6 As 114/2020 — Nejvyšší správní soud

6 As 114/2020- 63 - text 6 As 114/2020 - 79 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci navrhovatele: JUDr. O. D., Ph.D., LL.M., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, zastoupeného JUDr. Jiřím Kindlem, M.Jur., Ph.D., advokátem, sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, o návrhu na zrušení mimořádných opatření odpůrce ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12746/2020- 1/MIN/KAN, ze dne 26. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16195/2020- 1/MIN/KAN, a ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 – 111, takto: Výroky I., II., III. IV. a VI. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2020, č. j. 14 A 41/2020 – 111, se zrušují a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel se návrhem ze dne 30. 3. 2020 domáhal zrušení mimořádných opatření odpůrce ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN 2020 (dále jen „opatření č. 12745/2020-1“), ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN (dále jen „opatření č. 12746/2020-1“), a ze dne 26. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN (dále jen „opatření č. 13361/2020-1“, společně též jako „původně napadená opatření“). K výzvě soudu podáním ze dne 18. 4. 2020 doplnil, že požaduje také zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN (dále jen „opatření č. 16193/2020-1“), a ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN (dále jen „opatření č. 16195/2020-1“), jakož i minulé verze obdobných mimořádných opatření, a podáním ze dne 21. 4. 2020 pak rozšířil svůj návrh také na nově vydané mimořádné opatření odpůrce ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN (dále jen „opatření č. 16193/2020-2“, společně též jako následně napadená opatření). [2] Městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil ke dni 27. 4. 2020 opatření č. 16193/2020-2, č. 16195/2020-1, č. 13361/2020-1 a č. 12745/2020-1 (výroky I. až IV.) a odmítl návrh ve vztahu k opatřením č. 12746/2020-1 a č. 16193/2020-1 (výrok V.). Svůj rozsudek odůvodnil takto (kráceno Nejvyšším správním soudem): Připuštění změny návrhu [3] Městský soud odůvodnil připuštění změny návrhu odkazem na § 95 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), za použití § 64 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Navrhovatel se domáhal původním návrhem zrušení opatření, která byla v průběhu řízení před soudem zrušena a nahrazena jinými opatřeními s obdobným obsahem. Návrhem ze dne 18. 4. 2020 doplněným 21. 4. 2020 pak změnil svůj návrh tak, že požadoval také zrušení opatření, která byla ke dni rozhodování soudu platná a účinná. Původní argumentace navrhovatele nebyla podle soudu vydáním nových mimořádných opatření popřena a nová opatření zasahovala do základních práv a svobod navrhovatele v obdobné míře. Jakkoliv nejsou nová opatření totožná a nelze tvrdit, že by se odpůrce jejich vydáním snažil uniknout ze soudního přezkumu, zůstává skutečností, že právo na svobodu pohybu a podnikání je nadále v nemalé míře sistováno. Odůvodnění opatření jsou podle soudu obdobná. Původní návrh proto představuje podklad pro přezkum ve smyslu § 95 o. s. ř. [4] Podle městského soudu navrhovatel neměl jinou efektivní možnost napadnout daná opatření soudní cestou, ať již před Ústavním soudem nebo v civilní větvi soudnictví. Neexistovala ani jiná možnost ochrany práv v režimu správního soudnictví. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je subsidiární vůči jiným žalobním typům. Pokud navrhovatel napadl opatření obecné povahy, je přiléhavým prostředkem ochrany řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Tato skutečnost indikovala, že je namístě připustit změnu návrhu. Soud přihlédl také k povaze opatření, která velmi významně omezovala základní práva a svobody, zejm. svobodu pohybu a právo na podnikání. Vzal v úvahu také skutečnost, že opatření dopadala na veškeré obyvatele České republiky. Byť nelze návrh považovat za actionem popularem, nelze odhlížet od skutečnosti, že opatření „penalizovala“ základní právo všech obyvatel bez výjimky, čímž se lišila od jiných opatření obecné povahy, jako jsou územní plány či opatření upravující provoz na pozemních komunikacích. Nyní napadená opatření se tak liší v předmětu řízení, který se vyznačuje všeobecným a celostátním dopadem. [5] Soud dále vyšel z judikatury Ústavního soudu vztahující se k abstraktní kontrole právních předpisů, neboť je jeho postavení při abstraktním přezkumu opatření obecné povahy obdobné. V řízení před Ústavním soudem obecně platí, že při přezkumu právních předpisů je Ústavní soud vázán § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbydou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. Obdobně jako v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před správními soudy by tedy ani v řízení před Ústavním soudem neměl být z hlediska zákona dán prostor pro věcný přezkum již zrušeného právního předpisu nebo jeho části. Ústavní soud však připustil výjimky, viz nálezy ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, a ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04. Městský soud se rozhodl postupovat analogicky, k čemuž jej vedla také povaha napadených aktů, které se více blíží právním předpisům než správním rozhodnutím. Možnost změny návrhu podle § 95 o. s. ř. není podle soudu ve správním soudnictví striktně vyloučena. [6] Mimořádný postup je odůvodněn mimořádností situace a výjimečným obsahem napadených opatření. Potřeba přezkoumat tvrzený zásah do základních práv a svobod navrhovatele podle městského soudu převáží nad dosavadním postupem soudů v případě soudního přezkumu opatření obecné povahy. Neumožněním změny návrhu by soud fakticky odepřel navrhovateli ochranu jeho základních práv ve smyslu čl. 4 Ústavy České republiky (dále jen Ústava“)a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Krom již uvedeného soud zdůraznil, že ke změně jednotlivých mimořádných opatření docházelo v řádu dnů, proto by odmítnutím návrhu s velkou pravděpodobností došlo k bludnému kruhu. Zároveň se soud nedomníval, že by tímto postupem byli účastníci odňati svému zákonnému soudci. Požadavek, aby byly právní věci přidělovány konkrétnímu soudci (resp. senátu) podle předem daných pravidel rozvrhu práce nevylučuje postup podle § 95 o. s. ř. Jedná se o standardní procesní institut. Změna žaloby není ani porušením rovnosti stran. Navrhovatel disponuje předmětem řízení a § 95 o. s. ř. nepředpokládá pro připuštění změny souhlas druhé strany. [7] Soud doplnil, že není vázán usnesením jiného senátu téhož soudu ze dne 30. 3. 2020, č. j. 15 A 31/2020 – 59. Změna judikatury je namístě vždy, kdy nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit. Městský soud doposud rozhodl pouze v jedné typově obdobné věci týkající se odpůrcem vydaných opatření obecné povahy v době nouzového stavu. Jedno rozhodnutí netvoří zavedenou právní praxi. Krom toho nyní rozhodující senát považoval za nezbytné umožnit navrhovateli změnu jeho návrhu. Přezkum již zrušených mimořádných opatření [8] Podle dosavadní judikatury zrušení napadeného opatření obecné povahy jiným k tomu příslušným orgánem představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení. V takovém případě je dán důvod k odmítnutí návrhu na základě § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 – 98, nebo ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011 – 129). Aby mohl soud návrhu vyhovět a napadené opatření obecné povahy zrušit, musí toto opatření existovat nejen v době podání návrhu, ale též v době rozhodování soudu ve věci samé. Soud proto nemůže zrušit mimořádná opatření odpůrce, která již byla jednou zrušena. Takto by rušil již jednou zrušené, respektive by mohl rozhodnout pouze deklaratorním výrokem. To však zákonná úprava neumožňuje a tento závěr je podpořen rovněž judikaturou (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18). Tvrzení o trvajících důsledcích zrušených opatření nemůže svědčit pro jejich věcný přezkum. Satisfakce za tvrzené zásahy do práv se může navrhovatel domoci prostřednictvím civilní žaloby. Totéž platí ve vztahu k tvrzené obavě z postihu za přestupek, v případě uložení sankce za přestupek by se navrhovatel mohl domáhat přezkumu soudní cestou. Soud proto výrokem V. odmítl návrh na zrušení již zrušených opatření. Přezkum neúčinných, avšak nezrušených mimořádných opatření [9] Městský soud přip