5 As 377/2020 — Nejvyšší správní soud

5 As 377/2020- 42 - text  5 As 377/2020 - 46 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: JUDr. L. H., zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2020, č. j. 17 A 122/2020 – 55, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2020, č. j. 17 A 122/2020 – 55, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Kasační stížností se odpůrce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byl odmítnut návrh na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 10. 2020, č. j. MZDR 15757/2020-37/MIN/KAN, vydaného v souvislosti s epidemií onemocnění COVID-19, které se týkalo omezení svobody pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa). Pro případ, že by napadené opatření bylo již zrušeno, se navrhovatel domáhal, aby soud rozhodl, že bylo nezákonné. [2] Opatření bylo přijato podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů („dále zákon o ochraně zdraví“); podle § 94a odst. 2 tohoto zákona jsou taková opatření opatřeními obecné povahy. [3] Městský soud návrh odmítl z důvodu, že nebyly splněny podmínky řízení; s odkazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010-98, uvedl, že podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je existence napadeného aktu, přičemž nedostatek této podmínky řízení nelze v rámci řízení dle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), odstranit. Zrušit již zrušené opatření obecné povahy totiž pojmově nelze. Dále odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, který konstatoval, že v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy soud nemůže ani deklarovat nezákonnost takových opatření obecné povahy. [4] Městský soud při zkoumání podmínek řízení vycházel z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020 - 226, kterým bylo stěžovatelem napadené opatření zrušeno. Městský soud uvedl, že si je vědom toho, že napadené opatření bude zrušeno až s účinností od 21. 11. 2020, leč nelze odhlédnout od toho, že vydaným rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020 - 226, je soud vázán (§ 156 odst. 3 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.), tedy již jeho vydáním došlo k odpadnutí předmětu řízení. Soud dodal, že ke dni vydání rozhodnutí soudu (nyní napadeného kasační stížností – pozn. NSS) přitom neexistuje žádné jiné účinné mimořádné opatření odpůrce s totožným předmětem, tj. omezením svobody pohybu a pobytu bez ochranných prostředků dýchacích cest (nos, ústa). Městský soud uzavřel, že nemůže zrušit již zrušené opatření obecné povahy ani nemůže deklarovat jeho nezákonnost, proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínky řízení spočívající v odpadnutí předmětu řízení; stěžovateli současně vrátil zaplacený soudní poplatek. [5] Ze soudního spisu vyplývá, že stěžovatel podáním ze dne 19. 11. 2020, doručeným městskému soudu dne 23. 11. 2020 navrhl, aby soud připustil změnu původního návrhu; domáhal se, aby soud zrušil mimořádné opatření odpůrce ze dne 16. 11. 2020, č. j. MZDR 15757/2020 – 39/MIN/KAN. Dne 24. 11. 2020 bylo stěžovateli zasláno vyrozumění o tom, že k jeho změně návrhu nelze přihlížet, neboť soud již o prvně podaném návrhu rozhodl dne 16. 11. 2020. [6] Proti usnesení městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uvádí důvody dle § 103 odst. 1 písm. a), d), a e) s. ř. s. Stěžovatel není ve sporu v tom, že pokud účinky opatření obecné povahy pominuly, neboť došlo k formálnímu zrušení opatření obecné povahy jiným orgánem k tomu příslušným, nastává nedostatek podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nicméně, v situaci, kdy je opatření obecné povahy zrušeno předtím, než soud rozhodne o návrhu na jeho zrušení, se dle stěžovatele teoreticky nabízejí čtyři možné varianty dalšího postupu: zaprvé, návrh bez dalšího odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a tím navrhovateli znemožnit přístup k soudu; zadruhé, návrh na zrušení opatření obecné povahy projednat; zatřetí, umožnit navrhovateli změnu návrhového typu na žalobu na určení nezákonného zásahu spočívajícího v účincích zrušených opatření obecné povahy. Začtvrté, umožnit navrhovateli provést změnu či rozšíření návrhu tak, aby bylo možné projednat nové (navazující) opatření obecné povahy a jeho zákonnost. Stěžovatel má za to, že jedině třetí a čtvrtá z uvedených možností je v souladu s právními předpisy, dosavadní judikaturou vrcholných soudů, i principy právního státu (viz rozsudek MS v Praze ze dne 7. 5. 2020, č. j. 10 35/2020-261). [7] Stěžovatel tvrdí, že měla být (avšak nebyla) respektována judikatura NSS týkající se jiných mimořádných opatření přijatých v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, podle které je „zřejmé, že závěr o neodstranitelné překážce řízení spočívající ve zrušení opatření obecné povahy, které bylo předmětem soudního přezkumu, byl vysloven v situacích, kdy takové opatření bylo zrušeno bez náhrady (ve věci sp. zn. 8 Ao 8/2011) nebo přijetím opatření zavádějícího obsahově novou právní regulaci (sp. zn. 8 Ao 6/2010). V posledně uvedeném případě nelze přehlédnout ani časový aspekt obsahové změny, neboť původní a nově vydané opatření obecné povahy dělil dlouhý časový interval více než pěti let“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44). Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku sp. zn. 6 As 88/2020 popsal v bodech 46 – 63 podrobně důvody, pro které uzavřel, že v případě, kdy není návrhem napadené opatření obecné povahy zrušeno bez náhrady, nýbrž je nahrazeno jiným opatřením obecné povahy upravujícím stejný okruh problematiky, nadto, navzdory případným dílčím formulačním či strukturním rozdílům, v zásadě shodným způsobem, přičemž nové opatření vyvolává v zásadě shodný zásah do veřejných subjektivních práv dotčených osob a je vydáno v rychlém časovém sledu, je třeba i přes některá specifika řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. připustit s přiměřeným použitím ustanovení o. s. ř. změnu takového návrhu. Shodný závěr připouštějící za určitých okolností změnu podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. pak plyne jak z rozhodovací praxe Městského soudu v Praze (srov. rozsudek ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 - 111, či usnesení ze dne 16. 6. 2020, č. j. 18 A 16/2020 - 136), tak rovněž z dalšího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2020, čj. 5 As 191/2020 - 45. Ve věci stěžovatele však soud návrh odmítl s prostým konstatováním, že opatření odpůrce bylo zrušeno. [8] Stěžovatel tvrdí, že podle konstantní judikatury platí, že „je na soudu, aby učinil opatření k odstranění nedostatku (vady) řízení, kdy vyvodit vůči navrhovateli nepříznivé procesní důsledky (odmítnutí návrhu) lze jen tehdy, jestliže se nedostatek odstranit nedaří.“ (např. II. ÚS 2014/08 ze dne 4. 9. 2008) Městský soud se přitom dopustil pochybení a nezákonně stěžovatele zbavil přístupu k soudní ochraně, když nejen, že jej nevyzval a neumožnil mu na procesní situaci reagovat, ale sám v dané situace reagoval přehnaně rychle, takže zmařil také to, aby bylo rozhodováno o jeho návrhu na změnu žaloby. Dle stěžovatele soud jednal ukvapeně nejen s ohledem na to, že původně napadené opatření bylo soudem zrušeno až k datu 21. 11. 2020 (v době rozhodování soudu tedy nebýt dalšího postupu odpůrce, by mělo stále právní účinky), ale také s ohledem na to, že odpůrce dané situace využil a vydal před datem, které soud určil, nové opatření ze dne 16. listopadu 2020, č. j. MZDR 15757/2020-39/MlN/KAN. Stěžovatel přitom poukazuje na to, že toto opatření přitom obsahuje úplně stejné odůvodnění, jako to, které bylo soudem na základě rozsudku ze dne 13. 11. 2020 zrušeno – a tedy i jako opatření, které bylo vydáno již v srpnu 2020. Tím spíše bylo dle stěžovatele na místě, aby v řízení bylo pokračováno. [9] Stěžovatel závěrem v kasační stížnosti vznáší námitku podjatosti soudců senátu městského soudu 17A s odůvodněním, že k vyloučení soudců z projednávání a rozhodnutí věci může dojít tehdy, je-li evidentní, že vztah soudce k dané věci, čímž je i bezpochyby plošná povinnost nošení ochranných prostředků, která vyvolává až vyhrocené postoje v rámci společnosti, dosahuje takové intenzity a povahy, že i přes zákonem stanovené povinnosti a judikaturu vyšších soudů nejsou schopni vyřizující soudci nezávisle a nestranně rozhodnout. Navrhuje proto, Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, napadené rozhodnutí městského soudu zru