3 As 62/2019

Navrhovatelé se u Krajského soudu v Praze domáhali zrušení opatření obecné povahy –1. Aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, schválené usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje č. 00718/2015/ZK ze dne 27. 7. 2015 (dále jen jako „AZÚR SK“). Nesouhlasili s územním vymezením koridorů dálnice D3 a Václavické spojky. V návrhu vymezili 13 návrhových bodů, v nichž dále konkretizovali důvody pro nezákonnost AZÚR SK.

Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem návrh zamítl. V rozsudku zkoumal aktivní legitimaci navrhovatelů, podmínky řízení a následně posoudil návrhové body, které v odůvodnění rozčlenil do jedenácti částí. Dospěl přitom k závěru, že nejsou důvodné.

Navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) proti tomuto rozsudku podali kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) a navrhli, aby jej Nejvyšší správní soud zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, případně aby zrušil i AZÚR SK. V kasační stížnosti specifikovali tyto námitky:

Stěžovatelé jsou zastoupení advokátem, jejich kasační stížnost je včasná a po doplnění obsahuje zákonné náležitosti. Nejvyšší správní soud proto shledal, že kasační stížnost lze projednat. S ohledem na obsáhlost důvodů napadeného rozsudku i podané kasační stížnosti bude Nejvyšší správní soud při posouzení věci postupovat tak, že nejdříve zrekapituluje důvody napadeného rozsudku vztahující se k jednotlivým námitkám, následně každou kasační námitku shrne, poukáže na vyjádření odpůrce a poté vznesenou námitku vyhodnotí. Jedná se však o kasační přezkum. Úkolem Nejvyššího správního soudu proto není vlastní vypořádání námitek uplatněných v řízení před krajským soudem či v procesu přijímání AZÚR SK, ale pouze posouzení zákonnosti postupu a rozhodnutí krajského soudu.

Krajský soud v napadeném rozsudku nejdříve poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526, z něhož plyne, že šíře dané plochy či koridoru má být kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení minimalizujícího počet potenciálně dotčených osob a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který nižším stupňům územního plánování umožní variantní řešení a upřesnění daného záměru; proto mezi šířkou koridoru a zásahem do právní sféry není přímá úměra. Větší šířka koridoru naopak poskytuje navazujícím fázím územního plánování prostor pro zohlednění místních podmínek, jelikož realizace budoucí dopravní stavby nebude dosahovat celé šíře vymezeného koridoru. Krajský soud neshledal žádný důvod, pro který by se od těchto závěrů měl odchýlit. Uvedl, že Václavická spojka má mít šíři 10 metrů, přičemž její koridor je s ohledem na § 30 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích 50 metrů na každou stranu silnice, měřeno od její osy. Šíře koridoru Václavické spojky stanovená v AZÚR SK tak podle krajského soudu odpovídá míře obecnosti zásad územního rozvoje i výše uvedenému kompromisu mezi požadavkem přesného vymezení minimalizujícího počet osob potenciálně dotčených na právech a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožňuje variantní řešení a upřesnění daného záměru.

Krajský soud se dále ztotožnil s odpůrcem, že výkresy č. I. 2 a I. 4 nejsou ve vzájemném rozporu a odkázal na jeho argumentaci. Následně uvedl, že výkres č. I. 4 – Veřejně prospěšné stavby zachycuje jen předpokládané osy veřejně prospěšných staveb ve smyslu § 2 odst. 1 písm. l) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (dále jen „stavební zákon“), a nelze z něj činit žádné závěry o šíři koridoru. Oproti tomu výkres č. I.2 – Plochy a koridory nadmístního významu zachycuje plochy a koridory nadmístního významu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona. Rozpor nezpůsobují ani přivaděče Libeř, Psáry a Mezno, které podle stěžovatelů chybí, resp. přebývají ve výkresu I. 4. Odpůrce domnělý rozpor vysvětlil, když uvedl, že údajně chybějící přivaděč od obce Libeř k dálnici D3 není přivaděčem ale provozní komunikací, proto není zakreslený mezi veřejně prospěšné stavby. Přivaděč k mimoúrovňové křižovatce Psáry a přivaděč Mezno nejsou ve výkresu I. 4 zakresleny, neboť obě stavby jsou součástí koridoru pro stavbu D3, v jehož rámci jsou také vymezeny, přičemž uvedené má oporu i v textové části AZÚR SK.

Krajský soud v části, v níž se zabýval otázkou posouzení a vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, odmítl námitku, že územní plány s výstavbou koridoru nepočítají. Poukázal na hierarchii jednotlivých institutů územního plánování a uzavřel, že obce mají povinnost své územní plány přizpůsobit tak, aby s příslušnými koridory počítaly.

Stěžovatelé se domnívají, že se při posouzení šíře koridoru Václavické spojky nelze opřít o citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu, konkrétně o jeho bod 268. Mají za to, že závěr, ke kterému Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dospěl, nelze analogicky uplatnit i na vymezení koridoru silnice II. třídy s šíří 10 metrů a ochranným pásmem 50 metrů. Rozsudek se týká čtyřproudé komunikace dálničního typu s návrhovou rychlostí 130 km/hod a předpokládanými dopravními intenzitami 30 000 vozidel denně. Vymezení 120 – 610 metrů širokého koridoru pro silnici II. třídy je proto podle stěžovatele zcela nepřiměřené a je nepřijatelným zásahem do práv stěžovatelů. Krajský soud se odmítl zabývat zásadním rozdílem mezi komunikací dálničního typu a silnicí II. třídy a zcela nepřezkoumatelně tvrdí, že argumentace Nejvyššího správního soudu týkající se dálnice platí i pro silnici II. třídy.

Krajský soud rovněž nesprávně zjistil skutkový stav, pokud tvrdí, že vymezením koridorů je ponechán nižší územně plánovací dokumentaci prostor k upřesnění umístění Václavické spojky řádově 250 až 300 metrů od středu koridoru na obě strany. Stěžovatelé před krajským soudem tvrdili a prokazovali, že osoba zúčastněná na řízení hodlá stavbu umístit na základě napadených AZÚR SK a nikoliv na základě zpřesněných územních plánů obcí. Nadřízený orgán – Ministerstvo dopravy přitom nutí obce, včetně stěžovatele b), k tomu, aby při přijímání územních plánů respektovaly dokumentaci pro územní řízení stavby. Vymezená šíře koridoru tak není žádným přijatelným kompromisem, ale bianco šekem pro osobu zúčastněnou na řízení, která si v takto širokém koridoru může dělat, co se jí zlíbí. S tím související námitku stěžovatelů, že odpůrce tímto umožnil osobě zúčastněné na řízení lavírovat s konkrétním a definitivním výběrem varianty či subvarianty až do další fáze povolovacího procesu (územního řízení), nechal krajský soud bez povšimnutí. Jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění.

Stěžovatelé poukazují také na rozpor mezi jednotlivými výkresy napadených AZÚR SK. Mají za to, že z pohledu vymezení veřejně prospěšné stavby je lhostejné, „zda se v případě komunikace u MUK Psáry jedná o provozní komunikaci nebo o přivaděč k této MUK.“ Argumentaci krajského soudu považují za nesprávnou.

Odpůrce ve svém vyjádření poukázal na § 36 odst. 3 stavebního zákona, podle kterého zásady územního rozvoje ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím. Dále uvedl, že AZÚR SK jsou nejvyšším stupněm územně plánovací dokumentace a že nejsou určeny pro konkrétní umístění stavby či k posouzení přesného dotčení konkrétních pozemků jednotlivých vlastníků. Má za to, že šíře koridorů odpovídá jak požadavkům stavebního zákona, tak požadavkům odkazovaného rozsudku, podle kterého musí vymezení koridorů svou určitostí odpovídat obecnosti příslušného územně plánovacího nástroje. Krajský soud proto podle odpůrce postupoval zcela logicky, pokud daný závěr Nejvyššího správního soudu analogicky aplikoval i na koridor pro Václavickou spojku.

Osoba zúčastněná na řízení žádný bianco šek neobdržela. V rámci projektové a investiční přípravy stavby je naprosto nezbytné, aby investor stavby již při zahájení zpracování dokumentace pro územní rozhodnutí vždy předem ověřil, zda a jak je v územních plánech dotčených obcí řešeno vymezení veřejně prospěšné stavby, resp. koridoru pro dopravní nebo technickou infrastrukturu i koridoru pro veřejně prospěšnou stavbu, a zda je rozsah vymezení koridoru v textové i grafické části územního plánu dostačující pro umístění stavby.

Nejvyšší správní soud v postupu krajského soudu při vypořádání této námitky neshledal žádné pochybení. Požadavek Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526, aby šíře koridoru byla kompromisem mezi požadavkem přesného vymezení, který minimalizuje počet osob potenciálně dotčených na právech, a požadavkem ponechání dostatečného prostoru, který v nižších stupních územně plánovacích nástrojů umožní variantní řešení a upřesnění daného záměru, nedopadá pouze na stavby dálnic, jak se stěžovatelé mylně domnívají.

Zásady územního rozvoje řeší záležitosti nadmístního významu. Jsou jimi tedy koordinovány záměry procházející územím více obcí, přičemž stavební zákon vylučuje, aby kraj prostřednictvím zásad územního rozvoje zasahoval do pravomocí obcí a řešil záležitosti, které náleží do jejich pravomoci na úseku územního plánování (srov. § 36 odst. 3 poslední věta stavebního zákona). Jelikož stavební zákon nikterak nelimituje šíři koridorů jednotlivých kategorií pozemních komunikací, je z hlediska zákonnosti jejich vymezení podstatné pouze to, zda se jedná o vymezení odůvodněné a nikoli svévolné.

Odpůrce v AZÚR SK odůvodnil větší šíři koridoru Václavické spojky zachováním možnosti hledat v navazující podrobné územně plánovací dokumentaci optimální průchod územím mezi Zbožnicí a Úročnicí, které předem nevyloučí dříve zvažované varianty trasování posuzované a doporučené dokumentací EIA s tím, že tento koridor může být s ohledem na hodnoty území a konfiguraci terénu v územních plánech i zúžen.

Takto odůvodněná šíře koridoru Václavické spojky plně odpovídá požadavku Nejvyššího správního soudu vyslovenému v uvedeném rozsudku, a ten proto lze v této souvislosti na předloženou věc použít. Krajský soud proto nepochybil, pokud se právě o tento rozsudek při vypořádání námitky nepřiměřené šíře koridoru Václavické spojky opřel. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že o nepřiměřenou šíři koridoru by se mohlo jednat pouze tehdy, pokud by odůvodnění konkrétní šíře nebylo přesvědčivé, logické nebo vnitřně konzistentní. O takové nedostatky se však v daném případě nejedná.

Ani druhá část námitky, v níž stěžovatelé uvádějí, že krajský soud nereagoval na jejich tvrzení a zatížil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností, není důvodná. Této vady se krajský soud měl dopustit v souvislosti s námitkou, že odpůrce umožnil osobě zúčastněné na řízení lavírovat s konkrétním výběrem varianty až do územního řízení.

Vady, které způsobují nepřezkoumatelnost rozhodnutí, Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře opakovaně popsal, proto v podrobnostech odkazuje např. na usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016  123 nebo rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003  52, ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004  74, ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/201  45 či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016  64. Pro účely vypořádání této námitky stačí uvést, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pouze tehdy, jeli natolik vadné, že jej pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze meritorně přezkoumat, např. pokud soud zcela, tedy i implicitně, opomenul na námitku účastníka reagovat. To se však v posuzované věci nestalo.

Krajský soud na tuto námitku reagoval v bodě 74 napadeného rozsudku. Uvedl zde, že podstatou hierarchie jednotlivých institutů územního plánování je povinnost nižších stupňů územního plánování respektovat vyšší územně plánovací dokumentaci a tu zpřesňovat. Zdůraznil přitom, že je zcela příhodné požadovat po obcích, aby své územní plány přizpůsobily změnám zásad územního rozvoje, stejně jako se zásady územního rozvoje musí přizpůsobit změnám politiky územního rozvoje. Následně uzavřel, že obce mají povinnost své územní plány přizpůsobit tak, aby s příslušnými koridory počítaly. Uvedeným závěrem krajský soud vypořádal námitku stěžovatelů, že odpůrce umožnil osobě zúčastněné na řízení lavírovat s konkrétním a definitivním výběrem varianty až do územního řízení, neboť porušení povinnosti přizpůsobit územní plány AZÚR SK nelze v žádném případě klást k tíži odpůrce a nelze z ní tedy ani dovozovat nezákonnost této vyšší územně plánovací koncepce.

Před posouzením námitky rozpornosti grafické části AZÚR SK považuje Nejvyšší správní soud za vhodné připomenout, že řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční. Podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je soud při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu. Z nich proto musí být zřejmé, z jakého konkrétního důvodu považuje navrhovatel napadené opatření obecné povahy za nezákonné. Platí tedy, že čím obecněji navrhovatel formuluje své návrhové body, tím obecnější bude vypořádání ze strany soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, 1 Aos 6/2013  55, bod 17).

Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, jeho úkolem není vlastní vypořádání námitek uplatněných v řízení před krajským soudem, ale pouze posouzení zákonnosti postupu a rozhodnutí krajského soudu. Stěžovatelé v řízení před krajským soudem namítali, že ve výkresu I.4 chybí jižní přivaděč od obce Libeř k dálnici D3 a že jsou v něm zakresleny navíc přivaděč k mimoúrovňové křižovatce Psáry na západ, přivaděč Mezno a další přivaděče k D3, které však nejsou součástí koridorů stavby dálnice D3 a nemohou být proto předmětem AZÚR SK. Krajský soud se v napadeném rozsudku ztotožnil s vyjádřením odpůrce, že v případě navrhovateli uváděného jižního přivaděče od obce Libeř k dálnici D3 se jedná o plochu pro provozní komunikaci a nikoli o přivaděč, což je důvod, proč není zakreslen mezi veřejně prospěšnými stavbami, které jsou vykresleny pomocí osy D3 a jejich silničních přivaděčů, a že přivaděče od Psár a Mezno jsou součástí koridoru pro stavbu dálnice D3, což má oporu v textové části AZÚR SK. Je tedy zřejmé, že krajský soud v mezích dispoziční zásady na námitku stěžovatelů bezezbytku reagoval a vysvětlil, proč stěžovateli uváděný „přivaděč“ není zakreslen mezi veřejně prospěšnými stavbami v grafické části AZÚR SK. Stěžovatelé v řízení před krajským soudem spatřovali rozpor grafické části právě v chybějícím přivaděči, přičemž na vyjádření odpůrce, že veřejně prospěšné stavby jsou v AZÚR SK vykresleny pomocí osy D3 a jejich silničních přivaděčů, avšak uváděná komunikace není přivaděčem, ve své replice ani při ústním jednání nijak nereagovali. Jejich obecně formulovaná kasační námitka, v níž až v řízení před Nejvyšším správním soudem namítají irelevantnost uvedeného důvodu – tedy že „jižní přivaděč“ od obce Libeř k dálnici D3 je pouhou provozní komunikací a nikoli přivaděčem, proto nemůže vést k závěru, že krajský soud danou otázku neprávně právně posoudil. Krajský soud nebyl oprávněn a tím méně povinen za stěžovatele domýšlet obsah tohoto návrhového bodu a zákonnost AZÚR SK posuzovat nad rámec uvedeného důvodu. Námitka je proto nedůvodná.

Krajský soud konstatoval, že předmětem AZÚR SK jsou pouze koridory dálnice D3 a Václavické spojky, avšak není v nich stanoveno, kudy přesně tělesa obou liniových staveb povedou. Za této situace proto není možné navrhovat konkrétní kompenzační opatření. Námitce, že dotčené obce nemají potřebnou odbornost pro posouzení vlivů koridorů obou liniových staveb a pro navržení kompenzačních opatření, krajský soud nepřisvědčil. Poukázal na to, že zpracování územně plánovací dokumentace patří mezi vyhrazené činnosti ve výstavbě, ke kterým je oprávněna pouze kvalifikovaná osoba a že územně plánovacího procesu se účastní i další kvalifikované osoby (zpracovatel vyhodnocení vlivů na životní prostředí nebo dotčené orgány státní správy). Ani v navazujících fázích územního a stavebního řízení to nejsou obce, ale stavební úřady či dotčené orgány státní správy, které potřebné kompetence s ohledem na § 13a stavebního zákona mít musí, neboť právě jim zákon ukládá povinnost příslušné otázky včetně potřeby kompenzačních opatření v územním řízení posoudit a stavebníkovi uložit odpovídající podmínky pro realizaci stavby. Nejsouli toho v jednotlivých případech stavební úřady s ohledem na nekompetenci konkrétních úředníků schopny, je to důvod pro personální změnu a nikoli pro přesunutí jejich povinností na vyšší stupeň územního plánování.

Stěžovatelé namítají, že závěr soudu o stěžejní úloze stavebních úřadů je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 15. 4. 2015, č. j. 8 Aos 5/2013  87 formuluje požadavek „již na úrovni zásad územního rozvoje postupovat konkrétněji, než u záměrů, které mohou doznat na nižších stupních daleko větších zásahů. Nelze proto a priori rezignovat ani na posouzení detailnějších skutečností, které jsou pořizovateli zásad územního rozvoje, resp. zpracovateli SEA, známy, přestože je míra podrobnosti zpracování zásad územního rozvoje obecnější, a to i v případě, zjistíli se, že následně nebudou ve výsledných zásadách územního rozvoje obsaženy.“

Požadavek stěžovatelů, aby již na úrovni zásad územního rozvoje bylo provedeno detailní posouzení, zda stavbou nedojde k překročení limitů, neodpovídá koncepční povaze zásad územního rozvoje. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím institutu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (SEA). Krajský soud detailně zkoumal, zda odpůrce v procesu přijímání AZÚR SK řádně zjistil stav životního prostředí a pochybení přitom neshledal.

Stěžovatelé požadavek Nejvyššího správního soudu citovaný z výše uvedeného rozsudku vytrhávají z kontextu. Nejvyšší správní soud jej formuloval poté, co aproboval závěr krajského soudu o tom, že žalovaný vůbec nevyhodnotil kumulativní a synergické vlivy záměru koridoru D204 a při posouzení těchto vlivů se omezil pouze na obecné výroky typu „musí být respektovány základní přírodní a krajinné hodnoty území“ a „navrhovaným koridorem nesmí být zásadně snížena kvalita složek životního prostředí“ a že pro územní plánování vytyčil pouze úkol „zajistit vymezení a územní ochranu koridorů“. V nyní posuzované věci však krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný kumulativní a synergické vlivy posoudil řádným způsobem, neboť zjistil, jaký je skutečný stav životního prostředí v okolí koridorů obou zamýšlených staveb; vytipoval a stručně popsal ty složky životního prostředí, které by mohly být napadenými AZÚR SK ovlivněny, přičemž vytipoval i konkrétní lokality, kterých by se dané ovlivnění mohlo dotknout; řádně zvolil a popsal metodologii použitou k posouzení uvedených vlivů; správně vyhodnotil, které existující záměry mohou být zamýšlenými záměry ovlivněny; navrhl obecná kompenzační opatření a rovněž stanovil pravidla pro sledování kumulativních a synergických vlivů.

Závěr, který stěžovatelé krajskému soudu touto námitkou vytýkají, krajský soud učinil právě na podkladě judikatury Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že na úrovni zásad územního rozvoje stačí, pokud žalovaný stanoví kompenzační opatření formou uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní a synergické vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526). Takový postup je přitom plně v souladu s § 36 odst. 3 stavebního zákona, který vymezuje zásady územního rozvoje jako koncepci, jež má sice zpřesňovat a rozvíjet cíle a úkoly přijaté politikou územního rozvoje, to však pouze co do určení strategie pro jejich naplňování a koordinace územně plánovací činnosti obcí. Krajský soud ověřil, že žalovaný v AZÚR SK uložil nižší územně plánovací dokumentaci povinnost předcházet, snižovat nebo kompenzovat zjištěné nebo předpokládané záporné vlivy na životní prostředí přijetím opatření zaměřených na ochranu veřejného zdraví (formou ochrany před hlukem a imisemi spojenými se stavbou a provozem obou záměrů), prostupnost krajiny (ve vztahu k živočichům formou biokoridorů a ve vztahu k obyvatelstvu formou turistických tras a cyklotras) a její ochranu (formou důrazu na ochranu ZPF, pozemků určených k plnění funkcí lesa, kulturních památek a krajinného rázu).

Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že zásady územního rozvoje musí být na jednu stranu natolik konkrétní, aby dostatečně zajišťovaly ochranu životního prostředí a práv dotčených osob na úrovni kraje, avšak na druhou stranu stále natolik obecné, aby jednotlivým obcím umožňovaly vlastní konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území. Tento závěr přitom vyplývá nejen z judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. jeho rozsudky ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526 nebo ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018  512), ale, jak bylo uvedeno v předchozím bodě, i ze samotného stavebního zákona. Závěr krajského soudu, že stěžejní úlohu budou mít stavební úřady v rámci územního řízení, tedy není v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Námitka je proto nedůvodná.

Krajský soud posoudil tvrzenou nerealizovatelnost záměru v rámci vypořádání námitky nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů a také v rámci posouzení námitky nevyhodnocení vlivu napadených zásad na veřejné zdraví. Nejdříve shrnul dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526, ze dne 15. 4. 2015, č. j. 8 Aos 5/2013  87 a ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012  105, publ. pod č. 2848/2013 Sb. NSS) a poznamenal, že v souladu s ní nebude hodnotit odbornou stránku věci, neboť takový přezkum mu nepřísluší a že rovněž zohlední, že zásady územního rozvoje musí být natolik obecné, aby umožnily obcím prostřednictvím územních plánů konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území.

Ve vztahu k použitým podkladům krajský soud uvedl, že žádný právní předpis odpůrci neukládá, aby pro účely posouzení synergických a kumulativních vlivů nechal zpracovat nové podkladové studie. Jeho povinností je pouze zjistit skutečný stav životního prostředí, čehož lze podle krajského soudu dosáhnout i jiným způsobem. Následně krajský soud konstatoval, že v oblasti ovzduší a hluku, tedy v těch aspektech, ke kterým stěžovatelé vznáší námitky, vycházel odpůrce z rozptylové a hlukové studie a z hodnot klouzavého průměru koncentrací škodlivin za předchozích 5 kalendářních let, zveřejňovaných Ministerstvem životního prostředí. Hluková studie přitom obsahuje prognózu hladiny hluku pro všechny varianty předpokládaného tělesa dálnice D3 pro roky 20062030. Připustil sice, že pokud podkladové studie pracují s daty z roku 2007, lze to označit za hraniční, avšak s ohledem na cíl, jehož má být na této úrovni územně plánovací dokumentace v otázce ochrany ovzduší dosaženo, jsou tyto podklady pro zjištění stavu životního prostředí přijatelné.

V této souvislosti pak opět poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526 a konstatoval, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými právními normami má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru. Uvedl také, že právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, přičemž je povinen nepřipustit umístění takové stavby, která by tyto limity překročila. Vymezení plochy či koridoru však nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Jedná se pouze o závazné zakreslení či popsání plochy nebo koridoru v územně plánovací dokumentaci, které samo o sobě nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr v budoucnu realizován. To však podle krajského soudu neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. V rámci zásad územního rozvoje se však tato ochrana odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím institutu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (SEA). Skutečnosti zjištěné těmito prostředky je žalovaný povinen zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje. Takový postup přitom nebagatelizuje význam zásad územního rozvoje a ani alibisticky neodkazuje navrhovatele na další fáze územního plánování. Zásady územního rozvoje jsou svojí povahou koncepcí, zatímco navazující územní řízení je realizací konkrétního projektu, a proto má každá z těchto fází odlišné nástroje regulace i jinou míru podrobnosti.

Při posouzení, zda odpůrce navrhl kompenzační opatření, krajský soud opět vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526, v němž Nejvyšší správní soud poznamenal, že zákon ani soud nepožadují po odpůrci, aby na úrovni ZÚR stanovil přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření a že pro účely stavebního zákona stačí např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. V intencích tohoto právního názoru pak krajský soud konstatoval, že odpůrce v kapitole 8 – Vyhodnocení předpokládaných vlivů ÁZUR SK na udržitelný rozvoj v území v části A – Vyhodnocení vlivů na životní prostředí navrhl kompenzační opatření zaměřená na ochranu před hlukem a imisemi spojenými jak se stavbou dálnice D3 a Václavické spojky, tak i s jejich provozem; na prostupnost krajiny (ve vztahu k živočichům formou biokoridorů a ve vztahu k obyvatelstvu formou turistických tras a cyklotras) a na její ochranu (formou důrazu na ochranu ZPF, pozemků určených k plnění funkcí lesa, kulturních památek a krajinného rázu). V rámci vypořádání námitky nevyhodnocení vlivu AZÚR SK na veřejné zdraví pak krajský soud shrnul, že odpůrce se ochranou veřejného zdraví zabýval způsobem přiměřeným obecnosti, jíž se ZÚR vyznačují a poznamenal, že s ohledem na vymezení obou zamýšlených liniových staveb pouze v podobě koridorů nelze dospět k určitějším závěrům o vlivu na životní prostřední ani navrhovat konkrétní opatření pro jejich zmírnění. Odpůrce tato opatření zmiňuje pouze typově a předpokládá jejich konkretizaci v nižších stupních územního plánování. AZÚR SK kladou důraz na ochranu veřejného zdraví, přičemž jsou, stejně jako zákonem stanovené limity prašnosti a hluku, závazné jak pro obce při tvorbě územních plánů, tak pro stavební úřady při vydávání územních rozhodnutí

Stěžovatelé v kasační stížnosti upozorňují, že krajský soud nereagoval na jejich návrhový bod týkající se rizika nerealizovatelnosti záměru a napadený rozsudek tak považují za nepřezkoumatelný. Připouští sice, že krajský soud se této otázky dotýká v rámci vypořádání námitky nedostatečného posouzení a vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, činí tak však podle stěžovatelů v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526) i s vlastním rozsudkem ze dne 26. 2. 2013, č. j. 50 A 24/2012  64. Z této judikatury vyplývá požadavek koncepčního prověření, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány, aby se preventivně předcházelo vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či nepovolitelné nebo na projekty směřující k použití takových nezákonných praktik, mezi které patří i tzv. salámová metoda. Krajský soud však nastolenou rozhodovací praxi napadeným rozsudkem zcela otáčí.

Stěžovatelé již v řízení před krajským soudem upozorňovali, že napadené ÁZÚR SK salámovou metodou přenášejí zodpovědnost ve vyhodnocení těchto vlivů na územní plány obcí a územní řízení, dále že odpůrce vychází ze zastaralých a neaktuálních podkladů a že k vyhodnocení vlivů obou záměrů na veřejné zdraví a životní prostředí žádné aktuální podklady zpracovány nebyly. Poukázali přitom na to, že na podzim roku 2010 došlo k zahájení provozu v jižní části Silničního okruhu kolem Prahy, včetně úseku plánovaného napojení dálnice D3 na tento okruh, což má zásadní vliv na dopravní situaci v celé širší oblasti a na hlukovou a emisní situaci v oblasti lokality plánovaného napojení, neboť v prostoru Jesenice jsou již nyní závazné hygienické limity hluku překračovány. Také došlo k posunu při realizaci a zprovoznění IV. železničního koridoru PrahaBenešovTábor a prodloužení dálnice D4 PrahaPísekČeské Budějovice, což jsou konkurenční dopravní tahy v severojižním směru pro záměr dálnice D3, a že v mezidobí rovněž došlo k masivní výstavbě objektů k bydlení a změnám v územně plánovacích dokumentací obcí, které umožňují výstavbu objektů k bydlení a výstavbu komerčních objektů a skladovacích ploch v blízkosti koridoru dálnice D3.

Odpůrce nemá za to, že by krajský soud napadeným rozsudkem otáčel dosavadní rozhodovací praxi. Krajský soud v uvedeném rozsudku akcentoval koncepční prověření realizace plánovaných záměrů, a proto jeho nynější argumentace, upozorňující na rozdíl jednotlivých fází územně plánovacího procesu, kdy zásady územního rozvoje jsou koncepčním dokumentem a územní řízení realizací konkrétního záměru, není s jeho dřívější judikaturou a ani judikaturou Nejvyššího správního soudu v rozporu. Krajský soud zevrubně posuzoval, zda odpůrce dostál nárokům kladeným z tohoto hlediska na zásady územního rozvoje, přičemž dospěl k závěru, že nijak nepochybil.

Krajský soud se rovněž vypořádal s námitkou, že odpůrce použil zastaralé podklady, neboť konstatoval, že tyto podklady nepracují s jakýmsi zakonzervovaným stavem k datu svého vyhotovení, ale že relevantní údaje vyplývající z těchto podkladů zohledňují prognózy vývoje v daném území až do roku 2030.

Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelný a zda tedy krajský soud opravdu opomněl námitku nerealizovatelnosti obou záměrů vypořádat. Vyšel přitom ze stejných judikaturních východisek, které uvedl v bodě 18 tohoto rozsudku, a dospěl k závěru, že ani v tomto případě krajský soud nepochybil.

Stěžovatelé v řízení před krajským soudem uvedli, že AZÚR SK byla schválena bez náležité analýzy, zda záměr nebude v následujících fázích vyhodnocen jako nerealizovatelný. Odpůrce totiž podle jejich názoru dostatečně neprověřil, zda stavbou nedojde k překročení limitů pro hlukovou a imisní zátěž v těch částech, kde je koridor dálnice D3 umístěn do území a že podklady obsahující údaje o těchto limitech zatížení území použité při pořizovaní AZÚR SK jsou zastaralé a zcela neaktuální. V této souvislosti pak stěžovatelé upozornili na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526) a krajského soudu (rozsudek ze dne 26. 2. 2013, č. j. 50 A 24/2012  64), přičemž zdůraznili její závěry, že v průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány, a že odpůrce v důsledku zanedbání analýzy kumulativních a synergických vlivů mohl nehospodárně do zásad zakotvit i záměry, jež by již v této fázi posouzení mohly být vyhodnoceny jako nerealizovatelné. Tak jako v kasační stížnosti pak uvedli, že AZÚR SK salámovou metodou přenáší zodpovědnost ve vyhodnocení těchto vlivů na územní plány obcí a územní řízení, že odpůrce vychází ze zastaralých a neaktuálních podkladů a že k vyhodnocení vlivů napadených zásad na veřejné zdraví a životní prostředí žádné aktuální podklady zpracovány nebyly. Stěžovatelé dále popsali konkrétní důvody, pro které považují oba záměry za nerealizovatelné: podkladové studie mají zásadně podhodnocenou intenzitu dopravy na jižní části Silničního okruhu kolem Prahy a vůbec nepočítají s nárůstem suburbanizační dopravy; použitá hluková studie prokazuje překračování závazných hlukových limitů u koridoru dálnice D3, přičemž v mezidobí po zpracování této studie došlo k významné obytné výstavbě v dotčené oblasti a k nárůstu suburbanizační dopravy; na části území dotčené záměrem dálnice D3 jsou překračovány imisní limity pro ochranu zdraví. Své návrhové tvrzení pak uzavřeli konstatováním, že použité údaje jsou neaktuální a že hrozba důsledků záměrů je zřejmá, navzdory tomu ji však odpůrce při pořizování napadených zásad adekvátně nevyhodnotil a nepřijal žádná konkrétní a proveditelná opatření směřující k nápravě existujícího protiprávního stavu nadlimitního zatížení životního prostřední na území kraje (ovzduší a hluk).

Z části III. C 1 je zřejmé, že krajský soud na všechny argumenty vznesené ve vztahu k námitce nerealizovatelnosti záměru řádným způsobem reagoval. Pokud jde o zastaralost použitých podkladů, krajský soud trefně poznamenal, že žádný právní předpis odpůrci neukládá, aby za účelem posouzení synergických a kumulativních vlivů nechal zpracovat nové podkladové studie, a je proto přípustné, pokud skutečný stav životního prostředí zjistí i jiným způsobem. Na tuto poznámku následně navázal vysvětlením, proč jsou podklady použité odpůrcem pro zjištění současného stavu životního prostředí použitelné. V souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu rovněž vysvětlil, proč postup odpůrce při posouzení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku považuje za dostatečný a poukázal také na skutečnost, že jednotlivé fáze územního plánování mají rozdílnou povahu a vysvětlil, v čem se liší. Z kontextu odůvodnění napadeného rozsudku lze přitom právě tento rozdíl považovat za důvod, pro který má krajský soud za to, že odpůrce v daném případě salámovou metodou nepřenáší zodpovědnost za vyhodnocení těchto vlivů na územní plány obcí. Krajský soud v napadeném rozsudku opakovaně uvedl, že jednotlivé fáze územního plánování se od sebe liší jak nástroji regulace, tak i jinou mírou podrobnosti a že nižší územně plánovací dokumentace musí respektovat vyšší územně plánovací dokumentaci, kterou zpřesňuje. Poukázal rovněž na to, že předmětem AZÚR SK jsou pouze koridory dálnice D3 a Václavické spojky, které však nevymezují, kudy přesně tělesa obou liniových staveb povedou, přičemž upozornil, že ke zpřesnění dochází v souladu se zákonem až na nižších stupních územního plánování. Konečně krajský soud vysvětlil i to, proč nepřijetí konkrétních kompenzačních opatření nezpůsobuje nezákonnost napadených zásad. Námitka nepřezkoumatelnosti je tedy nedůvodná.

Nedůvodná je však i druhá část této námitky, v níž stěžovatelé uvádějí, že závěry, které krajský soud v souvislosti s tímto návrhovým bodem učinil, jsou v rozporu jak s judikaturou Nejvyššího správního soudu, tak i s jeho vlastní rozhodovací praxí. V této souvislosti citují z napadeného rozsudku pasáže uvedené v bodě 45 a 46: „[p]rávě řečené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím institutu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (SEA). Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající má odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě: stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení. Účelem provedeného výkladu není alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti.“

Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526, z jehož závěrů stěžovatelé dovozují rozpor napadeného rozsudku s judikaturou Nejvyššího správního soudu, zdůraznil, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími předpisy má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru a že právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen zvážit limity využití území, mezi které patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a je povinen nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území. Územní řízení pak Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku označil za klíčový moment, v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím závazných veřejnoprávních limitů) projevuje princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle kterého území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení. Následně upozornil, že na úrovni zásad územního rozvoje je však třeba k tomuto principu i k ustanovením zákona o ochraně ovzduší a zákona o ochraně veřejného zdraví přistupovat odlišně, přičemž současně poznamenal, že území, na kterém jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, nelze a priori vyloučit z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by totiž ve svém důsledku vedlo k nulovému rozvoji v některých oblastech, což by mohlo rovněž vést i ke zhoršení situace. Nejvyšší správní soud zde také poznamenal, že vymezení koridoru nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Samotné toto vymezení nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti, neboť není jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překroční únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Konstatoval přitom, že „[p]rávě uvedené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. (…) Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se tedy na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím VVURÚ (konkrétně hodnocením vlivů zásad územního rozvoje na veřejné zdraví, HIA). Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající by měl odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě: stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.“

Je tedy zřejmé, že stěžovatelé judikaturu Nejvyššího správního soudu dezinterpretují, neboť krajský soud závěr, který stěžovatelé považují za rozporný s judikaturou kasačního soudu, právě z jeho judikatury převzal. Lze tedy uzavřít, že krajský soud dospěl ke správnému závěru, pokud akceptoval, že AZÚR SK jsou pouze koncepčním dokumentem, který předpokládá podrobnější hodnocení vlivu zamýšlených liniových staveb na stav ovzduší či hlukovou situaci v dané oblasti až na nižších stupních územního plánování a že odpůrce tímto postupem nepřenáší salámovou metodou zodpovědnost ve vyhodnocení těchto vlivů na územní plány obcí a územní řízení.

Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku odmítl argumentaci, podle které pouhá skutečnost, že v řešeném území dochází k překračování hlukových a imisních limitů, znamená, že další zatěžování daného území je a priori nepřípustné. Pokud tedy jde o námitku zastaralosti hlukové a rozptylové studie, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že je v této otázce nutné zohlednit skutečnost, že relevantnost argumentace stěžovatelů překračováním hlukových a imisních limitů v řešeném území je na úrovni ZÚR velmi výrazně limitována. Úkolem odpůrce totiž není, aby v průběhu pořizování ZÚR postavil na jisto, zda plánované záměry mohou být v budoucnu realizovány, neboť na této úrovni nemůže předjímat, v jaké konkrétní podobě, ať už z hlediska trasy či technologického provedení, bude záměr realizován. Jeho úkolem je tak pouze koncepčně tuto možnost prověřit. Z hlediska hlukové a imisní zátěže to znamená zjistit ve vztahu k plánovanému záměru současnou zátěž území, odborně odhadnout, nakolik bude mít kumulace vlivů ostatních plánovaných záměrů negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v řešené oblasti a navrhnut kompenzační opatření. Nejvyšší správní soud přitom ze správního spisu ověřil, že odpůrce při zjišťování současného stavu ovzduší nevycházel pouze ze studií, které stěžovatelé považují za zastaralé, ale že vyšel i z hodnot klouzavého průměru koncentrací uvažovaných škodlivin za předchozích 5 kalendářních let, které zveřejňuje Ministerstvo životního prostředí. Obě studie rovněž prognózují intenzitu hladiny hluku a automobilové dopravy až do roku 2030. Nejvyšší správní soud má proto za to, že podklady použité pro zjištění současného stavu životního prostředí byly s ohledem na koncepční povahu AZÚR SK dostatečné a že tuto koncepci nelze pro aktuální imisní a hlukové zatížení dotčeného území již nyní označit za nerealizovatelnou. I třetí stěžovateli rozporovaný závěr krajského soudu o přijatelnosti podkladů použitých ke zjištění současného stavu životního prostředí je tedy správný. Námitka je proto nedůvodná.

Krajský soud se neztotožnil s tvrzením stěžovatelů, že odpůrce byl povinen předložit ÁZUR SK ve variantách. Při posouzení této námitky krajský soud vyšel opět z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526 a s odkazem na jeho body 128135 konstatoval, že z českého ani unijního práva nevyplývá povinnost zpracovatele předložit opatření obecné povahy ve variantách. Dále uvedl, že tuto povinnost by odpůrce měl pouze tehdy, pokud by mu ji stanovil dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, a také tehdy, pokud by takový požadavek plynul ze zadání zásad územního rozvoje. Ministerstvo životního prostředí jako dotčený orgán státní správy na úseku posuzování vlivů na životní prostředí takový požadavek odpůrci neuložil a ten neplyne ani ze zadání pořízení ZÚR, neboť ty byly pouze aktualizovány a nikoli pořizovány. Povinnost vypracovat ZÚR ve variantách pak podle krajského soudu neplyne ani z obecného požadavku na přiměřenost opatření obecné povahy, v rámci kterého mají soudy povinnost prověřit, zda opatření obecné povahy umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, zda je tento cíl legitimní, zda jej nelze dosáhnout jiným a k adresátům šetrnějším způsobem a zda se jedná o přiměřenou regulaci. Přiměřenosti opatření obecné povahy však podle krajského soudu nelze dosáhnout pouze tím, že bude zpracováno ve variantách a je tedy běžné, že soudy konstatují přiměřenost i invariantních opatření obecné povahy.

Krajský soud dále s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 1 Ao 5/2011  43, poznamenal, že v souvislosti s požadavkem přiměřenosti opatření obecné povahy je odpůrce pouze povinen vzít možné varianty v potaz a výběr zvolené varianty odůvodnit. Této povinnosti pak odpůrce podle krajského soudu dostál tím, že na stranách 3840 odůvodnění napadených AZÚR SK popsal genezi výběru konečné varianty trasy dálnice D3 a popsal přitom 4 různé varianty vedení koridoru dálnice D3 včetně nulové varianty, které stručně zhodnotil. Krajský soud uvedl, že stávající varianta zvolená AZÚR SK je podle odpůrce nejvhodnější, protože má méně závažné dopady na veřejné zdraví, jdeli o imise, hluk a dopravní zátěž. Také podotkl, že jde o variantu, s níž počítá vláda a územně plánovací dokumentace velkých územních celků. Takové odůvodnění zvolené varianty posoudil krajský soud jako racionální a dostačující.

Závěr krajského soudu, že požadavek na zpracování variant by musel vzejít ze zadání, považují stěžovatelé za absurdní, pokud krajský soud zároveň uzavírá, že v dané věci odpůrce rozhodl v režimu § 42 odst. 6 stavebního zákona a zadání se tak nezpracovávalo. Takový požadavek proto podle stěžovatelů ani vznesen být nemohl. Dále poukazují na to, že odpůrce hodnotil zvolený záměr na základě neaktuálních podkladů, a že pokud by nechal zpracovat aktuální hlukovou a rozptylovou studii, pak by zvolená západní varianta dopadla mnohem hůře.

Odpůrce poukázal na závěr krajského soudu, podle kterého nebyl odpůrce povinen předložit AZÚR SK ve variantách, neboť taková povinnost nevyplývá z unijního ani z českého práva. Krajský soud pak podle odpůrce rovněž uvedl, že tuto povinnost by odpůrce měl pouze tehdy, pokud by takový požadavek (i) plynul ze zadání ZÚR, anebo (ii)ze stanoviska dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. V posuzovaném případě však podle odpůrce ani jedna ze situací nenastala, a proto nebyl povinen předkládat AZÚR SK ve variantách.

Otázku, zda je povinností zpracovatele předložit ZÚR ve variantách, Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře vyřešil, na což ostatně účastníky krajský soud v napadeném rozsudku upozornil, když na jeho rozsudek ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526, v podrobnostech odkázal. Stěžovatelé závěry, ke kterým Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dospěl, nikterak nezpochybňují. Kasační soud proto neshledává žádný důvod, proč by se od nich měl v nyní předložené věci odchýlit. V souladu s nimi tedy konstatuje, že zákon odpůrci neukládá povinnost nechat ZÚR či jejich aktualizaci zpracovat ve variantách. Z relevantní právní úpravy, kterou je stavební zákon (§ 36 odst. 1 věta první) a zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (§ 10i odst. 3), vyplývá pouze povinnost zvážit možné varianty koridorů či ploch nadmístního významu a v ZÚR či v jejich aktualizaci výběr zvolené varianty odůvodnit. Závěry krajského soudu přijaté v této otázce tedy vycházejí jak z právní úpravy, kterou krajský soud předestřel v rámci citace relevantních pasáží výše označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, tak i z judikatury (srov. rozsudky ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011  43, nebo ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015  72).

Lze tedy souhlasit s krajským soudem, že povinnost předložit ZÚR či jejich aktualizaci ve variantách může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, nebo být součástí schváleného zadání ZÚR, avšak z unijního ani českého práva tato povinnost nevyplývá (srov. bod 131 rozsudku NSS ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011  526). Jelikož ani jedna ze dvou nastíněných situací nenastala, pak odpůrce nebyl povinen nechat zpracovat variantní návrh AZÚR SK. K žádné absurditě přitom přijetím tohoto závěru nedochází, neboť stavební zákon zadání návrhu v případě aktualizace ZÚR nepředpokládá (srov. § 42 odst. 6 stavebního zákona). Odpůrce se na stranách 3840 odůvodnění AZÚR SK možnými variantami zabýval a vysvětlil, proč jako nejvýhodnější zvolil tzv. západní variantu. Tím dostál zákonným požadavkům, a proto invariantností AZÚR SK žádný veřejný zájem ani oprávněný zájem stěžovatelů neporušil.

Na uvedeném nic nemění ani druhá část námitky, v níž stěžovatelé opětovně poukazují na neaktuálnost zejména hlukové a rozptylové studie s dovětkem, že pokud by odpůrce pořídil aktuální podklady zohledňující vliv realizovaného Silničního okruhu kolem Prahy v místě jeho napojení na dálnici D3, pak by zvolená západní varianta dopadla mnohem hůře. Podklady, které zpracovatel AZÚR SK použil pro hodnocení imisních a hlukových limitů, označil krajský soud za přijatelné. Jeho závěry Nejvyšší správní soud považuje za logické a opřené jak o jeho judikaturu, tak i o správní spis. Námitka, že AZÚR SK neměly být invariantní, je tedy nedůvodná.

Krajský soud se neztotožnil s názorem, že by AZÚR SK postrádala jakékoli úvahy o zásahu do zemědělského půdního fondu. Poukázal na strany 6163 jejich odůvodnění, kde odpůrce provedl kvalifikovaný odhad záborů při průměrné šíři tělesa dálnice D3 65 metrů a tělesa Václavické spojky 30 metrů. Odpůrce konkretizoval, kolik procent zemědělské půdy v jednotlivých třídách ochrany, resp. kolik procent jakých pozemků určených k plnění funkcí lesa bude předmětem záboru a kolik hektarů zemědělské půdy a lesů mohou obě stavby zabrat s tím, že toto číslo bude dále konkretizováno v dalších fázích územního plánování a téměř jistě ještě klesne.

Námitku, že AZÚR SK měla být zpracována ve variantách, aby mohlo být lépe posouzeno, zda jsou z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu nejvýhodnější, krajský soud odmítl s poukazem na bod 52 svého rozsudku, v němž podrobně vysvětlil, proč odpůrce nemá povinnost zpracovat AZÚR či ZÚR ve variantách. Uvedl také, že povinnost předložit koncepci ve variantách nelze dovodit ani z § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon o ochraně zemědělského půdního fondu“), neboť navrhnout řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu nejvýhodnější, lze i jiným způsobem než výhradně zpracováním variant. Hodnocení provedené odpůrcem proto shledal dostatečným, a to i s ohledem na skutečnost, že dosud není jasné, kudy přesně v rámci vymezených koridorů obě dopravní stavby povedou.

V bodě 55 svého rozsudku krajský soud poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a uvedl, že odpůrce nepochybil, pokud AZÚR SK nezpracoval ve variantách, a že jeho povinností bylo pouze vzít možné varianty v potaz a zvolnou variantu odůvodnit. To odpůrce podle krajského soudu učinil na stranách 3840 odůvodnění AZÚR SK. Krajský soud na tyto důvody zvolené varianty stručně poukázal (méně závažné dopady na veřejné zdraví, jdeli o imise, hluk a dopravní zátěž; se zvolenou variantou počítá i vláda a územně plánovací dokumentace velkých územních celků) a uzavřel, že je považuje za racionální a dostatečné. V bodě 69 svého rozsudku pak konstatoval, že odpůrce ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí navrhl dostatečná kompenzační opatření, přičemž v souvislosti s ochranou krajiny poukázal na opatření ve formě důrazu na ochranu zemědělského půdního fondu, pozemků určených k plnění funkcí lesa, kulturních památek a krajinného rázu.

Stěžovatelé se domnívají, že krajský soud se s jejich námitkou nezákonného zásahu do ochrany zemědělského půdního fondu a námitkou rozporu s § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vypořádal zcela nepřezkoumatelným způsobem. I když ve svém odůvodnění konstatoval, že nejvýhodnější řešení lze navrhnout i jinak, než zpracováním variant, dále se již nezabýval tím, jakým způsobem je to možné a zda se tak v daném případě i stalo.

Odpůrce uvedl, že krajský soud se jeho postupem ve vztahu k zemědělskému půdnímu fondu zabýval v bodech 97 a 98 napadeného rozsudku, přičemž jednoznačně uzavřel, že tento postup byl dostatečný, a to zejména proto, že není dosud jasné, kudy přesně v rámci napadených AZÚR SK obě stavby povedou. Odpůrce má proto za to, že kasační námitka je nedůvodná.

Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v bodě 18 tohoto rozsudku, lze za nevypořádanou mít pouze takovou námitku, na kterou krajský soud vůbec, a to ani implicitně, nereagoval. Při posouzení, zda krajský soud opomněl alespoň implicitně na námitku reagovat, je třeba vyjít z obsahu námitky uplatněné v této souvislosti v řízení před krajským soudem. Stěžovatelé zde s odkazem na § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu namítali, že invariantnost AZÚR SK způsobuje nezákonný zásah do ochrany zemědělského půdního fondu, neboť neprokazuje jiný veřejný zájem převažující nad ochranou zemědělského půdního fondu. Krajský soud se otázkou, zda byl odpůrce povinen předložit AZÚR SK ve variantách, podrobně zabýval v odstavcích 5265 napadeného rozsudku. Zde správně vysvětlil, proč pouhá skutečnost, že AZÚR SK je invariantní, nezpůsobuje její nezákonnost (v podrobnostech viz část D. 4 tohoto rozsudku), přičemž rovněž poukázal na povinnost odpůrce vzít možné varianty alespoň v potaz a výběr zvolené varianty odůvodnit. Konstatoval přitom, že odpůrce tuto povinnost splnil, neboť popsal a zhodnotil 4 různé varianty vedení koridoru dálnice D3, a následně stručně shrnul i důvody, pro které odpůrce vybranou variantu zvolil. Jedním z těchto důvodů přitom byl i méně závažný dopad záměru na veřejné zdraví. Ze stejného důvodu tuto variantu považovalo za nejvýhodnější i Ministerstvo životního prostředí, které je orgánem ochrany zemědělského půdního fondu. Tuto argumentaci považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné vypořádání námitky nezákonného zásahu do zemědělského půdního fondu. Poukazem na méně závažné dopady záměru na veřejné zdraví se totiž krajský soud implicitně neztotožnil s námitkou stěžovatelů, že invariantnost AZÚR SK neprokazuje existenci jiného veřejného zájmu převažujícího nad ochranou zemědělského půdního fondu. Poukazem na povinnost odpůrce vzít možné varianty alespoň v potaz pak krajský soud implicitně uvedl, jakým jiným způsobem než předložením AZÚR SK ve variantách lze přijmout nejvýhodnější řešení, přičemž shrnutím důvodů, pro které odpůrce zvolil vybranou variantu, implicitně uvedl i to, že zvolená koncepce je z hlediska zvažovaných variant nejvýhodnější. Námitka je tedy nedůvodná.

Krajský soud poukázal na to, že odpůrce zahájil proces aktualizace ZÚR usnesením ze dne 9. 12. 2013, avšak aktualizaci Politiky územního rozvoje (dále jen „APÚR“) vláda schválila až dne 15. 4. 2015. Krajský soud proto uzavřel, že nelze odpůrci klást k tíži, že původně návrh AZÚR SK zpracoval v souladu s neaktualizovaným zněním Politiky územního rozvoje (dále jen „PÚR“). V době jejich vydání však již byla APÚR účinná. Krajský soud tedy zkoumal, zda odpůrce na změny, které APÚR přinesla, adekvátně reagoval. Shledal, že odpůrce na stranách 613 odůvodnění AZÚR SK vysvětlil chronologii přijímání obou dokumentů, vyjmenoval klíčové změny, vyhověl nově stanovené povinnosti vymezit v AZÚR SK koridor E55 Praha  Tábor  České Budějovice  Dolní Třebonín, vyjmenoval jednotlivé republikové priority územního plánování a uvedl, do jaké míry se nově formulované priority dotýkají AZÚR SK a zda jsou s nimi v souladu, načež dospěl k závěru, že AZÚR SK je s APÚR v souladu.

Krajský soud poté poznamenal, že stěžovatelé pouze obecně tvrdili, že odpůrce APÚR vůbec nezohlednil, což však s ohledem na výše uvedené není pravda a námitku proto shledal nedůvodnou. Nepřisvědčil však ani námitce, že pořizovatel AZÚR SK svůj závěr o jejím souladu s APÚR učinil sám, ač k tomu nebyl oprávněn. Krajský soud poukázal na § 39 odst. 4, § 40 odst. 1 písm. a) a § 41 odst. 4 stavebního zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2020, pozn. NSS), z nichž vyplývá, že je to právě krajský úřad, kdo je povinen zajistit soulad ZÚR či jejich aktualizace s PÚR. Pořizovatel tuto povinnost splnil a obstaral dvě vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj. To nejprve dne 20. 2. 2015 sdělilo, že návrh AZÚR SK není v rozporu s PÚR a poté dne 27. 4. 2015 potvrdilo, že AZÚR SK není v rozporu ani s APÚR. Krajský soud proto uzavřel, že odpůrce řádně zhodnotil soulad obou aktualizovaných dokumentů.

Stěžovatelé se domnívají, že přezkoumání AZÚR SK s APÚR musí být provedeno zákonem stanoveným způsobem a nikoli pouze popisem v odůvodnění tohoto dokumentu. Pořizovatel byl proto povinen si k této otázce vyžádat nové stanovisko nadřízeného orgánu a byl rovněž povin