2 As 11/2019

Navrhovatelé se domáhali přezkumu a zrušení opatření obecné povahy č. 43/2014 – Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy Aktualizace č. 1 ze dne 1. 10. 2014 (dále jen „Aktualizace“), a to v části vymezující Silniční okruh kolem Prahy, (dále jen „SOKP“). Za tímto účelem podali navrhovatelé dne 29. 9. 2017 k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) návrh na zrušení předmětného OOP podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

Městský soud rozsudkem ze dne 18. 12. 2018, č. j. 10 A 170/2017 - 135, návrh na zrušení napadené Aktualizace (dále jen „návrh“) ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl, neboť neshledal, že by byla vydána v rozporu se zákonem anebo že by nebyla vydána zákonem stanoveným postupem.

Proti rozsudku městského soudu podali dne 11. 1. 2019 navrhovatelé d), e), g), h) a osoba zúčastněná na řízení III) (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu.

Pro úplnost v této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že již v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 – 72, rozhodoval o návrhu na zrušení jiné části Aktualizace, a sice části týkající se oddílu 10.1.1., tj. veřejně prospěšné stavby ve vymezených plochách a koridorech nadmístního významu – bod Z/504 – Mimoúrovňová křižovatka Beranka. Uvedeným rozsudkem zamítl kasační stížnost navrhovatelky v dané věci proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2015, č. j. 9 A 40/2015 – 145, kterým byl její návrh na zrušení uvedené části Aktualizace zamítnut. Dále Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, zamítl kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu ze dne 26. 2. 2016, č. j. 10 A 159/2015 - 222, jímž byl zamítnut návrh na zrušení části Aktualizace v rozsahu oddílu 5.1.2.1. Pražský okruh, rozsudkem ze dne 21. 11. 2018, č. j. 2 As 81/2016 - 157, zamítl kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu ze dne 12. 2. 2016, č. j. 9 A 208/2015  292, jímž byl zamítnut návrh na zrušení Aktualizace v rozsahu oddílu 5.3.1. letiště Praha – Ruzyně a oddílu 4.4.1. Ruzyně (SL/1) a rozsudkem ze dne 24. 10. 2019, č. j. 10 As 126/2019 - 95, zamítl kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu ze dne 28. 2. 2019, č. j. 9 A 171/2017 - 139, jímž byl zamítnut návrh na zrušení Aktualizace opět v rozsahu oddílu 5.3.1. letiště Praha – Ruzyně a oddílu 4.4.1. Ruzyně (SL/1).

Stěžovatelé v kasačních stížnostech, stejně jako městský soud v napadeném rozsudku, zachovali strukturu návrhu na zrušení posuzované Aktualizace. Tuto strukturu zachoval rovněž odpůrce. Nejvyšší správní soud, veden snahou o přehlednost a souvislost argumentace, proto níže zachovává takto nastavenou strukturu. Ke každému bodu, resp. okruhu argumentace, je uveden předmětný obsah kasačních stížností a vyjádření odpůrce. K takto vymezeným okruhům námitek a argumentace stěžovatelů se pak Nejvyšší správní soud vyjadřuje samostatně i ve vzájemné souvislosti. Stejně jako městský soud se i zdejší soud opakujícími se argumenty zabýval tam, kde jsou zmíněny poprvé, případně kde je zřejmé jejich jádro, přičemž na takové vypořádání na jiných místech posouzení odkazuje.

Stěžovatelé navrhli, aby byl napadený rozsudek městského soudu zrušen. Odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Žádný z navrhovatelů a) až c), f), ani osoby zúčastněné na řízení I) a II) se ke kasačním stížnostem nevyjádřili.

Kasační stížnosti byly podány včas, neboť byly podány ve lhůtě dvou týdnů ode dne doručení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), byly podány osobami oprávněnými, neboť stěžovatelé byli účastníky řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo, nebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 102 s. ř. s.), přičemž jsou stěžovatelé též řádně zastoupeni advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podaných kasačních stížnostech, a neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

K aktivní procesní legitimaci navrhovatelů b), c) a g), kterou zpochybnil odpůrce již v řízení před městským soudem z důvodu překážky věci rozhodnuté, neboť o návrhu totožných navrhovatelů na zrušení totožné části Aktualizace rozhodl městský soud rozsudkem ze dne 26. 2. 2016, č. j. 10 A 159/2015 - 222 (kasační stížnost proti němu zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198), Nejvyšší správní soud uvádí, že aktivní procesní legitimace specifikovaných navrhovatelů je dána, neboť kromě již dříve vypořádaných námitek uplatnili i námitky nové (rozpor Aktualizace s cíli a úkoly územního plánovaní), které podléhají soudnímu přezkumu.

Podle § 2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy (dále též „OOP“) nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech předmětným OOP zkrácen. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že podle § 101a odst. 2 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec. O tento případ se ovšem v projednávané věci nejedná, neboť navrhovatele g), tj. městskou část hl. m. Prahy, nelze za obec ve smyslu uvedeného ustanovení považovat. Podle § 101b odst. 2 s. ř. s. musí návrh kromě obecných náležitostí podání obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel OOP nebo jeho část za nezákonné. Podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je soud při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu. Z uvedeného je zřejmé, že ustanovení § 101a a násl s. ř. s. jsou normami „obrannými“, nikoliv „kontrolními“. Jejich podstatou je zajistit ochranu v případě, kdy napadené OOP (nebo jeho část) dopadá do právní sféry fyzické nebo právnické osoby, nikoliv přezkoumávat veškerou činnost veřejné správy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb. NSS). Toto pravidlo se vztahuje i na městské části hl. m. Prahy jako relativně samostatné součásti hl. m. Prahy, jejichž zájmy se zájmy Prahy jako celku mohou v určitých ohledech kolidovat (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 - 219, č. 2887/2013 Sb. NSS, zejm. body 45 až 49). Jak již bylo konstatováno v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, č. 2215/2011 Sb. NSS: „úspěch návrhu (na zrušení OOP nebo jeho částí - pozn. NSS) rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že navrhovatel skutečně – jak v návrhu tvrdil – byl na svých právech zkrácen přijatým opatřením obecné povahy. Návrh sám zákonodárce nekoncipoval jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo.“ Konečně z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, č. 2106/2010 Sb. NSS, plyne: „Lze shrnout, že navrhovatelé jsou aktivně legitimováni k podání návrhu, pokud tvrdí, že jsou opatřením obecné povahy dotčena jejich veřejná subjektivní práva. Nestačí námitka nezákonnosti opatření obecné povahy nebo procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením jejich právní sféry. […] Tvrzení, že míra obecnosti zásad územního rozvoje vylučuje konkrétní zásah do práv dotčených osob, je nepřijatelné. V každém konkrétním případě přezkumu zásad územního rozvoje je nutné zkoumat reálnou míru dotčení práv adresátů tohoto aktu a vážit, zda lze tato práva efektivně ochránit v navazujících řízeních.“

Z výše uvedeného je zřejmé, že soud nezkoumá zákonnost napadeného OOP bezvýjimečně (a nečinil tak paušálně ani před novelou č. 303/2011 Sb., která ještě více klade důraz na uplatnění dispoziční zásady). Aby vůbec mohla být zákonnost OOP přezkoumána, musí být navrhovatel procesně legitimován, neboť jinak by musel být návrh odmítnut [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Pokud má soud poskytnout ochranu veřejnému subjektivnímu právu navrhovatele, pak je zcela na místě, pokud zákonnost OOP zkoumá právě z toho hlediska, zda napadené OOP (či proces jeho vydání) zasáhlo do konkrétního práva navrhovatele (věcná legitimace); v opačném případě by návrh na zrušení OOP byl tzv. actio popularis, což zákon nedovoluje, a navíc by se tím soud mohl dopustit porušení zásady zdrženlivosti soudního přezkumu OOP (viz výše). Míra obecnosti ZÚR přirozeně předurčuje, že formulace konkrétního dotčení práv navrhovatele bude jiná, než tomu bude například při přezkumu územního rozhodnutí. Nicméně navrhovatel je povinen tvrdit nejen nezákonnost napadených ZÚR či jejich aktualizace, ale zásadně také to, jak tvrzená nezákonnost souvisí s jeho právní sférou (má k ní skutečný vztah či do ní zasahuje; viz k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 - 264, č. 3903/2019 Sb. NSS). Ani dílčí nezákonnost tvrzená v rámci toho kterého návrhového bodu přitom nemusí bez dalšího vést ke zrušení napadeného OOP nebo jeho části. Jak již bylo uvedeno výše, k porušení zákona musí dojít v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a OOP (nebo jeho části) jako celku.

Nejvyšší správní soud předně uvádí, že zásady územního rozvoje jsou v rámci územně plánovacích nástrojů poměrně obecným nástrojem a míra možného dotčení na právech bude tedy zpravidla nižší než např. územním plánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103). Zároveň je však třeba odmítnout názor, že by zásady územního rozvoje neměly žádný dopad do právní sféry dotčených osob. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování, zejména pak v případě staveb nadmístního významu v rámci dopravní infrastruktury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133).

Podle § 36 odst. 1 věta první zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití.

Podle § 36 odst. 3 stavebního zákona zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí.

Definováním institutu zásad územního rozvoje se zabývá i důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu, ve které se uvádí, že „v zásadách územního rozvoje se stanovují v nadmístních souvislostech základní zásady rozvoje kraje jako celku a základní podmínky pro rozvoj jednotlivých obcí. Při zpracování zásad územního rozvoje je nutno vycházet z cílů a úkolů územního plánování, které upřesňuje celostátní strategický nástroj územního plánování - politika územního rozvoje. Zásady územního rozvoje musí být zpracovány s ohledem na požadavky udržitelného rozvoje území a s ohledem na hospodárnou a obecně prospěšnou organizaci území. Zásady jsou koordinačním nástrojem pro územní plány jednotlivých obcí, regulační plány a činnost veřejné správy, uplatňující veřejné zájmy v území. Zásady územního rozvoje dále vymezují plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadměrného významu a stanovují kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách. Pro vymezené oblasti a plochy určují nástroje, kterými budou následně prověřeny (územní studií) nebo stanoveny (regulačním plánem nebo územním rozhodnutím) podrobné podmínky pro změny ve využití území.“ Z citované důvodové zprávy tak lze zřetelně vyvodit, že úmyslem zákonodárce bylo, aby zásady územního rozvoje upřesňovaly politiku územního rozvoje, přičemž musí vymezit plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu, a to v takové míře konkrétnosti, aby byla stanovena kritéria možných variant či alternativ.

Stavební zákon tak v § 36 ukládá, aby zásady územního rozvoje obsahovaly vymezení ploch nadmístního významu a stanovily požadavky na jejich využití, kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití včetně prověření možnosti jejich budoucího využití. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití přitom musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a v konečném důsledku posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103).

V kontextu shora uvedeného Nejvyšší správní soud považuje za podstatné upozornit také na rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, ve kterém uvedl, že „si je vědom náročnosti procesu, jehož výsledkem je vydání zásad územního rozvoje, a proto považuje za nutné zkoumat v případě shledaného pochybení, zda se jedná o takovou vadu, která mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní práva navrhovatelů. To však neznamená, že složitost procesu předcházejícího vydání zásad územního rozvoje může sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. ZÚR představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování.“

Postup při soudním přezkumu opaření obecné povahy byl Nejvyšším správním soudem opakovaně řešen. Z této judikatury vyplývá tzv. algoritmus přezkumu opatření obecné povahy (viz např. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudky). Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zkoumání, zda za prvé, je dána pravomoc správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, zda je opatření obecné povahy co do obsahu v rozporu se zákonem (materiální kritérium); a za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti regulace). V rámci pátého kroku popsaného algoritmu, tj. při přezkumu proporcionality opatření obecné povahy, jsou správní soudy povinny zkoumat, zda má zásah ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, zda je zásah činěn v nezbytně nutné míře, zda je zásah činěn nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, zda je zásah činěn nediskriminačním způsobem a zda je zásah činěn s vyloučením libovůle (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 3 As 195/2015 - 55, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, či ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016 - 85).

Z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se dále podává, že správní soudy jsou při přezkumu opatření obecné povahy povinny postupovat zdrženlivě a respektovat právo na autonomní rozhodování samosprávy. Již v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007  73, soud uvedl, že v rámci územního plánování „vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou.“ Na uvedené navázal soud v dalších rozsudcích, např. ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42, či ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012 - 59. Z nich vyplývá, že při přezkumu různých forem územně plánovací dokumentace je třeba postupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je totiž třeba ji posuzovat v kontextu práva kraje (či obce) na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ.

Nejvyšší správní soud se již opakovaně vyjádřil i k tomu, kdy je třeba přistoupit ke zrušení opatření obecné povahy. Např. v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, uvedl, že ke zrušení opatření obecné povahy může soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. „K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.“ Výše uvedená východiska potvrzuje i další judikatura, např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010  644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 - 36, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016 - 85, či ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019 - 38.

Nejvyšší správní soud, vázán výše uvedenými limity soudního přezkumu, přistoupil k posouzení kasačních námitek a shledal, že žádná z uplatněných kasačních námitek nemá potenciál vyvolat zrušení rozsudku městského soudu a návazně i napadené části Aktualizace.

Stěžovatelé brojí proti postupu městského soudu, kterým zamítl provedení, a tedy neprovedl celou řadu navržených důkazů s odůvodněním, že tyto důkazy popisují skutečnosti, které nastaly až po vydání Aktualizace, a již jen z tohoto důvodu jsou pro posuzování její zákonnosti bezpředmětné. Dle stěžovatelů lze provést i důkazy, které vznikly po vydání opatření obecné povahy, pokud se vztahují ke skutkovému a právnímu stavu v době vydání opatření obecné povahy (tj. rok 2014), což bylo v daném případě splněno. V této souvislosti lze poukázat na důkazy týkající se hluku v letech 2012 - 2016 nebo výkres pětiletých průměrů ročních koncentrací benzo(a)pyrenu za roky 2011 - 2015. Tyto důkazy se totiž vztahují také k roku 2014, přičemž skutečnost, že byly vydány pro delší časové období, nepochybně nemůže vylučovat jejich použitelnost v daném soudním řízení. V této souvislosti stěžovatelé považují dále za podstatné konstatování městského soudu v bodě 182. jeho rozsudku, podle nějž „údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji ve vztahu k ochraně ovzduší a obtěžování hlukem vychází z dat platných k roku 2010“ a „zjištěný skutkový stav k roku 2010 (vzhledem k náročnosti přípravy takovéhoto koncepčního dokumentu) lze ve vztahu k jeho aktuálnosti v roce 2014, ke kterému soud zákonnost Aktualizace s ohledem na shora citované ustanovení s. ř. s. posuzuje, považovat ještě za přijatelný.“ Toto konstatování je sporné, neboť rozdíl čtyř let mezi datem, k němuž byl zjišťován skutkový stav, a datem vydání Aktualizace, vzbuzuje sám o sobě pochybnosti z hlediska dodržení požadavku § 101b odst. 3 s. ř. s. K tomu lze odkázat i na odlišný přístup samotného městského soudu v rozsudku ze dne 7. 2. 2018, č. j. 10 A 173/2016 - 119. I kdyby však základní přístup odpůrce, tedy vycházení z dat platných k roku 2010, nebyl problematický sám o sobě, bylo vzhledem k výše uvedenému povinností městského soudu provést důkazní návrhy, které obsahovaly aktuálnější údaje o stavu znečištění ovzduší a obtěžování hlukem (z období let 2010  2014, do dne vydání Aktualizace) a posoudit, zda tyto důkazy neprokazují důvodnost návrhových bodů.

Stěžovatelé zásadně nesouhlasí s argumentací městského soudu, že při hodnocení vlivů Aktualizace a navrhovaných koridorů SOKP na ovzduší a hluk nelze vycházet z obecných údajů o stávajícím zatížení území imisemi a hlukem, které přínos SOKP na životní prostředí nevystihují, neboť není zřejmé, proč by k prokázání stavu životního prostředí a překročení limitů v území, kde se navrhuje vymezení koridoru SOKP, nemohli použít podklady zpracované příslušnými institucemi (ČHMÚ apod.) a proč by jediným podkladem v tomto směru mohly být toliko podklady, které jsou součástí opatření obecné povahy, obzvláště pokud navrhovatelé tyto podklady zpochybňovali. Takový přístup by znamenal, že navrhovatelé se sice mohou obrátit na soud s návrhem na zrušení určitého opatření obecné povahy, avšak že v tomto řízení nemohou fakticky uplatnit žádné důkazy nad rámec správního spisu, jimiž by správnost či zákonnost opatření obecné povahy napadli.

Městský soud dále v bodě 214 rozsudku uvádí další důkazy, jejichž provedení zamítl. Patří mezi ně Program zlepšování kvality ovzduší Aglomerace CZ01 – Praha (dále jen „PZKO“) a vyhodnocení vlivů na životní prostředí tohoto programu, k nimž soud uvádí, že byly vydány po vydání Aktualizace a že PZKO byl následně zrušen rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 7. 2. 2018, č. j. 10 A 173/2016 - 119. K tomu lze uvést, že Aktualizace nabyla účinnosti dne 1. 10. 2014, přičemž PZKO měl být dle § 41 odst. 3 zákona o ovzduší vydáno nejpozději do 2 let ode dne nabytí účinnosti zákona, tedy do 1. 9. 2014. V době nabytí účinnosti Aktualizace tedy již měl být PZKO vydán, avšak v rozporu se zákonem k jeho vydání došlo až o cca dva roky později. Tato nezákonná nečinnost Ministerstva životního prostředí však nemůže jít navrhovatelům k tíži. PZKO byl nakonec zrušen jako nezákonný rozsudkem městského soudu, avšak pouze ve výrocích I., III. a IV. Navíc je nutno říct, že PZKO obsahuje data o ovzduší naměřená přibližně od roku 2007. Informace, na které navrhovatelé odkazovali, se tedy vztahovaly ke skutkovému stavu, který existuje dlouhodobě, a existoval i ke dni vydání Aktualizace. Stěžovatelé tedy mohli v uvedeném řízení na tento podklad odkazovat, neboť obsahoval skutečnosti relevantní pro přezkum opatření obecné povahy dle § 101b odst. 3 s. ř. s.

Dále městský soud v bodě 214. rozsudku zamítl důkazy týkající se předchozích povolovacích procesů, konkrétně zrušení územních rozhodnutí na úseky SOKP 518 Ruzyně – Suchdol a 511 Běchovice – dálnice D1 s tím, že se nejedná o důkazy relevantní k hodnocení zákonnosti Aktualizace, neboť jde o posouzení konkrétních staveb. Stěžovatelé s tímto přístupem zásadně nesouhlasí, neboť uvedené podklady v době pořizování Aktualizace nepochybně existovaly (pochází z let 2009 - 2010) a byly odpůrci známé, byly tedy součástí skutkového a právního stavu, z něhož měl odpůrce vycházet. Dle stěžovatelů se přitom jednalo o podklady podstatné, neboť dokládaly, že již v minulosti se ukázaly být úseky SOKP nerealizovatelné a veřejnoprávně nepovolitelné, a to i při návrhu podrobnějších a konkrétních kompenzačních opatření v územním řízení. Odpůrce přitom v Aktualizaci neuvedl žádné nové skutečnosti či opatření, jimiž by realizovatelnost SOKP v totožné trase doložil. Z uvedených důvodů měl městský soud tyto důkazy provést, neboť byly také pro danou věc relevantní. Stěžovatelé připouští, že skutečnost, že byl určitý záměr jednou zamítnut jako nerealizovatelný z hlediska veřejnoprávních limitů v územním řízení, nutně nemusí znamenat, že tento záměr nelze v budoucnu vymezit na úrovni ZÚR. Jestliže je však tento záměr vymezen v totožné trase, měl by se odpůrce s touto skutečnosti vypořádat a alespoň uvést, v čem jsou navrhovaná kompenzační opatření jiná než opatření použitá v předchozích řízeních nebo v čem je situace natolik odlišná, že nyní již lze předpokládat, že bude SOKP v totožné trase realizovatelný. Jinak se jedná pouze o ono nepřípustné „alibistické odkazování“ na další fáze územního plánování či na územní řízení. Nad rámec uvedeného lze poukázat na nejednotný přístup městského soudu, který nepřihlédl k důkazům navrženým stěžovateli s tím, že se týkají konkrétních staveb a navazujících procesů, avšak v bodě 189. rozsudku následně argumentuje stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 23. 11. 2017, č. j. MZP/2017/710/1992, k záměru „Silniční okruh kolem Prahy, stavba 511, Běchovice – dálnice D1“, které se rovněž týkalo navazujícího procesu, a navíc bylo vydáno ještě mnohem později po vydání Aktualizace než důkazy navržené navrhovateli.

Podle odpůrce řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy není řízením nalézacím, nýbrž přezkumným. Tomu pak odpovídají i některé principy, na nichž je postaveno a které zohledňují skutečnost, že se liší i od jiných přezkumných řízení. Z tohoto důvodu tak platí úplná návrhová koncentrace a současně referenční rámec přezkumu je dán skutkovým a právním stavem ke dni přijetí napadeného opatření obecné povahy. Pojem skutkový stav zahrnuje i reálnou možnost poznání a zohlednění informací, které byly podkladem pro přijetí zásad. Nemá tedy smysl navrhovat jakékoliv důkazy, které se vztahují k době pozdější. Odpůrce připouští, že napadené opatření se dokonce může mýlit v nějaké predikci, ale i pokud to je později dokázáno, nic to nemění na zákonnosti původní úvahy, že něco mělo být jinak. Pozdější poznání je podkladem pro další aktualizaci či pro politický tlak na její podobu, ale není možné revidovat proces na základě skutečností nebo poznání, které tehdy nebylo možné zobecnit. Pokud se v určité otázce zásady zmýlí, není to předpoklad nezákonnosti. V této souvislosti je třeba vzít v úvahu určitou dynamiku procesu pořizování, která umožňuje vnášet do složitého procesu některé údaje pouze na počátku celé procedury, protože častá proměnlivost dat pak do značné míry neumožňuje zpracovávaná data stále měnit. Tuto skutečnost nevyvrací ani odkaz na jiný rozsudek, který vytkl jinému opatření obecné povahy, že nevzal v úvahu zrušení zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Jedná se o úvahu, která pracuje se zcela jinou skutečnosti (zrušení závazného dokumentu), kdežto nyní se operuje se souborem zpracovávaných dat. Nelze ani odhlédnout od toho, že v jiném řízení se nepřijímalo opatření obecné povahy podle stavebního zákona, ale podle obecné úpravy správního řádu, která vytváří naprosto odlišné prostředí a mnohem kratší dobu celého řízení. Současně je třeba zdůraznit, že i přijaté opatření obecné povahy musí respektovat míru obecnosti příslušející zásadám. Pokud tedy navrhovatelé předkládají důkazy, které se vztahují k úrovni poznání na úrovní územního rozhodnutí, nemá to k přezkoumávané otázce žádný vztah.

Všechny tyto okolnosti, kterými se snaží stěžovatelé doložit nerealizovatelnost, naopak podle odpůrce svědčí o tom, že na jiných nižších úrovních právních procedur jsou patřičná práva a zájmy chráněny. Zásady tak podle odpůrce nezakládají nevyhnutelnost řešení, ale naopak právní řád jako celek šetří zájmy, jejichž ohrožení se stěžovatelé obávají. Odpůrce se postavil zdrženlivě k často opakovanému závěru rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, že zásady územního rozvoje se nemohou dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku, neboť jejich prostřednictvím ještě nedochází k samotnému umístění stavby. Odpůrce považuje větu z rozsudku, že soud „nemíní aprobovat přístup, který by na základě ZÚR bez dalšího umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby, aniž by bylo koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány a zda se nejedná o záměry nerealizovatelné či nepovolitelné,“ za více než problematickou. Předně poukazuje na to, že se nejedná o ratio decidendi. Tato věta nebyla aplikována, ale je pouze relativizujícím obiter dictem, kterým je právě nemožnost rozporu zásad s normami. Otázka, zda je na úrovni zásad možné ověřit, zda je navržené řešení v nějaké podobě možné, není otázkou právní, nýbrž faktickou. V praktické rovině ovšem takového poznání nelze dosáhnout s přijatelnou mírou jistoty. Citovaný rozsudek byl navíc přijat v době, kdy právo neznalo zápověď přesnosti zásad, která zakazuje zásadám jít na podrobnost územního plánu, a to jak ve výrokové části, tak ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Po reformě stavebního práva zde tedy na jedné straně je požadavek, aby zásady nebyly přesné či podrobné jako územní plán. Stejně tak vyhodnocení nesmí být podrobné jako plán; zákon hovoří jasně: Zásady územního rozvoje ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím. Kromě hmotného stavebního práva doznalo od té doby značných změn i procesní právo. Citovaný judikát byl vydán v době, kdy si Nejvyšší správní soud v podstatě vyjudikoval kompetenci přezkoumat z úřední povinnosti napadené opatření obecné povahy jako celek, čímž se se z něj stával spíše nejvyšší správní dozorový úřad. Zákonodárce pak redukoval přezkumný proces na koncentrovaný kontradiktorní proces, ve kterém musí navrhovatel odkázat na zásah do svého konkrétního práva. Stěžovatelé však setrvávají na myšlence, že soud může zrušit zásady z důvodů abstraktní nezákonnosti, ale takový přezkum již není možný. Současné právo vyžaduje konkrétní přezkum zákonnosti, kterou navrhovatelé ani netvrdí.

Odpůrce, stejně jako jakýkoliv jiný správní orgán, je povinen postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu, tedy včetně souladu s veřejným zájmem. Předmětem soudního přezkumu pak nepochybně může být i to, zda byl tento požadavek dodržen a zda tedy odpůrce vycházel z řádně zjištěného skutkového stavu. Stěžovatelé proto ve svém návrhu navrhovali provést takové důkazy, které se vztahují ke skutkovému stavu v době vydání opatření obecné povahy (rok 2014) a které dle jejich názoru prokazují, že odpůrce vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu. Jestliže měl městský soud rozhodnout o důvodnosti návrhových bodů (zejména co se týče nerealizovatelnosti SOKP ve vymezené trase), měl uvedené důkazy provést a nikoliv odmítnout jejich provedení s odůvodněním, že tyto nebyly součástí správního spisu nebo že stav životního prostředí lze posoudit pouze na základě akustické a rozptylové studie, které byly součástí VVURÚ.

Dle stěžovatelů není § 36 odst. 3 stavebního zákona nijak v rozporu se závěrem obsaženým v rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011 - 526. Naopak v něm Nejvyšší správní soud jednoznačně oddělil dvě úrovně referenčního rámce pro přezkum opatření obecné povahy – na jednu stranu uvedl, že nelze tvrdit, že se samotné ZÚR mohou dostat do rozporu s imisními či hygienickými limity, neboť v rámci nich nedochází k umístění stavby. Na druhou stranu ovšem uvedl, že nelze bez dalšího umožnit umístit do nadlimitně zatíženého území další stavby, aniž by bylo koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány a zda se nejedná o záměry nerealizovatelné či nepovolitelné. Zatímco striktní prokázání souladu s uvedenými limity by tedy již bylo zkoumání v míře podrobnosti náležící svým charakterem navazujícímu rozhodnutí, koncepční prověření realizovatelnosti záměru s ohledem na stávající zátěž území zcela odpovídá charakteru a míře obecnosti ZÚR. Dle stěžovatelů ovšem napadená Aktualizace druhý uvedený požadavek nesplňuje, neboť do nadlimitně zatíženého území navrhuje umístit další záměr, který bude sám o sobě významným zdrojem znečištění životního prostředí, a to aniž by jakkoliv koncepčně prověřila, že bude tento záměr s ohledem na veřejnoprávní limity realizovatelný, a aniž by navrhla odpovídající kompenzační opatření.

Podstatu stížních tvrzení tak Nejvyšší správní soud shledává v namítaném neprovedení jistých stěžovateli navržených důkazů. Nejvyšší správní soud na tomto místě hodnotí (pouze) otázku zákonnosti postupu městského soudu ve smyslu neprovedení stěžovateli předkládaných dokumentů jako důkazů, neboť vznikly po vydání Aktualizace.

Městský soud ve svém odůvodnění k neprovedení předmětných důkazů mimo jiné uvedl, že „při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Odpůrce Aktualizaci vydal v roce 2014, její návrh zveřejnil v roce 2012. Městský soud v dokumentaci vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území poté ověřil, že údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji ve vztahu k ochraně ovzduší a obtěžování hlukem vychází z dat platných k roku 2010. Byť akustická a rozptylová studie byly vydány v roce 2013, podle názoru městského soudu nelze po odpůrci spravedlivě požadovat, aby ve vydaných zásadách územního rozvoje, resp. ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, zohledňoval skutkový stav, který je zde k době vydání napadeného opatření obecné povahy. Zjištěný skutkový stav k roku 2010 (vzhledem k náročnosti přípravy takovéhoto koncepčního dokumentu) lze ve vztahu k jeho aktuálnosti v roce 2014, ke kterému soud zákonnost Aktualizace s ohledem na shora citované ustanovení s. ř. s. posuzuje, považovat ještě za přijatelný. […]Uvedené důkazy popisují skutečnosti, které ve velké míře nastaly až po vydání Aktualizace (2014) a již jen z tohoto důvodu jsou pro posuzování její zákonnosti bezpředmětné. Městský soud je dále toho názoru, že při hodnocení vlivů Aktualizace a navrhovaných koridorů SOKP na ovzduší a hluk nelze vycházet z obecných údajů o stávajícím zatížení území imisemi a hlukem, které přínos SOKP na životní prostředí nevystihují. Pro posouzení vlivu SOKP byly totiž v rámci pořizování Aktualizace sestaveny přílohy vyhodnocení vlivu na rozvoj území – Akustická a Rozptylová studie“ a v bodě 214. pak zdůvodnil, proč neprovedl jako důkaz Program zlepšování kvality ovzduší Aglomerace CZ01-Praha, Místní akční plán ke snížení zátěže obyvatel MČ Praha 20 nadměrným hlukem a znečištěným ovzduším s využitím zkušeností s aplikací MA21 – Rozptylová studie (srpen 2017), neboť byly vydány po nabytí účinnosti Aktualizace, Nesouhlas ministerstva zdravotnictví s projektovou dokumentací, Rozhodnutí MMR ze dne 27. 1. 2010, č. j. 23091/2009 - 83/1761 a Stanovisko MŽP ze dne 30. 4. 2012, č. j. NM700/1327/2020/OPVŽP/02e.o, protože se nejednalo o relevantní důkazy k hodnocení zákonnosti Aktualizace.

Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je povinností soudu zdůvodnit, proč odmítá provést určitý navržený důkaz, a v odůvodnění rozhodnutí musí své stanovisko přiměřeně vyložit (např. nález Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2002, sp. zn. IV. ÚS 582/01). K povinnosti soudu zaujmout stanovisko k důkazům, jejichž provedení bylo v řízení účastníkem navrhováno, se vyslovil též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, v němž dovodil, že soud rozhodne, které z navržených důkazů provede a které nikoli; to jej však nezbavuje povinnosti takový postup odůvodnit (dále např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2012, č. j. 5 Afs 55/2011 – 195, a ze dne 29. 2. 2012, č. j. 1 As 16/2012 - 24). Nicméně to neznamená, že vždy takové opomenutí musí mít vliv na zákonnost rozhodnutí, jeli například zřejmé, že se jednalo o důkazy zjevně nadbytečné (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, č. j. 5 As 62/2010 - 126). K tomu, z jakých důvodů lze důkazní návrh odmítnout, se vyjádřil Ústavní soud např. v nálezu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 733/01, kde uvedl: „Neakceptování důkazního návrhu obviněného lze založit toliko třemi důvody: Prvním je argument, dle něhož tvrzená skutečnost, k jejímuž ověření nebo vyvrácení je navrhován důkaz, nemá relevantní souvislost s předmětem řízení. Dalším je argument, dle kterého důkaz není s to ani ověřit, ani vyvrátit tvrzenou skutečnost, čili ve vazbě na toto tvrzení nedisponuje vypovídací potencí. Konečně třetím je pak nadbytečnost důkazu, tj. argument, dle něhož určité tvrzení, k jehož ověření nebo vyvrácení je důkaz navrhován, bylo již v dosavadním řízení bez důvodných pochybností (s praktickou jistotou) ověřeno nebo vyvráceno.“ (viz také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, a ze dne 11. 2. 2016, č. j. 7 As 254/2015 - 30).

Nejvyšší správní soud v daném případě, vycházeje z výše citované judikatury, vyhodnotil postup městského soudu jako zákonný. Městský soud zřejmým způsobem vyložil, z jakých důvodů předmětné důkazy neprovedl. Považoval to vzhledem k rozsáhlým podkladům shromážděným k posuzované Aktualizaci, a zvláště s přihlédnutím k samotné posuzované otázce za nadbytečné.

K uvedenému Nejvyšší správní soud dodává, že „skutkovým stavem“ lze obecně rozumět soubor skutkových zjištění v podobě faktických okolností případu, který ve věci rozhodující orgán shromáždí a ze kterého při svém rozhodování následně vychází. „Právní stav“ lze potom chápat jako souhrn platného a účinného objektivního práva, respektive v širším smyslu lze pod tento pojem zařadit též právní vztahy a subjektivní práva, které k rozhodnému okamžiku existují. Skutkové a právní okolnosti tedy ve smyslu řečeného představují dvě kvalitativně odlišné kategorie skutečností, přičemž dělícím kritériem není to, zda určitá okolnost existuje „skutečně“, nebo jen „formálně “. Pokud se pak jedná o okamžik, který určuje, z jakého právního a skutkového stavu má správní soud při svém rozhodování vycházet, je třeba v tomto případě poukázat na znění § 101b odst. 3 s. ř. s., podle něhož soud při přezkumu opatření obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy.

Otázka existence či neexistence navrhovaných dokumentů (Dopravně inženýrské podklady pro stavbu „Silniční okruh kolem Prahy, stavba 511, Běchovice - dálnice D1“, vyhotoveny v lednu 2017, podklady k opravě vozovky Satalice – Běchovice, rok 2015, Kartogram zachycující ukazatele hluku Lden a Ln , 4x Kartogram překročení limitu v letech 2012 – 2016 Benzen(a)pyren, PM10, PM2,5, Výkres pětiletých průměrů ročních koncentrací benzo(a)pyrenu za roky 2011 – 2015) jako důkazů potom spadá do kategorie otázek skutkových i právních, neboť tyto podklady spoluvytváří aktuální skutkový a právní stav, na jehož základě se formuje výsledek celého procesu přijímání územně plánovací dokumentace. Je-li přitom dle § 101b odst. 3 s. ř. s. rozhodným momentem vydání napadené Aktualizace, potom v daném okamžiku odpůrce správně vycházel ze studií vypracovaných v roce 2010. Čekání na novější studie a další podklady by znamenalo prodloužení již tak dlouhého procesu přijímání Aktualizace. S ohledem na délku procesu zpracování Aktualizace (resp. VVURÚ) je však logicky nutné v určitý čas podkladová data fixovat, což představuje jasný podklad pro zpracování předmětných dokumentů. Nejvyšší správní soud podotýká, že sami stěžovatelé podali návrh na zrušení Aktualizace až v samotném závěru lhůty k jeho podání, tj. skoro po třech letech, kdy měli k dispozici novější studie a podklady.

Nelze však souhlasit s tvrzením odpůrce, že otázka, zda je na úrovni zásad možné ověřit, jestli je navržené řešení v nějaké podobě možné, není otázkou právní, nýbrž „pouze“ faktickou. Právní řád totiž udává určitý rámec, v němž se musí subjekty pohybovat, aby byl naplněn požadavek zákonnosti, který spočívá v tom, že na (řádně, tedy dostatečně přesně a spolehlivě zjištěný) skutkový stav bude patřičně reagováno volbou vhodného řešení právního. Bez tohoto rámce by mohlo dojít ad absurdum k situaci, že by sice bylo nějaké právní řešení navrženo (stanovení přípustných způsobů využití území je právní limitace nakládání s územím), avšak již na první pohled by bylo fakticky neproveditelné, nicméně soudem nezrušitelné, neboť by se nejednalo o otázku právní. Takovýto výklad je nepřijatelný. Jinak řečeno, je-li ze zjištěných skutkových okolností patrné, že dostupnými způsoby nelze určité využití území uskutečnit, neboť není patrné, jak by toho mohlo být dosaženo za dodržení právně závazných limitů nejrůznější povahy (typicky zatížení škodlivinami aj.), nelze takovéto využití území v územně plánovací dokumentaci připustit. Na druhé straně je však možné takové využití připustit, jsou-li k dispozici technické možnosti, jak zajistit dodržení limitů, i když jsou podle dostupných znalostí technologicky složité, finančně nákladné nebo organizačně či jinak obtížné.

Stěžovatelé ve svém návrhu namítali především skutečnost, že je Aktualizace v rozporu s úkoly a cíli územního plánování, především s těmi obsaženými v § 18 odst. 1, 2 a 4 a § 19 odst. 1 stavebního zákona. Městský soud se touto námitkou zabýval až na závěr svého rozsudku v bodě 247., v němž uvedl, že jednotlivé námitky, které navrhovatelé k tomuto bodu uplatnili, vypořádal již v předešlých částech odůvodnění, a že proto na tyto části odkazuje. Závěrem městský soud konstatoval, že Aktualizace vytváří dostatečný předpoklad, že realizací záměrů se dostojí požadavkům a cílům územního plánování, jak je vymezují § 18 a § 19 stavebního zákona. Stěžovatelé z formálního a systematického hlediska nenamítají nic proti tomu, že městský soud odkázal na vypořádání určité argumentace v jiné části svého rozsudku. Rovněž ani nezpochybňují, že se městský soud s některými dílčími aspekty prvního návrhového bodu vypořádal v předchozích částech svého rozsudku. V žádné z částí rozsudku, na které městský soud v závěru svého rozsudku odkazuje, ovšem nejsou nijak vypořádány námitky týkající se rozporu Aktualizace s cíli a úkoly územního plánování, zejména s cílem vytvářet předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území. V rámci svého návrhu totiž stěžovatelé namítali rovněž to, že nadlimitně zatížené území má být prioritním cílem územně plánovacích opatření, a to jednak takových, která přímo v těchto nadlimitně zatížených územích mohou přispět ke snížení existující zátěže, a dále takových, která ke snížení nadlimitní zátěže působí nepřímo (například vymezení koridoru dopravní stavby, která má potenciál odvést z takového území část dopravní zátěže – samozřejmě s podmínkou, že nedojde k nadlimitnímu zatížení jiného území). Tato územně plánovací opatření mají vést k nápravě existujícího protiprávního stavu a současně nevyvolávat druhotné negativní jevy, které by byly následně velmi obtížně řešitelné nebo dokonce neřešitelné. Z těchto důvodů se dle přesvědčení stěžovatelů městský soud dostatečným způsobem nevypořádal ani s dalšími argumenty, jejichž podstata je shrnuta v návrhovém bodě 1., které se týkaly rozporu Aktualizace s úkoly a cíli územního plánování. Protože tak městský soud neučinil, je dle přesvědčení stěžovatelů vypořádání návrhového bodu 1. v napadeném rozsudku nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

Stěžovatelé dále namítali nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku ve vztahu k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, neboť městský soud přehlédl argumentaci ohledně vyhodnocení identifikovaných synergických vlivů. Navrhovatelé v této souvislosti namítali, že synergické vlivy byly v případě plochy A1 i A3 kvantifikovány jako „-“, tj. významné negativní ovlivnění. V případě vyhodnocení synergických vlivů ve vztahu k ploše A3 (str. 17/55 Přílohy č. 7) je pak uvedena v podstatě shodná formulace. Takové vyhodnocení je však nedostatečné, jelikož formulace, že vzniknou „určité negativní vlivy“ a že „je možné očekávat zvýšené zatížení“ jsou naprosto neurčité. Byť si stěžovatelé jsou vědomi toho, že soudy mají být při přezkumu zákonnosti vyhodnocení SEA zdrženlivé, požadavek na zdrženlivost nemůže jít dle jejich názoru tak daleko, že by bylo možné akceptovat takto vágní formulaci, která se formálně tváří jako vyhodnocení, fakticky však žádnou konkrétnější informaci neobsahuje a shodně bez konkrétního rozlišení se opakuje na několika místech vyhodnocení. V takovém případě se totiž o skutečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů ani materiálně nejedná. V této souvislosti lze odkázat opětovně na rozsudek č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, v němž Nejvyšší správní soud odpůrci vytkl, že se nezabýval posouzením kumulativních a synergických vlivů, konkrétně „zhodnocením dopadů a závažnosti po stránce kvantitativní a kvalitativní“. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že takové vyhodnocení synergických vlivů po stránce kvantitativní a kvalitativní ani napadená Aktualizace a její přílohy neobsahují.

Rovněž se dle stěžovatelů městský soud nevyjádřil k relativně samostatné argumentaci ohledně kumulativních vlivů. Stěžovatelé namítali, že použitá metoda identifikace kumulativních vlivů je zcela chybná, jelikož zpracovatel chybně směšoval dvě samostatné kategorie - (1) oblasti, v nichž mohou vznikat kumulativní vlivy, a (2) oblasti, v nichž budou překračovány zákonem stanovené limity pro hluk a znečištění ovzduší. Byť se samozřejmě v praxi může stát, že oblast kumulativních vlivů bude současně i oblastí s překročenými limity, nemusí tomu tak být automaticky.

Další důvod nepřezkoumatelnosti spatřují stěžovatelé v tom, že se městský soud nevypořádal s námitkou, že se v případě prioritních typů stanovišť jedná o speciální úpravu, o čemž svědčí rovněž čl. 6 odst. 4 Směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, jejíž transpozicí je § 45i a násl. zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“). V případě evropsky významné lokality (dále též „EVL“) Kaňon Vltavy u Sedlce zpracovatel hodnocení NATURA 2000 na str. 19 sice vyjmenoval stanoviště, která se nacházejí v této lokalitě, avšak zcela opomenul uvést, že se v případě stanoviště 40A0 jedná o stanoviště prioritní, podléhající přísnější ochraně, ačkoli u jiných lokalit tuto skutečnost zmiňuje. Stěžovatelé považují tuto skutečnost za zcela zásadní pochybení, jelikož v důsledku toho vůbec nedošlo k aplikaci § 45i odst. 10 ZOPK, ačkoli pro jeho použití postačuje jakýkoliv (tedy i „prostý“) negativní vliv na prioritní stanoviště. V případě SOKP se přitom nepochybně nejedná o opatření realizované z důvodu ochrany životního prostředí nebo veřejného zdraví. Ačkoli se předpokládá jako možný důvod zásahu do prioritního stanoviště také jiný naléhavý důvod převažujícího veřejného zájmu, v takové situaci je jednoznačně vyžadováno stanovisko Komise, k jehož vydání však v dané věci nedošlo. Již z tohoto důvodu došlo k vymezení SOKP v Aktualizaci nezákonným způsobem v rozporu s § 45i odst. 10 ZOPK.

Dle odpůrce napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti netrpí. Absolutně obecné konstatování rozporu s cíli a úkoly územního plánování je pak dle jeho názoru na hranici vypořádatelnosti. Tato část spíše teoretizuje o tom, jak by mělo územní plánování vypadat; část je mimo jiné zajímavá i tím, že operuje s odkazy na rozsudky, které vyžadují určitou míru podrobnosti po územních plánech, ačkoliv je tato podrobnost zákonem zásadám zapovězena.

Nejvyšší správní soud se zabýval námitkou poukazující na nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí skutečně nepřezkoumatelné.

Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jenž vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle § 54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, uvedl, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“

Rozsudek městského soudu je přezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Vyplývají z něho důvody, které městský soud vedly k zamítnutí návrhu. Městský soud se i řádně vypořádal se všemi nosnými námitkami stěžovatelů. Nelze hovořit ani o tom, že by se odůvodnění městského soudu míjelo s podstatou námitek obsažených v návrhu. Městský soud se zaměřil na jádro uplatněné argumentace a to dostatečně vypořádal. Ačkoliv si zcela jistě lze představit ještě důkladnější vypořádání uplatněných námitek, resp. podrobnější odůvodnění, nezakládá zvolený postup důvod ke zrušení rozsudku městského soudu pro nepřezkoumatelnost. Postup městského soudu odpovídá konstantní judikatuře, podle níž není povinností správního soudu reagovat na každý dílčí argument uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; úkolem soudu je uchopit obsah a smysl argumentace a vypořádat se s ní (podpůrně srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04, I. ÚS 729/2000, I. ÚS 116/05, IV. ÚS 787/06, ÚS 989/08, III. ÚS 961/09, IV. ÚS 919/14). Např. v nálezu ze dne 12. 2. 2009 vydaném pod sp. zn. III. ÚS 989/08 Ústavní soud uvedl: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43). Nejvyšší správní soud dodává, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35). Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Takovými vadami rozsudek městského soudu netrpí.

Městský soud se návrhovým bodem souladu vymezení SOKP s cíli územního plánování zabýval jednak obecně v bodech 247. a 248. napadeného rozsudku, dále pak detailně v rámci jednotlivých podbodů návrhu v bodech 172. až 189. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli, že se městský soud nevypořádal s každou jednotlivou námitkou a podnámitkou stěžovatelů, nicméně, jak je uvedeno výše, není povinností soudu vypořádat se s každou námitkou. Z odůvodnění napadeného rozsudku, zejména z bodů 215. až 246., je zřejmé, z čeho městský soud vycházel a k jakým závěrům dospěl.

Stejně tak se městský soud nedopustil vady nepřezkoumatelnosti v rámci žalobního bodu jdoucího proti hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Městský soud v úvodu odkázal na svůj dřívější rozsudek č. j. 10 A 159/2015 - 222 a navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 49/2016 - 198, jejichž závěry doplnil v bodech 219. až 231. napadeného rozsudku o své úvahy a závěry, čímž dostál výše uvedeným požadavkům přezkoumatelnosti.

Co se týče námitky nepřezkoumatelnosti v otázce prioritních typů stanovišť, ani tato není důvodná. Ze samotné argumentace stěžovatelů je zřejmé, že brojí proti právnímu posouzení učiněnému městským soudem. Pokud by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neměli by stěžovatelé proti čemu věcně brojit.

Stěžovatelé dále poukazovali na stížní důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že kasační stížnost lze podat i z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.

Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, důvod podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je dán, pokud soud při svém rozhodování aplikoval na posuzovanou věc jiný právní předpis (normu), než který na věc dopadá, nebo pokud byl soudem sice aplikován správný právní předpis, avšak nebyl správně vyložen. O nesprávné posouzení právní otázky může jít také tehdy, pokud by byl vyvozen nesprávný právní závěr z jinak správně zjištěného skutkového stavu věci (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, č. j. 6 Ads 126/2011 - 124). Nejvyšší správní soud naplnění uvedeného stížního důvodu neshledal.

Nejvyšší správní soud k argumentaci stěžovatelů předesílá, že kasační stížnost je opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ř. s.). Nejvyššímu správnímu soudu tak nepřísluší v kasačním řízení přezkoumávat opětovně napadený správní akt v rozsahu přezkumu provedeném krajským soudem. Předmětem přezkumu může být proto toliko to, zda rozhodnutí krajského soudu k námitkám uvedeným v kasační stížnosti obstojí. Nejvyšší správní soud je přitom povolán pouze k přezkumu v rozsahu vymezeném stěžovatelem. Řízení o kasační stížnosti je totiž ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předu