posouzení Soudnímu dvoru Evropské unie. Stěžovatelka připomněla, že obdobnou věcí se již Nejvyšší správní soud zabývá v řízení o kasační stížnosti vedeném pod sp. zn. 5 As 177/2016, resp. že pátý senát uvedeného soudu usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 – 44, postoupil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Stěžovatelka proto navrhla přerušení nynějšího řízení o kasační stížnosti za účelem vyčkání rozhodnutí rozšířeného senátu.

Stěžovatelka interpretuje rozhodovací důvody městského soudu tak, že městský soud vycházel z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, kterou nicméně stěžovatelka považuje za rozpornou s primárním právem Evropské unie. Městský soud nesprávně vyložil význam rozsudku SDEU ve věci Berlington Hungary. SDEU zde totiž uvedl, že „je patrné, že část klientely žalobkyň v původním řízení tvořili občané Unie na dovolené v Maďarsku. Služby, které poskytovatel se sídlem v jenom členském státě dodá, aniž se přemístil, příjemci v jiném členském státě, přitom představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu článku 56 SFEU“, k čemuž dodal, že „nelze vyloučit, že provozovatelé usazení na území jiných členských států, než je Maďarsko, měli nebo mají zájem otevřít herny na maďarském území“.

K výkladu pojmu „obchod mezi členskými státy“ stěžovatelka (po vzoru rozhodnutí SDEU ve výše označené věci) cituje z rozsudku velkého senátu SDEU ve věci č. C-211/08, konkrétně z bodů 48 až 50 odůvodnění: „Soudní dvůr mimoto již rozhodl, že se článek 49 ES použije v případě, kdy poskytovatel a příjemce služby jsou usazeni v různých členských státech (viz rozsudek ze dne 28. října 1999, Vestergaard, C55/98, Recueil, s. I7641, bod 19). Služby, které poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil, příjemci v jiném členském státě, představují přeshraniční poskytnutí služeb ve smyslu článku 49 ES (viz zejména rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C384/93, Recueil, s. I1141, body 21 a 22, jakož i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C243/01, Recueil, s. I13031, bod 53). Dále podle taktéž ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje volný pohyb služeb nejen svobodu poskytovatele poskytovat služby příjemcům usazeným v jiném členském státě, než ve kterém má sídlo, ale rovněž svobodu přijímat nebo využívat, jakožto příjemce, služby nabízené poskytovatelem usazeným v jiném členském státě, aniž mu v tom brání některá omezení (viz zejména výše uvedený rozsudek Gambelli a další, bod 55 a citovaná judikatura). Z toho plyne, že služby nemocniční léčby, které poskytovatel se sídlem v určitém členském státě poskytuje v tomto státě příjemci usazenému v jiném členském státě, spadají pod pojem ,poskytování služeb‘ ve smyslu článku 49 ES, včetně případu, o který se jedná v projednávané věci, kdy má přechodný pobyt příjemce těchto služeb lékařské péče v členském státě sídla poskytovatele jiné než zdravotní důvody.“

Ohledně možnosti zásahu maďarské legislativy do volného pohybu služeb ve smyslu čl. 56 SFEU pak stěžovatelka cituje body 35, 52 a 115 odůvodnění rozsudku Berlington Hungary. K tomu dodává, že ostatně i pátý senát Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 5 As 177/2016 rozhodl o postoupení rozšířenému senátu s tím, že se hodlá odchýlit od právního názoru vyplývajícího zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, který je skutkově i právně srovnatelný, a to v otázce, zda v případech, kdy provozovatelé loterií či jiných podobných her, jimž bylo správním orgánem odňato povolení k provozování těchto her na základě obecně závazné vyhlášky obce, prokáží, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských zemí Evropské unie, se mohou tito provozovatelé dovolávat unijního práva, konkrétně ustanovení SFEU o svobodě pohybu služeb a k tomu se vztahující judikatury SDEU. Stěžovatelka se s názorem pátého senátu Nejvyššího správního soudu zcela ztotožňuje, jde-li o otázku existence unijního prvku v dané věci (což doplňuje citací odst. 27 a 36 odůvodnění již zmíněného usnesení ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 – 44). Stěžovatelka konstatuje, že četné návštěvy provozoven klienty z jiných členských zemí Evropské unie sice tvrdila, avšak k prokázání těchto tvrzení nebyla městským soudem vyzvána, neboť ten se danou otázkou vůbec nezabýval, namísto toho totiž uzavřel, že stěžovatelka by se volného pohybu služeb mohla dovolávat v případě, že by chtěla své služby nabízet v jiném členském státě.

Nesprávně pak měl městský soud posoudit taktéž námitku nedodržení notifikačního procesu. Stěžovatelka je přesvědčena, že notifikace neproběhla po formální stránce správně. Nadto měla být notifikaci podrobena také obecně závazná vyhláška statutárního města Brna, která nepochybně spadá do gesce směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „směrnice 98/34“); počtem obyvatel je totiž Brno srovnatelné s některými z menších krajů, na jejichž normotvorbu již notifikační povinnost dopadá. Předmětné obecně závazné vyhlášky navíc svým faktickým dopadem zamezily provozování významného množství tzv. „jiných technických herních zařízení“ v České republice.

V intencích kasačního důvodu dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. stěžovatelka nesouhlasí s tím, že městský soud na danou věc neaplikoval procesní úpravu přezkumného řízení. Podle jejího názoru nelze § 43 odst. 1 zákona o loteriích aplikovat na případy, kdy se změnily právní předpisy. Z předmětného ustanovení naopak vyplývá, že se má jednat výlučně o okolnosti skutkové povahy. Ohýbání zmíněného ustanovení tak, aby sloužilo jako normativní základ pro rušení již udělených povolení, považuje stěžovatelka za rozporné nejen s dosavadní praxí, ale i s logikou zákona o loteriích.

Další vadu řízení [§ 103 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] spatřuje stěžovatelka v nedostatečné opoře zjištěných skutečností ve správním spise. Ten neobsahuje rozhodnutí o povolení, která byla předmětem zrušujících výroků I. až XXXI. prvostupňového rozhodnutí. V důsledku toho není možné ověřit, zda byla prvostupňovým rozhodnutím rušena platná a účinná povolení, přičemž taková úvaha není obsažena ani v odůvodnění dotčených správních rozhodnutí. Obdobně neobsahuje spis ani obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna.

Stěžovatelka uzavírá, že v důsledku nesouladu zákona č. 300/2011 Sb. (a obecně závazné vyhlášky) s čl. 49 a 56 SFEU je postup žalovaného také v rozporu se zásadou právní jistoty, principem legitimního očekávání, principem ochrany práv nabytých v dobré víře, jakož i s principem proporcionality. Stěžovatelka vynaložila značné úsilí a náklady na to, aby jí byla vydána nyní rušená povolení, přičemž provozování loterií a jiných podobných her jí bylo povoleno na určité období. Proto očekávala, že v povoleném období bude moci zařízení provozovat a využívat předmětná povolení po celou dobu jejich platnosti. Žalovaný přitom dlouhodobě zastával názor, že interaktivní videoloterní terminály nelze regulovat obecně závaznými vyhláškami, pročež byly takové vyhlášky aplikovány toliko na výherní hrací přístroje. V souvislosti s přijetím zákona č. 300/2011 Sb., na něj navazujících obecně závazných vyhlášek a nálezů Ústavního soudu je ve věci postupováno retroaktivně, přičemž jde o zásadně nepřípustnou „pravou“ retroaktivitu.

Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou. Setrvává na přesvědčení, že aplikace § 43 odst. 1 zákona o loteriích nebyla protiústavní. S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zopakoval, že provozovatelé si musí být vědomi existence ustanovení § 43 zákona o loteriích, a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoli, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.

Postup žalovaného tak byl zcela v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, a stěžovatelka nebyla v průběhu správního řízení nikterak zkrácena na svých procesních právech, což vyplývá i ze spisového materiálu.

Žalovanému nenáleží posuzovat zákonnost a předvídatelnost obecně závazných vyhlášek obcí, jelikož to nespadá do jeho působnosti. Tento dozor vykonává Ministerstvo vnitra, jež je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na její zrušení. Do zrušení obecně závazné vyhlášky je žalovaný povinen ji aplikovat.

Žalovaný nesouhlasí, že měl povinnost neaplikovat právní předpis, který je v rozporu s unijním právem. Pro takový postup musí být shledán nesoulad národního práva s konkrétním ustanovením směrnice, což v případě stěžovatelky nebylo splněno. Stěžovatelka nepoukázala na žádné ustanovení sekundárního unijního práva a neprokázala rozpor českého práva s právem unijním. O neaplikaci vnitrostátní normy podle žalovaného rozhoduje soud, nikoliv žalovaný. Žalovaný má povinnost aplikovat vnitrostátní normu, která byla přijata řádným legislativním procesem a vyhlášena ve Sbírce zákonů.

Podle žalovaného není stěžovatelka osobou užívající svobody pohybu osob, zboží a služeb a právo Evropské unie na její případ proto nedopadá. V této souvislosti odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170).

V souvislosti s rozsudkem SDEU ve věci Berlington Hungary žalovaný uvádí, že se jedná o rozdílnou situaci než v případě stěžovatelky. Česká právní úprava na rozdíl od maďarské neruší povolení k provozování loterií a jiných podobných her přímo ze zákona okamžitě, ale dochází k němu na základě obecně závazných vyhlášek obcí po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení o zrušení těchto povolení je vedeno podle správního řádu, který subjektům zaručuje opravné prostředky a právo vykonávat svou činnost až do okamžiku nabytí právní moci zrušujícího rozhodnutí. Případ Berlington Hungary proto nelze na věc mechanicky aplikovat.

Je věcí národního soudu, aby posoudil, zda je vnitrostátní úprava v souladu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání. Možnost dovolávat se ochrany legitimního očekávání má každý hospodářský subjekt, u kterého vzbudil vnitrostátní orgán důvodné naděje (rozsudek C201/08 Plantanol). Zásada právní jistoty však neznamená, že nemůže dojít k legislativním změnám (rozsudek C-98/14 Berlington Hungary). Hospodářský subjekt tak může zpochybnit pouze provedení takové legislativní změny. Je věcí soudu, aby určil, zda opatrný a obezřetný hospodářský subjekt mohl předvídat možnost změny právní úpravy (rozsudek C-201/08 Plantanol). Soud zváží, zda bylo náležitě respektováno legitimní očekávání hospodářských subjektů s přihlédnutím ke způsobům poskytování informací běžně používaným členským státem, který tuto právní úpravu přijal.

Žalovaný poukázal na to, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami jsou důvody podřaditelné pod obecný zájem, který může odůvodnit omezení hazardních her. Členské státy mají možnost stanovit si cíle své politiky v této neharmonizované oblasti samostatně (rozsudek C-98/14 Berlington Hungary). Žalovaný připomíná, že nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, z něhož vyplývá, že provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívající v tom, že jejich činnost nebude po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. I provozovatelé videoloterijních terminálů si totiž mohli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena změnou či zrušením právních předpisů.

Zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikační proceduře podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 89/34/ES. Návrh (vládou schválený dne 29. 9. 2010) byl v rámci notifikační procedury předložen, přičemž lhůta skončila dne 23. 12. 2010, aniž byly uplatněny jakékoli připomínky. Vládou schválený návrh ostatně novelizoval zákon o loteriích toliko v jediném bodě, a sice ohledně rozšíření regulační pravomoci obcí v oblasti loterií a jiných podobných her, změnou § 50 odst. 4 předmětného zákona. K tomu neměla Evropská komise ani jiný členský stát připomínek, pročež byl notifikační proces uzavřen. Je sice pravdou, že dodatečně ještě došlo ke změně předloženého návrhu, kdy v rámci pozměňovacích návrhů došlo k výraznému rozšíření novelizace (např. k upravení problematiky veřejně prospěšných účelů, novému rozdělení loterií a jiných podobných her – přidání nových kategorií apod.), což ale také vedlo k tzv. renotifikaci, v jejímž rámci došlo k uplatnění připomínek. Ty se ale netýkaly § 50 odst. 4, nýbrž podmínky sídla provozovatele na území České republiky a ověřování totožnosti a věku v tzv. kamenných provozovnách. Žalovaný nesporuje, že zákon o loteriích je předpisem, který podléhá notifikačnímu řízení; na druhou stranu zdůrazňuje, že je třeba vykládat směrnici s ohledem na její smysl – ne každé jednotlivé ustanovení technického předpisu musí mít nutně „technickou povahu“ (což má platit například pro úpravu problematiky procesního postupu ve správním řízení - § 45 odst. 3 zákona o loteriích). Jednotlivá ustanovení zákona, jež nemají technickou povahu, pak nepodléhají notifikační proceduře (v tomto žalovaný odkazuje na odst. 39 stanoviska generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci č. C-443/98, Unilever). I v případě nedodržení notifikační procedury tak budou použitelná a vynutitelná ta ustanovení zákona, která nejsou technickou regulací ve smyslu směrnice. Národní soudy jsou pak v tomto ohledu povinny interpretovat národní právo v souladu s evropským právem tak, aby zajistily jeho plnou účinnost s ohledem na princip effet utile, jak plyne ze zásady loajality členských států, zakotvené v čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“). Žalovaný přistupuje k notifikační proceduře v rámci zákona o loteriích z opatrnosti, avšak právě ustanovení o regulační pravomoci obcí není technickým ustanovením v pravém slova smyslu. Tuto skutečnost potvrzuje i prvotní notifikační proces, který byl k tomuto ustanovení prost připomínek, a tudíž lze učinit závěr, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích bylo přijato v souladu s požadavky evropského práva. Zákon o loteriích v § 50 odst. 4 svěřuje regulaci loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výhradně obcím. Podle § 10 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích je umožněno obci v samostatné působnosti ukládat povinnosti, tedy i regulovat loterie a jiné podobné hry. Povinnost notifikovat své právní předpisy mají pouze kraje, právní předpis vydaný obcí v samostatné působnosti je tedy platný a účinný. Žalovaný rovněž odkazuje na závěry rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 79, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 - 170, co do námitek protiprávního přijetí a nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb.

Žalovaný podotýká, že ke zrušení předmětných povolení by bylo došlo, i pokud by zákon č. 300/2011 Sb. býval nebyl přijat. Již před přijetím tohoto zákona byla dána pravomoc obcí regulovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroje. Pojem „výherní hrací přístroj“ byl již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. interpretován ve smyslu nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, a na něj navazujících rozhodnutí nejvyšších soudů. Pod uvedený pojem se zařazovaly i interaktivní videoloterní terminály a případně i jiná technická herní zařízení spadající pod definici § 2 písm. e) zákona o loteriích.

Žalovaný se domnívá, že není na místě řízení o kasační stížnosti přerušit a obrátit se s předběžnou otázkou na Soudní dvůr Evropské unie. Ohledně samotné aplikovatelnosti práva Evropské unie na nyní posuzovanou věc odkazuje žalovaný na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 287/2014 – 32, ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015 – 170, a ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 283/2016 – 44, z nichž má vyplývat, že není namístě dovozovat aplikovatelnost práva Evropské unie na čistě vnitrostátní situace.

Žalovaný popírá také důvodnost námitky poukazující na procesní pochybení, kdy správní orgány nepostupovaly v časových limitech pro zahájení přezkumného řízení podle § 96 odst. 1 správního řádu. Řízení o zrušení povolení dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích je řízením sui generis, na které nelze aplikovat ustanovení hlavy IX. správního řádu o přezkumném řízení; prvně zmíněné zákonné ustanovení je totiž ve vztahu speciality k obecné úpravě správního řádu.

Žalovaný dále podotýká, že platí obecná zásada iura novit curia, tj. soud zná právo, ze které vyplývá, že dotčené obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna nemusí být součástí správního spisu.

Závěrem svého vyjádření odkázal žalovaný na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32 (týkající se právě obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011), v němž soud potvrdil postup žalovaného v obdobných správních řízeních.

Osoba zúčastněná na řízení nevyužila svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti.

S ohledem na stěžovatelčin návrh a především na skutečnost, že pátý senát Nejvyššího správního soudu postoupil věc vedenou pod sp. zn. 5 As 177/2016 rozšířenému senátu, bylo řízení o nynější kasační stížnosti přerušeno usnesením ze dne 17. 1. 2018, č. j. 2 As 335/2017 – 46. Jako důvod pro následné rozhodnutí o pokračování v řízení přitom soud označil budoucí rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 5 As 177/2016.

Rozšířený senát poté, co mu byla věc sp. zn. 5 As 177/2016 postoupena pátým senátem k rozhodnutí, předložil výrokem I. usnesení ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 – 61, Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžné otázky: „1/ Použije se článek 56 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie na vnitrostátní právní předpis (obecně závaznou vyhlášku obce), který v části jedné obce zakazuje určitou službu, jen proto, že část zákazníků tímto předpisem dotčeného poskytovatele služby může pocházet či pochází z jiného členského státu Evropské unie?

Řízení o položených předběžných otázkách rozšířeného senátu bylo u Soudního dvora Evropské unie přiděleno jednací číslo C-311/19. Rozhodnuto o nich bylo rozsudkem SDEU ze dne 3. 12. 2020, č. C-311/19, Bonver Win, ECLI:EU:C:2020:981 (dostupný z curia.europa.eu).

V návaznosti na rozsudek SDEU Bonver Win vrátil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139, věc pátému senátu, přičemž uvedl, že „[ú]činky práv EU, konkrétně článku 56 a násl. SFEU, mohou tedy dle okolností v dané věci vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti na svém území reguluje přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému pohybu služby, která spočívá v umožnění hrát tyto hry, musí být v souladu s podmínkami práva EU. [38] Je proto zjevné, že za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelem (viz o tom bod 32 rozsudku Soudního dvora v nyní projednávané věci), je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora zmiňované pátým senátem, zvláště pak rozsudku Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost OZV) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Jak pak vyslovil Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku v nyní projednávané věci, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis.“ Rozšířený senát k tomu v předmětném usnesení navíc dodal, že Soudní dvůr zodpověděl jeho předběžnou otázku v úplnosti, tedy zcela vyčerpal právní otázku předloženou pátým senátem k posouzení rozšířenému senátu.

S ohledem na výše uvedený judikatorní vývoj lze konstatovat, že odpadl důvod přerušení nynějšího řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud proto podle § 48 odst. 6 ve spojení s § 120 s. ř. s. výrokem I. tohoto rozsudku vyslovil, že se v řízení pokračuje.

V souvislosti s rozhodnutím SDEU ve věci Bonver Win a následným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 – 139, sdělil druhý senát účastníkům řízení a osobě zúčastněné přípisem ze dne 23. 2. 2021, č. j. 2 As 335/2017 - 49, že v nynější věci rozhodne současně s pokračováním v řízení, a vyzval je k případnému podání stanovisek ohledně významu uvedených dvou rozhodnutí pro nyní posuzovanou věc. Je třeba podotknout, že o vydání rozsudku SDEU ve věci Bonver Win již byli tíž účastníci zpraveni např. v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2021, č. j. 5 As 186/2017 – 52, tedy s dostatečným předstihem před rozhodnutím v nyní posuzované věci.

Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 25. 2. 2021 uvedl, že ačkoli je třeba přehodnotit dříve obecně zastávaný právní názor o neaplikovatelnosti čl. 56 SFEU na „situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány tyto hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům ostatních členských států, v případě, že část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena“, jedná se v nyní posuzované věci o otázku spíše akademického významu. Namítl, že stěžovatelka tvrdila existenci tzv. „unijního prvku“ nejdříve ve svém doplnění žaloby, tedy značně opožděně, přičemž své tvrzení žádným způsobem nedokládala. Nadto uvedl, že zákaz provozování hazardních her je veden zájmem na ochraně veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Jde o stěžejní důvod zakládající jednu z podmínek pro přípustné omezení volného pohybu služeb dle čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU). Jde současně o omezení souladné s požadavky vyslovenými Soudním dvorem v rozsudku Berlington Hungary.

Podáním ze dne 8. 3. 2021 reagovala stěžovatelka na výše popsaný judikaturní vývoj v otázce použitelnosti čl. 56 SFEU. Předeslala, že evropský prvek tvrdila právě s ohledem na to, že provozovny v městské části Brno-střed, kterých se rozhodnutí žalovaného týká, hojně navštěvovali po celou dobu jejího provozu občané jiných členských států EU, konkrétně občané slovenské, italské, německé a rakouské státní příslušnosti. Stěžovatelka uvedla, že prohlášení konkrétních osob předloží po pominutí aktuální pandemické situace, v důsledku které tak nemůže učinit nyní. Poukázala na publikaci Data a fakta o cizincích v Brně zpracovanou společností SocioFactor s.r.o. (Sociofactor s.r.o. , 'DATA A FAKTA O CIZINCÍCH V BRNĚ Analytická část' (Https://socialnipecebrnocz/, 2019) ), z níž vyplývá, že Brno je multikulturní město. Na konci roku 2017 na území Brna-město pobývalo 29 717 cizinců včetně občanů EU. Jedná se o cizince s povoleným pobytem, nikoliv návštěvníky města. Cizinci na konci roku 2017 tvořili téměř 8 % obyvatel. V Brně sídlí řada vysokých škol, které jsou cílem zejména slovenských studentů, 21 % celkového počtu studentů tvořili v roce 2017 cizinci. V Brně tedy převažují cizinci z Evropské unie – studenti, zaměstnanci či podnikatelé, jejich rodinní příslušníci. Brno je i turistickou destinací. Tito všichni podle stěžovatelky mohli hrát hazardní hry v jejích provozovnách, aniž by bylo patrné, že se jedná o cizince. Podle stěžovatelky v Brně převažovali jako hráči osoby ze Slovenska a Rakouska. Dodala, že podle rozsudku SDEU ve věci Bonver Win postačuje byť i jediný příjemce služeb – státní příslušník jiného členského státu EU. Stěžovatelka se tudíž domnívá, že je nezbytné posoudit soulad zákona č. 300/2011 Sb. a na něj navazujících dotčených obecně závazných vyhlášek statutárního města Brna s čl. 56 SFEU, neboť v nynější věci byl dán tzv. unijní prvek (přeshraniční poskytnutí služby). Městský soud se odmítl touto otázkou zabývat. Stěžovatelka nicméně považuje za procesně hospodárné, aby se Nejvyšší správní soud znovu obrátil na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou, tentokrát ohledně posouzení souladnosti dotčených tuzemských právních předpisů s čl. 56 SFEU, neboť k tomuto se SDEU v rozsudku Bonver Win nevyjádřil. Stěžovatelka zpochybňuje efektivitu zakazování hazardních her v určitých lokalitách obecně závaznými vyhláškami obcí, neboť to nevede k potírání tzv. patologického hráčství, nýbrž k adaptaci jeho subjektů na internetové hazardní platformy. Zásah, který plošné omezení (či zákaz) provozování interaktivních videoloterních terminálů představuje, je tudíž neúčinný, pokud jde o sledovaný cíl omezení patologických projevů hráčství, což jej v konečném důsledku činí nelegitimním omezením volného pohybu služeb. Stěžovatelka rovněž navrhla konkrétní formulaci celkem sedmi předběžných otázek.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že kas