2 As 224/2022
Nejvyšší správní soud · 15. 9. 2022
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatele: P. F. N., zast. Mgr. Lenkou Kotulkovou, advokátkou se sídlem Kopečná 241/20, Brno, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, zast. JUDr. Petrem Fialou, advokátem se sídlem Helfertova 2040/13, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení:
1) Ing. J. D.,
2) Město Kuřim, se sídlem Jungmannova 968/75, Kuřim,
3) Obec Ratíškovice, se sídlem U Radnice 1300, Ratíškovice,
4) Obec Lelekovice, se sídlem Hlavní 75/7, Lelekovice,
5) Obec Česká, se sídlem Česká 26, p. Lelekovice,
6) Obec Sudoměřice, se sídlem Sudoměřice 322,
7) Město Mikulov, se sídlem Náměstí 1, Mikulov,
8) Městys Černá Hora, se sídlem nám. Míru 50, Černá Hora,
9) Město Miroslav, se sídlem nám. Svobody, 1/1, Miroslav,
10) Město Moravská Třebová, se sídlem nám. T. G. Masaryka 29, Moravská Třebová,
11) Město Rousínov, se sídlem Sušilovo náměstí 84/56, Rousínov,
12) Obec Zbýšov, se sídlem Zbýšov 7,
13) Obec Lesní Hluboké, se sídlem Lesní Hluboké 46,
14) Obec Vísky, se sídlem Vísky 96,
15) Obec Vanovice, se sídlem Vanovice 132,
16) Obec Vranov, se sídlem Vranov 24,
17) Město Jevíčko, se sídlem Palackého nám. 1, Jevíčko,
18) Město Rosice, se sídlem Palackého náměstí 13, Rosice,
19) Město Kunštát, se sídlem nám. Krále Jiřího 106, Kunštát,
20) Obec Maršov, se sídlem Maršov 71,
21) Obec Městečko Trnávka, se sídlem Městečko Trnávka 5,
22) Obec Hradčany, se sídlem Tišnovská 131, Hradčany,
23) Město Znojmo, se sídlem Obroková 1/12, Znojmo,
24) Městys Ostrovačice, se sídlem náměstí Viléma Mrštíka 54, Ostrovačice,
25) Město Břeclav, se sídlem nám. T. G. Masaryka 42/3, Břeclav,
26) Ing. Jaromíra Vítková, senátorka,
27) Město Vracov, se sídlem náměstí Míru 202, Vracov,
28) Obec Říčany, se sídlem nám. Osvobození 340, Říčany,
29) Městys Křtiny, se sídlem Křtiny 26,
30) Obec Újezd u Černé Hory, se sídlem Újezd u Černé Hory 108, Lipůvka,
31) Obec Chudčice, se sídlem Chudčice 220,
32) Obec Lažánky, se sídlem Lažánky 14,
33) Obec Holubice, se sídlem Holubice 61,
34) Obec Čebín, se sídlem Čebín 21,
35) Dobrovolný svazek obcí Ždánický les a Politaví, se sídlem Jiráskova 502, Bučovice,
36) Obec Kuchařovice, se sídlem 8. Května 211, Kuchařovice,
37) Město Boskovice, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,
38) Svazek obcí pro výstavbu rychlostní komunikace R43, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,
39) Město Židlochovice, se sídlem Masarykova 100, Židlochovice,
40) Město Pohořelice, se sídlem Vídeňská 699, Pohořelice,
41) EG.D, a. s., se sídlem Lidická 1873/36, Brno,
42) Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno,
43) Obec Bílovice nad Svitavou, se sídlem Těsnohlídkovo náměstí 1000, Bílovice nad Svitavou,
44) Obec Dobšice, se sídlem Brněnská 70, Dobšice,
45) RNDr. K. T.,
46) Povodí Moravy, s. p., se sídlem Dřevařská 11, Brno,
47) Městys Svitávka, se sídlem Hybešova 166, Svitávka,
48) Městys Nedvědice, se sídlem Nedvědice 42,
49) Město Blansko, se sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko,
50) Obec Šaratice, se sídlem Náves 83, Šaratice,
51) Obec Borotín, se sídlem Borotín 200,
52) Ing. O. P.,
53) Obec Dolní Bojanovice, se sídlem Hlavní 383, Dolní Bojanovice,
54) Obec Radějov, se sídlem Radějov 130,
55) Obec Veverské Knínice, se sídlem Veverské Knínice 260,
56) Mikroregion Bílý potok, svazek obcí Lažánky Maršov Braníškov Svatoslav, se sídlem Lažánky 14, Veverská Bítýška,
57) Obec Moravské Knínice, se sídlem Kuřimská 99, Moravské Knínice,
58) Obec Božice, se sídlem Božice 380,
59) Obec Břežany, se sídlem Břežany 103,
60) Obec Předklášteří, se sídlem náměstí 5. května 1390, Předklášteří,
61) Obec Březina, se sídlem Březina 24,
62) Obec Závist, se sídlem Závist 2, Lipůvka,
63) Obec Lažany, se sídlem Lažany 129, Lipůvka,
64) Obec Perná, se sídlem Perná 294,
65) Obec Morkůvky, se sídlem Morkůvky 113,
66) Městys Veverská Bítýška, se sídlem náměstí Na městečku 72, Veverská Bítýška,
67) ČEPS, a. s., se sídlem Elektrárenská 774/2, Praha 10,
68) Obec Moravský Písek, se sídlem Velkomoravská 1, Moravský Písek,
69) Obec Petrov, se sídlem Petrov 113,
70) Obec Braníškov, se sídlem Braníškov 41, Veverská Bítýška,
71) Město Kyjov, se sídlem Masarykovo nám. 30/1, Kyjov,
72) Obec Železné, se sídlem Železné 79, Pohořelice,
73) Město Hodonín, se sídlem Masarykovo nám. 1, Hodonín,
74) Město Ivančice, se sídlem Palackého nám. 196/6, Ivančice,
75) Obec Týnec, se sídlem Náves 1, Týnec,
76) Obec Podolí, se sídlem Podolí 1,
77) Obec Kuřimské Jestřabí, se sídlem Kuřimské Jestřabí 50,
78) Obec Lipůvka, se sídlem Lipůvka 146,
79) Město Veselí nad Moravou, se sídlem tř. Masarykova 119, Veselí nad Moravou,
80) Obec Dolní Loučky, se sídlem Dolní Loučky 208,
81) Občanské sdružení pro obchvat Znojmo, z. s., se sídlem Leska Horní 3701/19, Znojmo,
82) Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1,
83) Město Strážnice, se sídlem náměstí Svobody 503, Strážnice,
84) Obec Vnorovy, se sídlem Hlavní 750, Vnorovy,
85) Mgr. Ing. D. S.,
86) Občanské sdružení pro realizaci silničního obchvatu města Kuřimi, se sídlem Tyršova 16/3, Kuřim,
87) Obec Rozdrojovice, se sídlem Na Dědině 7,
88) Obec Troubsko, se sídlem Zámecká 8, Troubsko,
89) Spolek Spokojené Díly z. s., se sídlem Foglarova 1817/57, Kuřim,
90) Spolek Pěkný jih z. s., se sídlem Moravanská 159/86, Brno jih Přízřenice,
91) Doc. RNDr. P. F., CSc.,
92) JUDr. Z. J.,
93) Mgr. et Ing. P. K.,
94) J. P.,
95) J. K.,
96) Mgr. Z. K.,
97) F. K.,
98) V. P.,
99) Ing. L. P.,
100) H. P.,
101) PhDr. M. S.,
ad 91), 93), 98) a 99) zast. Mgr. Lenkou Kotulkovou, advokátkou se sídlem Kopečná 241/20, Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016, o kasační stížnosti navrhovatele P. F. N. a osob zúčastněných na řízení 91), 93), 98) a 99) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 8. 2022, č. j. 65 A 3/2017–2056,
takto:
Kasační stížnost se zamítá.
Navrhovatel a osoby zúčastněné na řízení 91), 93), 98) a 99) nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Ostatní osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Předmět řízení
Předmětem řízení je zákonnost opatření obecné povahy Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydaných usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 5. 10. 2016, č. j. 2891/16/Z 29, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016 (dále též „ZÚR JMK“).
Dosavadní průběh řízení
Krajskému soudu v Brně (dále též „krajský soud“ nebo „soud“) byl dne 10. 7. 2017 doručen návrh na zrušení ZÚR JMK podaný 43 fyzickými osobami, spolky a obcemi. O tomto návrhu rozhodl krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 931, mj. tak, že návrh navrhovatele P. F. N. výrokem II. odmítl, výrokem V. mu nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení a výrokem VII. mu vrátil zaplacený soudní poplatek.
Navrhovatel proti tomuto rozsudku brojil kasační stížností. Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“ nebo „kasační soud“) rozsudkem ze dne 16. 11. 2018, č. j. 2 As 354/2018 20, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 931, ve výroku II. o odmítnutí návrhu navrhovatele P. F. N. a ve výrocích V. a VII. zrušil a věc mu v této části vrátil k dalšímu řízení. Důvodem zrušení části rozsudku krajského soudu byla nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Podle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud pouze převzal argumentaci z jeho usnesení ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 Ao 1/2012 62, aniž by reflektoval a vypořádal nová tvrzení, jimiž navrhovatel dokládal svou aktivní legitimaci. Uložil proto krajskému soudu, aby se návrhem znovu zabýval a zvážil, zda nejsou dány důvody pro aktivní legitimaci navrhovatele spočívající v možnosti významného projevu vlivů i mimo regulované území, a to také ve světle rozsudku SDEU ve věci C 205/08 (Umweltanwalt von Kärtnen).
Krajský soud proto usnesením ze dne 12. 12. 2018, č. j. 65 A 3/2017 1137, řízení přerušil a vyčkal rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasačních stížnostech ostatních navrhovatelů. Ty byly zamítnuty rozsudkem NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 512 (dále též „předchozí kasační rozsudek“). Proti němu podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 2682/19. Poté krajský soud usnesením ze dne 28. 1. 2021, č. j. 65 A 3/2017 1216, rozhodl o pokračování v řízení, v němž jednal jako s navrhovatelem pouze s P. F. N., neboť o návrzích ostatních navrhovatelů bylo již pravomocně rozhodnuto. Návrh P. F. N. pak zamítl rozsudkem ze dne 2. 8. 2022, č. j. 65 A 3/2017–2056, napadeným touto kasační stížností (dále též „napadený rozsudek“).
Napadený rozsudek krajského soudu
Krajský soud úvodem napadeného rozsudku čítajícího 96 stran poukázal na skutečnost, že podání účastníků řízení (návrh, vyjádření k návrhu, replika, duplika atd.), která jsou součástí soudního spisu, obsahují stovky stran textu, a proto se omezil na stručnou rekapitulaci podstatných bodů návrhu a vyjádření k němu, přičemž ke konkretizaci přistoupil v rámci vypořádání návrhových námitek. K návrhu uvedl, že jím navrhovatel primárně brojí proti základní koncepci plánovaného rozvoje páteřní silniční infrastruktury Jihomoravského kraje, která je v odůvodnění ZÚR JMK označena jako „Koncepční scénář C – Rozvojový – Generel dopravy JMK, R43 v Bystrcké stopě“, a jejím jednotlivým součástem – koridorům záměrů silniční infrastruktury, a to zejména pro zneužití nového znění § 36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), když zneužitím institutu územních rezerv odpůrce účelově obešel závěry vyplývající z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 526 (dále jen „rozsudek č. j. 1 Ao 7/2011 526“; poznámka NSS: jedná se o rozsudek NSS, jímž byly zrušeny ZÚR JMK z roku 2011). Za další klíčové námitky soud označil tvrzený rozpor s požadavkem udržitelného rozvoje území pro absenci konkrétních a proveditelných opatření směřujících k nápravě existujícího protiprávního stavu nadlimitního zatížení životního prostředí na území kraje a porušení práva dotčených obcí na samosprávu blokací území pro záměry s neověřenou proveditelností. Krajský soud rovněž konstatoval vyjádření odpůrce brojícího proti aktivní legitimaci navrhovatele a vymezil, které osoby zúčastněné na řízení ZÚR JMK podpořily a které stojí na straně navrhovatele.
Krajský soud k projednání návrhu konal dne 22. 7. 2022 ústní jednání, při němž prováděl dokazování listinami předloženými navrhovatelem (Aide Memoire a na něj navazující dopis Rakouského velvyslanectví v Praze) a předloženými odpůrcem (Povolení spolkového ministra dopravy, inovace a technologie podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí 2000 a Lesního zákona 1975, Určení průběhu silnice podle Spolkového zákona o silniční dopravě 1971 a dopis Ministerstva životního prostředí adresovaný Spolkovému ministerstvu zemědělství, životního prostředí a vodního hospodářství). Ostatní důkazní návrhy zamítl, což odůvodnil.
Při vlastním posouzení důvodnosti návrhu krajský soud předeslal, že postupoval ve struktuře návrhu a návrhové okruhy řešil jako celky s přesahem do jednotlivých návrhových bodů, přičemž tam, kde dospěl k závěru o nedůvodnosti návrhových bodů jako celku již v obecném testu, tak k jejich individuálnímu vypořádání v kontextu jednotlivých záměrů nepřistupoval. Poukázal na to, že původní návrh na zrušení opatření obecné povahy byl v nyní vedeném řízení podán několika navrhovateli, v daném rozsudku však považoval za správné zabývat se jen návrhovými body, které se týkají navrhovatele P. F. N. V prvé řadě řešil jeho aktivní legitimaci ve smyslu závazného právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2018, č. j. 2 As 354/2018 20. Popsal vlastnictví (spoluvlastnictví) nemovitostí navrhovatele na území obce S. v Rakousku, přímo hraničící s Českou republikou, s územím Jihomoravského kraje, tedy bezprostředně s územím, které je regulováno ZÚR JMK; připustil proto přeshraniční vlivy v dotčeném území ve smyslu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 120, či rozsudku téhož soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 93.
Dále se krajský soud zabýval tím, které návrhové body se nynějšího navrhovatele týkají, přičemž bral v úvahu jeho vyjádření k pokračování v řízení podané dne 31. 3. 2021, které označil za omezující původní návrh. Konstatoval tři návrhové body uplatněné v původním návrhu, a to návrhový bod 13 [nezákonnost vymezení koridoru pro záměr silnice D52 (poznámka NSS: ve vyjádřeních i dokumentech alternativně užíváno i označení R52) v úseku Pohořelice Mikulov], návrhový bod 14 [nezákonnost (ne)vymezení části koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)] a návrhový bod 16.1.4 [neprovedení řádného mezistátního (přeshraničního) vyhodnocení SEA]. Navrhovatel se však cítil dotčen také aspekty vyjádřenými v dalších návrhových bodech, z doplňujícího podání se jednalo o body 1, 2, 4, 6, 9, 10, 12, 13, 14, 15 a 16.1. Při přezkoumání zákonnosti postupu odpůrce krajský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy, přičemž ZÚR JMK byly vydány usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 a nabyly účinnosti dne 3. 11. 2016.
Před vypořádáním rozhodných návrhových bodů se krajský soud vymezil vůči podáním osob zúčastněných na řízení tak, že je vázán obsahem a důvody návrhu a předmět přezkumu nelze rozšiřovat o další návrhové body těmito osobami, které měly možnost podání vlastního návrhu, čehož také neúspěšně využily.
K jednotlivým návrhovým bodům zaujal krajský soud následující závěry:
Návrhový bod 2 Nezákonnost Politiky územního rozvoje (dále jen „PÚR“) a její aktualizace
Krajský soud s odkazem na § 31 odst. 1, 3, a 4 stavebního zákona vymezil účel a závaznost PÚR a s odkazem na § 32 odst. 1 stavebního zákona a její obsah včetně vyhodnocení vlivů na životní prostředí ve smyslu § 32 odst. 2 stavebního zákona uvedl, že PÚR není územně plánovací dokumentací, ale upravuje republikové priority územního plánování. Přitom PÚR z roku 2008 (dále též „PÚR 2008“) byla přijata vládou dne 20. 7. 2009 usnesením č. 929 a závazně vymezila mj. rychlostní silnice R52 a R43, což soud v rozsudku konkrétně popsal včetně aktualizace provedené usnesením vlády ze dne 15. 4. 2015, č. 276. Uzavřel, že koridory takto vymezené nemohou být předmětem soudního přezkumu, stejně jako jím zásadně nemůže být PÚR jako celek. K tomu poukázal zejména na usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 59, č. 2009/2010 Sb. NSS, a na něj navazující usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, z nichž citoval. Ve vztahu k nemožnosti soudního přezkumu vymezení koridorů dopravní infrastruktury v PÚR pak poukázal na rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2013, č. j. 4 Aos 2/2012 82, a usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 22/14. Současně krajský soud vyloučil i možnost přezkumu PÚR jako podkladového aktu s odkazem na rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 512.
Návrhový bod 6 Vyhodnocení vlivu ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, kumulativní a synergické vlivy včetně vyhodnocení ovzduší a návrhový bod 14 Nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)
K těmto návrhem a jeho doplněním propojeným bodům krajský soud uvedl, že dále souvisí i s návrhovými body 6, 10, 11, 12 a 13. Poté poukázal na skutečnost, že součástí ZÚR JMK je i Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (dále též „vyhodnocení“ nebo „VVURÚ“), přičemž v části A.3 obsahující vyhodnocení vlivů na životní prostředí (SEA) se popisují a vyhodnocují zjištěné a předpokládané vlivy (návrhu) zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle těchto zásad. Obsahem posouzení SEA je také hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment), tedy posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí. Z toho plyne povinnost krajského úřadu kromě environmentálních vlivů zohledňovat také další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a měl by odůvodnit, jaká hlediska při výběru té či oné varianty upřednostnil. Krajský soud poukázal na zákonný rámec posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí a jeho jednotlivé části a na aspekty plynoucí z judikatury NSS, konkrétně na rozsudky č. j. 1 Ao 7/2011 526, č. j. 2 Aos 4/2013 54, č. j. 4 Aos 1/2013 125, č. j. 8 Aos 3/2013 118, č. j. 9 Aos 5/2013 73, č. j. 9 Aos 6/2013 44, č. j. 8 Aos 5/2013 87 a č. j. 4 Aos 1/2012 105 (publ. pod č. 2848/2013 Sb. NSS). Z judikatury dovodil nezbytnost provedení šestikrokového testu, ve kterém se zkoumá, jestli odpůrce splnil následující požadavky: 1) řádně zjistit skutkový stav (stav životního prostředí v řešeném území), 2) vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit, 3) zohlednit a zhodnotit kumulativní a synergické vlivy při posuzování variant řešení, 4) popsat použitou metodologii, 5) navrhnout kompenzační opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů a 6) stanovit pravidla sledování těchto vlivů.
K bodu 1) testu poukázal na zjištění obsažená v ZÚR JMK a zabýval se jejich vlivem na postavení navrhovatele spoluvlastnícího nemovitosti na území Rakouska, když z rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011 526 plyne význam těchto skutečností v regulovaném území s tím, že zjištěné překračování limitů znečištění ovšem nemůže znamenat vyloučení dalšího rozvoje území. Samotné vymezení záměru nemá stejný význam jako při rozhodování o konkrétním umístění stavby. Navrhovatelův poukaz na nerespektování požadavků směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne 25. června 2002, o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí, označil krajský soud za nepřípustné rozšíření návrhových bodů. Krajský soud netvrdil, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. Shrnul, že úkolem soudu je zjistit, jestli řešení uvedené v přijatých ZÚR JMK je z koncepčního hlediska řešením zlepšujícím stav ovzduší na území Jihomoravského kraje, nebo zda se jedná o řešení, které stav (zejména v některých lokalitách) zhoršuje; pak soud musí ověřit, jestli za tímto účelem byla v přijatých ZÚR JMK koncipována přiměřená kompenzační opatření. Pokud jde o zjištění stavu životního prostředí, poukázal na Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (str. 65 – 128) nazvané „Údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji, pokud by nebyly uplatněny Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje“ a jeho komplexní pojednání o jednotlivých složkách životního prostředí včetně shrnutí největších aktuálních problémů v části A.12.2. (str. 245 – 251 VVURÚ).
K bodu 2) testu krajský soud konstatoval část A.4 (str. 128 – 134) a část A.5 (str. 134 – 144) VVURÚ obsahující vytipování obecně problematické charakteristiky životního prostředí a lokalit, u nichž by mohlo docházet ke vzniku kumulativních a synergických vlivů. K hlavní námitce navrhovatele, že ZÚR JMK ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území vůbec nevymezují klíčové dopravní záměry, a to celý obchvat Břeclavi (součást silnice I/55) a část obchvatu Znojma (součást kapacitní silnice S8 dle PÚR), krajský soud poukázal na rozsudek NSS č. j. 1 Ao 7/2011 526, který vypuštění obchvatu Břeclavi ze ZÚR JMK akceptoval. V rozvojovém záměru R55 „Břeclav – st. hranice“ podle účinné PÚR byla silnice R55 jako silnice nadmístního významu vedena toliko v úseku Olomouc – Přerov a dále Napajedla Uherské Hradiště – Hodonín – D2. Proto se krajský soud přiklonil k názoru odpůrce, že obchvat Břeclavi není záměrem, který by musel být součástí ZÚR, přičemž ochrana životního prostředí byla (je) zajištěna prostřednictvím posouzení záměru v procesu přijímání územního plánu města Břeclavi v průběhu proběhnuvšího územního řízení a bude bezpochyby předmětem zájmu také v řízení stavebním. K obchvatu Znojma krajský soud poukázal na vypořádání v dalších bodech a uzavřel, že požadavky kladené judikaturou k bodu 2) testu byly splněny.
Ve vztahu k posouzení bodu 3) testu krajský soud vycházel z části A.6 VVURÚ (str. 144 222). Kompletní zhodnocení kumulativních a synergických vlivů označil za přehledně a velmi podrobně provedené v 11 vytčených oblastech, což popsal a shledal, že postup zvolený odpůrcem při zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů je zcela přezkoumatelný, odůvodněný a zákonný, dalo by se říct dokonce příkladný; jednotlivé záměry jsou podrobeny důslednému posouzení, a to včetně navržených opatření ke snížení a zmírnění negativních vlivů, a postup odpůrce bez jakýchkoliv pochyb naplňuje požadavky vyjádřené v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 7/2011 526. Připomněl, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje také část B (str. 263 – 285) obsahující Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na lokality NATURA 2000 (tj. evropsky významné lokality a ptačí oblasti). Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje také příloha B1, ve které je formou tabulky shrnuto hodnocení vlivů ZÚR JMK na evropsky významné lokality a ptačí oblasti. Uzavřel, že odpůrce správně vymezil jako dotčené evropsky významné lokality a ptačí oblasti všechny lokality ležící na území Jihomoravského kraje včetně nově zařazených do národního seznamu, přičemž dále byly identifikovány dotčené přeshraniční lokality na Slovensku a v Rakousku a vlivy řádně vyhodnotil.
Metodologii podle bodu 4) testu krajský soud rovněž označil za příkladnou, přičemž konstatoval bodový způsob vyhodnocení formou tzv. Likertovy škály uvedený v tabulce, z níž citoval. Odkázal na konkrétní stránky vyhodnocení obsahující jednotlivá hlediska a zjištěné parametry pro každý jednotlivě chráněný zájem.
K bodu 5) testu se krajský soud zabýval návrhem kompenzačních opatření zabraňujících nebo minimalizujících působení kumulativních a synergických vlivů, a to komplexně v rámci celých ZÚR JMK, nikoliv k námitkám pro jednotlivé koridory (což ponechal k hodnocení v rámci dalších návrhových bodů), přičemž odkázal na rozsudek NSS, č. j. 1 Ao 7/2011 526, z něhož citoval. Popis navrhovaných opatření shledal v části A.8 (str. 227 – 228) vyhodnocení, a to jak opatření koncepčních, tak i společných a projektových, a to v rozsahu odpovídajícím požadavkům rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011 526.
K bodu 6) testu krajský soud ověřil, zda odpůrce stanovil pravidla sledování kumulativních a synergických vlivů (a to pro futuro); toto nalezl v dostatečném rozsahu v části A.10 VVURÚ (str. 232 – 233) a v jeho příloze 2.
Krajský soud poté učinil jednoznačný závěr, že v ZÚR JMK byly zcela zákonně, přezkoumatelně a odůvodněně hodnoceny jak stávající, tak i předpokládané vlivy ZÚR JMK, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých, dlouhodobých, trvalých, přechodných, kladných a záporných, a to v souladu s přílohou stavebního zákona. Shledal, že vyhodnocení vlivů na sledovaná témata (složky) životního prostředí vychází z řádné identifikace potenciálních vlivů a z expertního odhadu jejich rozsahu a významnosti. Míra podrobnosti hodnocení včetně kvantifikace jejich rozsahu a významnosti odpovídá míře podrobnosti, v jaké je konkrétní jev (záměr/požadavek) v ZÚR JMK definován nebo vymezen.
Návrhový bod 9 – Nedostatečné a nepřezkoumatelné vypořádání uplatněných připomínek
Návrhový bod 9 směřující do kapitoly M odůvodnění ZÚR JMK nalezl krajský soud až ve vyjádření k pokračování v řízení a v doplnění k vyjádření k pokračování v řízení doručeném krajskému soudu dne 2. 9. 2021, tedy po zákonné koncentraci řízení. Přesto se k nim krajský soud stručně vyjádřil. Poukázal na rozhodná zákonná ustanovení upravující význam připomínek a postup při jejich vypořádání. Konkrétně ve vztahu k připomínce o nemožnosti seznámení se ZÚR JMK v Rakousku konstatoval předání dokumentace příslušným orgánům sousedních států s nabídkou konzultací, o něž rakouská strana neprojevila zájem. Odpůrce se podle jeho názoru řádně zabýval i ostatními navrhovatelovými připomínkami.
Návrhový bod 10 – Nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43
Krajský soud prvně obecně přiblížil charakter institutu územní rezervy ve smyslu § 36 odst. 1 věty třetí až páté stavebního zákona a rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011 526. Blokaci území do doby podrobnější dokumentace označil krajský soud za legitimní důsledek institutu územní rezervy, přičemž důvodnost její existence je třeba pravidelně sledovat a nejpozději po uplynutí čtyř let od vydání zásad územního rozvoje nebo od jejich aktualizace musí dojít k vyhodnocení provedeného prověření územní rezervy pro účely zvažovaného záměru a územní rezerva musí být využita nebo zrušena. Námitky proti možným důsledkům v místě rezervy proto soud označil za předčasné. Ve vztahu k rezervě také nelze namítat zhoršení životního prostředí či jiné negativní dopady, neboť nejde o trvalý zásah do vlastnických práv. Nesprávné vymezení územních rezerv může být jejich přímým účinkem, navrhovatel však ve svých námitkách poukazuje na vlivy, které územní rezerva sama o sobě mít nemůže, neboť slouží právě k posouzení vhodnosti jednotlivých variant. Přitom vymezení územní rezervy v zatíženém území nevylučuje její využití při eliminaci zátěže vhodnými opatřeními. Dostatečným soud shledal i odůvodnění konkrétních územních rezerv. Ve vytvoření územních rezerv krajský soud nehledal ani nepřímé vlivy ve smyslu nadužívání či zneužívání tohoto institutu. Za nemožný soud označil navrhovatelův požadavek na zrušení územních rezerv a vymezení koridoru, neboť takový zásah do role územně plánovacího orgánu mu nepřísluší a nedomnívá se, že by nevymezení celkové koncepce silniční infrastruktury formou koridorů představovalo absenci takové koncepce. Ze všech podkladů i ze samotných ZÚR JMK je patrné, že odpůrce pracuje s jasnou koncepcí silniční infrastruktury, pouze v několika částech nechává dále prověřit, která z variant té dané dílčí části je realizovatelná a vhodnější. Využití územních rezerv nepředstavuje popření odpůrcem prosazované koncepce silniční infrastruktury, pouze možné oddálení její celkové realizace. Nepřisvědčil námitce, že by podstatná část celkové koncepce páteřní silniční infrastruktury byla stanovena formou územních rezerv. Přiměřenost rozsahu využití územních rezerv nelze hodnotit jen z pohledu porovnání množství či rozsahu nově stanovených územních rezerv a nově stanovených koridorů. Je nutno mít na paměti, že koncepce vychází primárně z využití stávajících komunikací (a počítá případně s jejich zkapacitněním). Územní rezervy jistě vyžadují určité posouzení realizovatelnosti záměru v daném místě, na které však nelze klást stejné nároky jako na posouzení předcházející vymezení koridoru silnice. Už vůbec pak nelze požadovat, aby toto obecné posouzení zahrnovalo právě posouzení vhodnosti variant, neboť by to popřelo smysl územních rezerv jako možnosti variant.
Krajský soud se dále samostatně zabýval otázkou zneužití institutu územních rezerv za účelem vyhnutí se posouzení kumulativních a synergických vlivů; uvedl, že ze zákona plyne, že v případě územní rezervy není potřeba provádět posouzení kumulativních a synergických vlivů, což je logickým a legitimním odrazem charakteru územní rezervy. Územní rezervy samotné (s odhlédnutím od záměrů, pro něž byly vymezeny) v zásadě nemohou mít negativní dopady na životní prostředí, neboť toliko zakazují některé změny v území, a tím konzervují dosavadní stav. Jejich posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí by tedy postrádalo smysl. Stanovením územní rezervy se posouzení vlivů na životní prostředí (včetně posouzení kumulativních a synergických vlivů) v určité části pouze odkládá a bude provedeno po aktualizaci ZÚR JMK a po přeměně některé z územních rezerv na koridor. Krajský soud nepřisvědčil navrhovateli v názoru, že by užití institutu územních rezerv bylo v rozporu s požadavkem komplexního posouzení Jihozápadní tangenty jako součásti souboru staveb. Jedná se o požadavek stanovený do budoucna pro případné vymezení koridoru Jihozápadní tangenty, nikoliv požadavek ve vztahu k záměrům koridorů DS04 a DS14.
Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D43
Krajský soud zdůraznil, že trasa koridoru dálnice D43 navržená nyní jako záměry DS02 a DS03 byla již v některých souvislostech předmětem zkoumání Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011 526, kterým byly zrušeny původní ZÚR JMK 2011, proto na něj odkázal. Nesouhlasil s námitkou rozporu koridorů DS02 a DS03 s usnesením vlády č. 741 ze dne 21. 7. 1999 a č. 147 (správně č. 145) ze dne 14. 2. 2001, neboť odůvodnění ZÚR JMK v části G na str. 164 168 odkazuje na celou řadu vládních dokumentů, které s výstavbou D43 (resp. dříve R43) počítaly. Je zcela nerozhodné, že se nejednalo o „schválení“ koncepce či změny koncepce. Daná část odůvodnění pouze rekapituluje historický vývoj plánování D43. V tuto chvíli považoval krajský soud za rozhodující, že pro ZÚR JMK byl tento záměr závazně zakotven v bodě 121 PÚR.
Dále krajský soud poukázal na přílohu č. 2 VVURÚ obsahující vyhodnocení SEA, které uznal za dostatečně odůvodněné, naprosto přezkoumatelné a zcela zákonné. Opakovaná tvrzení navrhovatele, že není provedeno řádné vyhodnocení vlivů na lidské zdraví, proto označil za nepravdivé. Jakkoliv má být plánovaná intenzita dopravy na komunikaci D43 samozřejmě vyšší, nelze její vlivy vůbec srovnávat s vlivy stávající silnice II. třídy. Mnohonásobně vyšší intenzita dopravy v takovém případě automaticky nemůže znamenat mnohonásobně vyšší hlučnost a prašnost, neboť se jedná o komunikace umístěné v odlišné vzdálenosti od obytných oblastí a je počítáno s kompenzačními opatřeními.
Návrhový bod 12 – Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice
I zde krajský soud zdůraznil, že trasa koridoru D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice (tzv. Jižní tangenty) byla již v některých souvislostech zkoumána NSS v jeho rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011 526, z něhož citoval. Doplnil, že záměr je v této části pečlivě posouzen, o čemž svědčí zejména příloha č. 2 VVURÚ, kde se nachází mj. komplexní posouzení záměru koridoru DS14 – tedy stavby dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice. Vyzdvihl také to, že v posouzení SEA týkající se tohoto koridoru jsou jednoznačně specifikována navrhovaná opatření k vyloučení, snížení, zmírnění nebo kompenzaci negativních vlivů, která jsou závazná pro další fáze územního plánování, ale také pro procesy územního rozhodování a stavebního řízení. Konstatoval, že realizace koridoru D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice (tzv. Jižní tangenty) přispěje ke zlepšení dopravních podmínek v řešeném území, a to zejména stran uspořádání a využití území s cílem minimalizace negativních vlivů na veřejné zdraví a životní prostředí.
Návrhový bod 13 Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52 Pohořelice – Mikulov – hranice ČR/Rakousko
I trasa koridoru D52 Pohořelice – Mikulov byla již předmětem zkoumání NSS v jeho rozsudku č. j. 1 Ao 7/2011 526, z něhož krajský soud cituje. Navazuje na tento rozsudek názorem, že při plánování mezinárodních dopravních staveb jsou jednotlivé státy často vázány mezinárodními dohodami. Bez možnosti zahrnout tyto trasy do územně plánovací dokumentace pro celé území státu by stát neměl nástroj, jak těmto dohodám při respektování vnitrostátní regulace dostát. Krajský soud zdůraznil, že v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropských dopravních sítí je dálnice D52 zařazená do sítě TEN T, u které se předpokládá zajištění potřebných parametrů sítě a odstranění úzkých míst. Dálnice D52 je zařazena do kategorie sítě TEN T Core, u které se počítá s dokončením realizace do roku 2030. Seznam koridorů hlavní sítě je pak stanoven v části I. Přílohy Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1316/2013, kterým se realizuje Nástroj pro propojení Evropy, přičemž Baltsko – jadranský koridor je na území ČR vytyčen jako Katowice – Ostrava – Brno – Wien. Tímto posledním aktem bylo potvrzeno vedení Baltsko jadranského koridoru. Dálnice D52 ve finální podobě na úseku „Pohořelice – Mikulov – Drasenhofen/Rakousko (E461)“ je zahrnuta v PÚR jako koridor kapacitní silnice. Usnesením vlády ČR č. 713/2010 Sb., o změně usnesení vlády ze dne 9. června 2008, č. 735, k přípravě a výstavbě kapacitní pozemní komunikace Pohořelice – státní hranice s Rakouskou republikou je potvrzeno propojení rychlostní silnice R52 na území České republiky a dálnice A5 na území Rakouské republiky na česko rakouské státní hranici mezi městy Mikulov a Drasenhofen. Poloha přechodového místa mezi R52 a A5 na česko rakouské hranici byla stvrzena Dohodou mezi Rakouskou spolkovou vládou a vládou České republiky o propojení rakouské dálnice A5 a české rychlostní silnice R52 podepsanou 23. ledna 2009 ve Vídni. Dokument vymezuje místo propojení české a rakouské dálniční sítě v katastrálním území obcí Mikulov a Drasenhofen. Dálnice D52 je také koncepčně zakotvena v Dopravní sektorové strategii (2. fáze) a obsažena v Prioritě 3 Rozvoj páteřní infrastruktury a dopravního napojení kraje v dokumentu „Aktualizace strategické vize Strategie Jihomoravského kraje 2020“. Přitom první úsek dálnice A5 na rakouské straně byl otevřen již dne 31. ledna 2010, a to v délce 23,5 km mezi obcemi Eibesbrunn a Schrick. Jako druhý byl 8. prosince 2017 otevřen úsek Schrick – Poysbrunn o délce 25 km. Obecně známou skutečností je také ten fakt, že z úseku Poysbrunn – státní hranice ČR bude přednostně vystavěn dvoupruhový obchvat Drasenhofenu. Jeho dostavba na čtyřproudou dálnici a realizace posledního zbytku dálnice A5 bude provedena dle obecně známých vyjádření rakouských i českých politiků až v souvislosti se stavbou české D52, nicméně z koncepčního hlediska je poloha dálnice A5 na rakouské straně zcela jednoznačná a neměnná.
Podle právního názoru krajského soudu je zcela evidentní, že zásady územního rozvoje musí z povahy věci reagovat na objektivní podobu území, a tedy brát v úvahu záměry, které byly již dříve předmětem určitých (zejména faktických) procesů a postupů, a to i v rámci přeshraničního přesahu. Jestliže je Česká republika součástí společenství států dobrovolně sdružených do Evropské unie a sama na sebe převzala závazek vybudovat dálnici D52 jako součást sítě TEN T Core, u které se počítá s dokončením realizace do roku 2030 a současně je poloha dálnice D52 Pohořelice – Mikulov dána PÚR a tím, že na jedné straně je fakticky v území zafixována MÚK (mimoúrovňová komunikace) Pohořelice jih s návazností na již provozovaný úsek D52 Rajhrad – Pohořelice a na druhé straně je napojovací bod dlouhodobě dohodnutý s Rakouskou stranou v katastrálním území obcí Mikulov a Drasenhofen a je stabilizován, pak požadavek navrhovatele na zcela „jiné koncepční vedení dálniční sítě“ ze své podstaty nesmyslný a alternativní dopravní koncepce nemohou obstát. Podle názoru krajského soudu se odpůrce zcela řádně zabýval koncepčními variantami dálničního spojení Brna a Vídně. Skutečnost, že byl výběr výsledné varianty ve smyslu § 38 odst. 2 stavebního zákona předmětem zasedání zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 28. 1. 2016, které usnesením č. 2302/16/Z24 schválilo jako nejvhodnější variantu „Základní ŘSD“, a že poté na základě výběru varianty zastupitelstvem Jihomoravského kraje byla upravena dokumentace pro veřejné projednání návrhu ZÚR JMK právě s ohledem na toto rozhodnutí, shledává tak krajský soud z důvodů uvedených výše jako souladnou se zákonem.
Ve vztahu k záměru D52 Pohořelice – Mikulov krajský soud odkázal na argumentaci uvedenou k návrhovým bodům 6, 14 a 16.1. Ke vztahu k umístění koridoru v územních rezervách a k neposouzení těchto územních rezerv poukázal na vypořádání návrhového bodu 10 (nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43). K tvrzené nezákonnosti vyhodnocení SEA ve vztahu k záměru D52 Pohořelice – Mikulov uvedl, že ze všech podkladů založených v předložené spisové dokumentaci, tak i z textace a odůvodnění ZÚR JMK (včetně zpracovaného vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území) jednoznačně vyplývá, že samotná realizace záměru dálnice D52 ve své komplexnosti přispěje z koncepčního hlediska celého Jihomoravského kraje ke zlepšení dopravních podmínek v řešeném území a k převedení tranzitní dopravy mimo obytnou zástavbu a poukázal na přílohu č. 2 VVURÚ, kde se nachází mj. komplexní posouzení záměru koridoru DS04 (tedy stavby dálnice D52 Pohořelice – Mikulov). K vymezení koridoru D52 Pohořelice – Mikulov ve vztahu k oblastem NATURA 2000 pak soud shledal, že ve vyhodnocení vlivů tohoto záměru na oblasti NATURA 2000 je v příloze B vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území správně identifikováno, že koridorem dotčenými lokalitami jsou Ptačí oblast Pálava, Ptačí oblast Střední nádrž vodního díla Nové Mlýny a Evropsky významná lokalita Mušovský luh. Vyhodnocení SEA pak na základě stanovení metodiky, kterou soud shledal jako souladnou se zákonem, určilo v příloze B vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, že koridor D52 Pohořelice – Mikulov má na dotčené oblasti NATURA 2000 vliv „ 1“, tedy potenciálně mírně negativní vliv, na nějž bylo reagováno konkrétními opatřeními. Míru podrobností zpracování ochrany oblastí NATURA 2000 krajský soud označil za dostatečnou.
Požadavek navrhovatele, aby byla silnice II/395 vymezena jako samostatný koridor, krajský soud označil za neodůvodněný, jelikož v ZÚR JMK se vymezují plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona), za což bez dalšího silnici druhé třídy, která má sloužit toliko jako doprovodná komunikace dálnice D52, považovat nelze.
K námitce chybného dopravního modelování pro hraniční přechod Mikulov/Drasenhofen a jeho důsledkům krajský soud odkázal na vypořádání návrhových bodů 6 a 14. K samotné modelaci uvedl, že je vždy obtížné předvídat rozvoj v období následujících 15 – 40 let a je zcela pochopitelné, že se jednotlivé modely ve svých údajích rozcházejí. Také je třeba uvést, že je v dnešní době rychlého pokroku velmi těžké odhadnout, jestli vozidla v roce 2035 budou opravdu takovou zátěží pro životní prostředí jako v současnosti (ve smyslu mobilních zdrojů znečištění ovzduší), a to z důvodu intenzivního rozvoje alternativních pohonů (nejen rozmachu elektromobilů), ale také s ohledem na stálý legislativní i společenský tlak na snižování emisí produkovaných v silniční dopravě konvenčními motory [zde poukázal např. na nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 715/2007 ze dne 20. června 2007 o schvalování typu motorových vozidel z hlediska emisí z lehkých osobních vozidel a z užitkových vozidel (Euro 5 a Euro 6) a z hlediska přístupu k informacím o opravách a údržbě vozidla, ve znění pozdějších předpisů]. Poukázal i na vliv budoucího bratislavského okruhu D4 a propojení D3 ze Žiliny do Polska, které vytvoří plánovanou paralelní trasu v rámci evropských koridorů pro vztah Rakousko – Polsko. Dospěl tak k názoru, že realizace záměru koridoru dálnice D52 v celé její délce přispěje ke zlepšení dopravních podmínek v řešeném území a převedení tranzitní dopravy mimo obytnou zástavbu. Skutečnost, že D52 v úseku po Pohořelice je realizována a A5 po státní hranici v Rakousku je před svým dokončením; z toho plyne jednoznačná nenahraditelnost této trasy.
Návrhový bod 15 Nezákonnost vymezení koridoru kapacitní komunikace S8
Krajský soud posuzoval koridor kapacitní silnice S8 v souvislostech rozhodování o vymezení obchvatu města Znojma tak jak historicky probíhalo ve vazbě na přijímání územních plánů v oblasti města Znojma a na přijímání ZÚR JMK. Přeložka silnice I/38 je dlouhodobě projektovanou stavbou v určité fázi realizace, jakkoliv tato může probíhat komplikovaně a může být předmětem samostatných soudních řízení, a zároveň je od této přeložky dlouhodobě odvíjeno dopravní řešení v daném místě, což se objevilo již v rozsudku NSS rušícím předcházející ZÚR JMK z roku 2011, přičemž se zde odrazilo, že v mezidobí byl přijat nový územní plán města Znojma, který opakovaně prošel soudním přezkumem a byl shledán souladným se zákonem. Navrhovatel v podstatě brojí proti závěrům rozsudku krajského soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 931, který byl akceptován v kasačním řízení rozsudkem NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 512. Krajský soud nepovažuje vymezení koridoru za neúplné i za situace, že ZÚR JMK neobsahují část koridoru S8, neboť silnici I/38 je třeba vnímat jako jeden celek, ačkoliv v důsledku soudních zásahů do územního plánování byla následně rozdělena na území Jihomoravského kraje do dvou úprav dvou nástrojů územního plánování, a to do územního plánu města Znojma a ZÚR JMK; konkrétně odkázal na kapitolu G.4 odůvodnění ZÚR JMK. Při invariantnosti koridoru I/38 logicky nemůže odůvodnění zásad obsahovat bližší důvody volby.
Krajský soud poukázal na to, že vymezení silnice I/38 soudy opakovaně posuzovaly v rámci přezkumu územního plánu města Znojma, který byl schválen před účinností ZÚR JMK. Návrh respektuje již realizovanou část přeložky v severovýchodní části řešeného území o délce 765 m. Dokončení přeložky I/38 je pro Znojmo v oblasti dopravních staveb prioritou stejně jako zkapacitnění silnice I/53. Základem pro vymezení plochy pro přeložku silnice I/38 jsou podklady předané ŘSD ČR (Ředitelství silnic a dálnic) ke sledovanému rozvojovému záměru rozvoje dopravní infrastruktury z období 2009–2012. Řešení přitom odpovídá rozsudku NSS zrušujícímu ZÚR JMK z roku 2011.
Krajský soud proto uzavřel, že v době absence vyšší formy územně plánovací dokumentace je možné umístit stavby nadmístního významu prostřednictvím územního plánu, a to zejména za situace, kdy je takový záměr uveden v PÚR, a dále, že přeložka silnice I/38 je územním plánem města Znojma koncipována a schválena jako součást koridoru S8 ve smyslu PÚR.
Krajský soud nepřisvědčil navrhovatelovu tvrzení, že nebyl hodnocen vliv koridoru na lokality NATURA 2000, a že se odpůrce nezabýval variantním řešením vedení koridoru S8 ve variantě tzv. velkého obchvatu a invariantní řešení bylo přijato s ohledem na aktuální stav obchvatu Znojma tak, jak bylo uvedeno výše ve vazbě na územní plán města Znojma. Přijaté řešení je obdobné jako v případě předcházejících ZÚR JMK 2011, které v této části byly Nejvyšším správním soudem shledány jako vyhovující. Soud nijak nepopírá skutečnost, že koridory budou zasahovat do lokalit NATURA 2000, což nezpochybňuje ani sám odpůrce. Nicméně z VVURÚ jasně vyplývá, že se odpůrce zásahy do lokalit NATURA 2000 zabýval, vyhodnotil je a zabýval se i kompenzačními opatřeními.
Krajský soud upozornil, že námitky obecně směřující proti koridoru S8 reálně míří proti trasování silnice I/38 přes město Znojmo a dopadu této silnice a následně zprostředkovaně celého koridoru na tuto aglomeraci; k tomu poukázal na závěry rozsudku NSS sp. zn. 4 As 253/2016 ohledně hodnocení vlivu silnice I/38 na životní prostředí ve městě Znojmě. Dopad silnice I/38, resp. její přeložky a tím pádem i koridoru S8 na zatížení města Znojma imisemi z dopravy byl obdobně hodnocen jak při tvorbě ZÚR JMK, tak i při tvorbě územního plánu města Znojma. Soud proto nemá důvod odchýlit se od závěrů, které v této souvislosti přijal Nejvyšší správní soud ve shora citovaném rozsudku, a uzavřel, že vliv koridoru S8 na ovzduší ve městě Znojmě byl odpůrcem hodnocen dostatečně.
Návrhový bod 16.1 – Nezákonnost stanoviska SEA MŽP
Krajský soud konstatoval, že argumentace navrhovatele se soustřeďuje zejména na provedení mezistátního (přeshraničního) vyhodnocení SEA, okrajově však namítá také skutečnosti týkající se nezákonnosti stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 5. 1. 2016, č. j. 85166/EVN/15, které bylo vydáno v rámci procesu posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí (SEA), a to v režimu zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, který ve svém § 10i zohledňuje specifickou povahu zásad územního rozvoje jakožto nástroje územního plánování a součásti územně plánovací dokumentace v režimu stavebního zákona. Odmítl přezkoumávat odborné závěry a zaměřil se toliko na otázky související s přezkoumatelností stanovisek, tj. s posouzením, zda mají všechny zákonem stanovené náležitosti a zda vycházela z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Opřel se o závěry rozsudku NSS č. j. 4 Aos 1/2012 105 a hodnotil, zda proces hodnocení SEA, resp. posouzení vlivů ZÚR JMK na životní prostředí, obsahuje všechny náležitosti, které jsou rámcově stanoveny v příloze ke stavebnímu zákonu, označené jako „Rámcový obsah vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje a územního plánu na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí (Část A vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území)“. V tomto ohledu dospěl krajský soud k závěru, že všechny uvedené body (1. až 12.) dané přílohy byly do hodnocení SEA zahrnuty.
Ostatní námitky krajský soud posoudil následovně:
Ve vztahu k souhlasu Ministerstva životního prostředí s vymezením územních rezerv a neřešením nadlimitního zatížení území krajský soud poukázal na to, že územní rezervy jsou standardním nástrojem územního plánování dočasným opatřením. Přisvědčení navrhovatelovým výhradám by tento institut v podstatě eliminovalo. Ze stanoviska Ministerstva životního prostředí nevyplývá, že územní rezervu lze vymezovat bez dalšího a zcela libovolným způsobem. Naopak MŽP jasně s odkazem na judikaturu uvedlo, že nadměrné užívání územní rezervy by bylo problematické z hlediska posouzení vlivů na životní prostředí (str. 6 stanoviska SEA), přičemž záměr převedený do územní rezervy musí být dodatečně řádně posouzen. Stanovisko SEA vychází ze skutečnosti, že odpůrcem zvolená koncepce páteřní dopravní sítě je nastavena způsobem, který není z hlediska ochrany životního prostředí zcela bezproblémový, ale jejím hlavním důsledkem bude také odvedení podstatné části dopravního zatížení z brněnské aglomerace, zejména komunikací D43 v úseku D1 – Kuřim a Jihozápadní tangentou. V této souvislosti MŽP rovněž stanovilo explicitně požadavek, aby byla neprodleně provedena územní studie nadřazené dálniční a silniční sítě ve vztahu k jádrovému území Metropolitní rozvojové oblasti OB3 Brno, která je dopravně i imisně nejzatíženější lokalitou kraje. MŽP tedy nijak nezpochybnilo zásadní problém související s dopravním přetížením brněnské aglomerace a naopak na více místech stanoviska SEA zdůraznilo potřebu jeho urychleného řešení. Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou, že stanovisko SEA je v rozporu s předchozími stanovisky MŽP ze dne 6. 9. 2012, č. j. 68226/ENV/12, a ze dne 15. 1. 2010, č. j. 916/ENV/20. Námitky navrhovatele označil za odpovídající jeho odlišné preferenci řešení dopravní koncepce.
Krajský soud obecně přisvědčil názoru navrhovatele o nepřípustnosti tzv. salámové metody, k čemuž argumentoval rozsudkem NSS č. j. 1 Ao 7/2011 526. Poté konkrétně rozebral dopravní koncepci a provázanost jednotlivých úseků. Uvedl, že provedení obchvatu Znojma i Břeclavi je odůvodněno v rámci vypořádání námitek proti nim směřujícím.
K neprovedení vyhodnocení vlivů návrhu ZÚR JMK na veřejné zdraví poukazuje na VVURÚ a skutečnost, že jeho jednotlivé části byly zpracovány odborníky z daných oblastí, aniž by byla povinnost jejich jména uvádět u každé části dokumentace. Vyhodnocení dopadů ZÚR JMK na lidské, resp. veřejné zdraví je součástí odůvodnění daného opatření obecné povahy. Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou neúplnosti a nekomplexnosti posouzení vlivů na veřejné zdraví a poukázal na konkrétní části VVURÚ. Nepovažoval za vadu neuvedení metodiky hodnocení tuto námitku navrhovatele označil za nekonkrétní.
Krajský soud neuznal důvodnou ani námitku neprovedení mezistátního posouzení návrhu ZÚR JMK ve vztahu k Rakousku jakožto smluvnímu státu Úmluvy o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících území států (Espoo úmluva). Podmínky plynoucí z § 37 odst. 4 stavebního zákona a čl. 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí („směrnice SEA“) považoval za splněné. K zaslání potřebných dokumentů ze strany Ministerstva životního prostředí došlo sdělením ze dne 24. 7. 2015, č. j. 51845/ENV/15. V textu tohoto sdělení je výslovně uvedeno, že se vztahuje k již citovanému čl. 7 SEA, ale také, že je jeho součástí návrh ZÚR JMK a VVURÚ. Na závěr sdělení Ministerstvo životního prostředí vyzývá k uplatnění vyjádření, zda si Rakousko přeje účastnit se mezistátních konzultací k návrhu Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje. Sdělení je adresováno „Bundesministerium für Land und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft“, tedy Spolkovému ministerstvu zemědělství, životního prostředí a vodního hospodářství. Nabídka spolupráce je doložena i ve vztahu k Dolnímu Rakousku. Rakouská strana neprojevila zájem o konzultace, což nelze klást k tíži odpůrci.
Pokud navrhovatel v návrhu na pokračování řízení vytýkal odpůrci ignorování autorizovaných posouzení (koncepce RNDr. Kostkana 2015, MUDr. Volfa, Ph.D. 2014, doc. RNDr. Martiše – 2015), poukázal krajský soud na dobu jejich vyhotovení. K požadavku na seznámení s dokumentem „Hodnocení vlivů dle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., v platném znění, záměru rychlostní silniční spojení Brna s Vídní na základě podkladů k záměrům: R52 Pohořelice Mikulov, I/55, Břeclav obchvat, R55 úsek obchvat Břeclavi a návrhu ÚP VÚC Břeclavska“, Mgr. Ondřej Volf 2007, poukázal na názor NSS o jeho nerelevantnosti, a k dokumentu „Posouzení koncepcí páteřní silniční sítě pro Jihomoravský kraj v kontextu TEN T a PÚR ČR“, Ing. M. Strnad 2012, uvedl, že bylo v původním návrhu na zrušení opatření obecné povahy navrhováno ve vztahu k nevypořádání námitek jiných navrhovatelů, o jejichž návrhu již bylo zdejším soudem rozhodnuto v rozsudku ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 931 (viz jeho body 318 a následující). Tato studie byla do spisu založena po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne č. j. 1 Ao 7/2011 526, kde se v bodě [143] praví: „Tzv. alternativní dopravní koncepce Ing. Strnada je v podstatné části založena právě na neexistenci rychlostní komunikace R52 a realizaci spojení Vídně s Brnem přes Břeclav a dále spojení Vídně s Prahou přes Znojmo. Tím se tato koncepce dostává do evidentního rozporu s obsahem PÚR 2008, a proto nemohla v rámci pořizování ZÚR aspirovat na postavení komplexní alternativy řešení koridorů dopravní infrastruktury nadmístního významu. Alternativní koncepce dle návrhu Ing. Strnada je tedy v podmínkách platné politiky územního rozvoje nerealizovatelná.“ Odpůrce se s ní také vypořádal v odůvodnění kapitoly L zásad (rozhodnutí o námitkách).
Krajský soud následně shrnul, že se výslovně zabýval především návrhovými body 1.4, 2, 6, 9, 10, 12, 13, 14, 15 a 16.1, přičemž v ostatních bodech původního návrhu pro stručnost odkázal na svůj rozsudek ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 931, ve kterém rozhodl o totožném návrhu jiných navrhovatelů, přičemž nepovažoval za vhodné tam učiněné závěry na tomto místě opakovat, a to především s ohledem na to, že navrhovatelem je nyní občan Rakouska a problematika řešená ve zbývajících návrhových bodech se nedotýká jeho práv. Poukázal na to, že závěry tohoto rozsudku byly potvrzeny v kasačním řízení rozsudkem NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 512, a krajský soud nepochybuje o jejich správnosti. Uzavřel doktrinálním názorem, že „(z)ásahy soudu do územně plánovací dokumentace z hlediska materiálního kritéria musí být vyhrazeny jen pro těžká pochybení v procesu jejich schvalování, která se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických či právnických osob, dále pak, že soudy neposuzují vhodnost zvolených řešení (ale pouze jejich zákonnost, protože zde nejsou proto, aby vydávaly nové územní plány), a konečně existuje li rovnováha mezi zájmy, které by měly být zohledněny při určení funkčního a prostorového uspořádání území, tak soudy do takto nastoleného stavu nejsou oprávněny zasahovat.“ V tom odkázal na publikaci [KADEČKA, Stanislav. MAREK, David (eds). Nový správní řád v praxi krajských úřadů II. Sborník z 2. a 3. zimní konference/workshopu. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 271 s. ISBN 978 80 7380 250 9. s. 188.]. Ze všech těchto důvodů návrh zamítl.
Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
1 Kasační stížnost
Všichni stěžovatelé napadají rozsudek krajského soudu v plném rozsahu z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Nezákonnost spatřují v nesprávném posouzení právní otázky, zda jsou dány důvody ke zrušení ZÚR JMK, vady řízení v tom, že soud nevyhověl některým důkazním návrhům, z nichž by bylo zřejmé, že jeho rozsudek nemá oporu ve spise, a nepřezkoumatelnost v tom, že mezi návrhovými body uvedenými v návrhu a ve vyjádřeních navrhovatele a rozsudkem krajského soudu není shoda, a dále v tom, že soud vůbec neposoudil námitky osob zúčastněných na řízení. Stěžovatelé shrnují dosavadní průběh řízení s tím, že poté, co bylo rozhodnuto o návrhu ostatních původních navrhovatelů (rozsudek krajského soudu č. j. 65 A 3/2017 931, výrok II., rozsudek NSS č. j. 2 As 122/2018 512, usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2682/19), upřesnil navrhovatel ve vyjádření „1“ z 29. 3. 2021, že návrhem napadá ZÚR JMK jako celek, neboť je dotčen celou v ní uvedenou dopravní koncepcí a upravil tak i svůj závěrečný návrh. Podáním „2“ ze dne 2. 9. 2021 doplnil své první vyjádření týkající se neprovedení řádného mezistátního/přeshraničního vyhodnocení SEA ZÚR JMK a judikaturu, která dokládá, že pro tuto vadu bylo opakovaně soudy rozhodnuto o zrušení územního rozhodnutí pro obchvat Mikulova dálnicí D52. Dalším podáním „3“ navrhovatel poukázal na tři dílčí aspekty práva Evropské unie, a to směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, směrnici 2002/49/ES o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (dále jen „směrnice o hodnocení hluku“) a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/96/ES ze dne 19. listopadu 2008, o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury (dále jen „směrnice o bezpečnosti“). Navrhovatel tedy ve svých vyjádřeních podrobně specifikoval svůj návrh a návrhové podbody; nejednalo se tedy o nové návrhové body.
Osoby zúčastněné na řízení 91, 93, 98, a 99 (stěžovatelé 2, 3, 4 a 5) podali před jednáním krajského soudu podrobné doplnění svého vyjádření a zúčastnili se jednání soudu, přičemž rozsudek vyhlášený dne 2. 8. 2022 nebyl zaznamenán pomocí zvukového záznamu ani protokolován, a vzhledem k tomu, že rozpor mezi ústním vyhlášením a písemným vyhotovením může založit zákonný důvod ke zrušení rozsudku, je třeba podobný postup považovat za závažnou vadu.
Krajský soud neúměrně zúžil předmět řízení a uvedl, že se zabýval návrhovými body v omezeném rozsahu ve vztahu ke stěžovateli 1.
Stěžovatelé uvádějí, že své kasační důvody vnímají celostním pohledem a na to navazují důvody pro předložení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie.
Za zásadní považují otázku, zda je v souladu s právem (z hlediska předpisů České republiky i Evropské unie) závazně v ZÚR JMK vymezit určitou podobu dopravní koncepce kraje (tedy vzájemně propojených koridorů kapacitních dopravních staveb) bez jejího komplexního a objektivního vyhodnocení jako celku a bez jejího srovnání se známými rozumnými variantami pořizované koncepce jako celku, které bude provedeno zejména věcně i procesně správným procesem SEA, a to v rámci veřejně probíhajícího pořizování/projednávání koncepce.
Stěžovatelé jsou názoru, že k takovému vyhodnocení a srovnání nikdy nedošlo. Dopravní koncepce není pouhým „součtem“ jednotlivých komunikací, ale jedná se o těsně propojený systém, což se projeví i na úrovni negativních vlivů. Návrh koncepce jako celku předurčuje i úroveň negativních vlivů na jednotlivých komunikacích. Z toho plyne oprávnění navrhovatele uplatnit výše shrnutou základní námitku nevyhodnocení rozumných variant řešení – a to i ve vztahu k dopravní koncepci Jihomoravského kraje jako celku; oporu k tomu spatřuje v rozsudku NSS č. j. 1 Ao 7/2011 526.
Stěžovatelé jsou názoru, že Směrnice SEA byla nesprávně transponována, čehož si byl krajský soud vědom, neboť se tím zabýval v jiném svém rozsudku ze dne 26. 10. 2021, č. j. 67A 6/2021 133, kde ovšem tento problém relativizoval. Potvrzením nesprávného znění směrnice SEA je i oficiální oprava vydaná v Úředním věstníku Evropské Unie C 271/20 ze dne 14. 7. 2022, kterou citují.
Krajský soud tedy neprovedl posouzení souladu s platnou evropskou legislativou, směrnicí SEA, a to přesto, že na nesoulad byl upozorněn v doplnění argumentace stěžovatelem 1 a při jednání soudu. Odmítnutí zabývat se touto otázkou (bod 410 napadeného rozsudku) nelze akceptovat, neboť rozpory s právními předpisy lze uplatňovat po celou dobu řízení; rozšíření žaloby o další žalobní body nelze zaměňovat s konkretizací či upřesněním žalobních bodů, které je možné i po lhůtě k podání žaloby, což plyne z četné judikatury, na níž poukazují (rozsudky NSS č. j. 3 Afs 26/2018 141, č. j. 2 Azs 134/2005 43, publ. pod č. 685/2005 Sb. NSS, či č. j. 7 Afs 110/2009 88). Stěžovatelé v tomto směru odkazují například na návrhový podbod 8.1 (ve vztahu k celkové koncepci páteřní silniční infrastruktury – viz str. 117 původního návrhu, 4. odstavec) nebo na návrhové podbody 13.1 a 13.3.1 (ve vztahu k vymezení koridoru dálnice D52, resp. dálničního spojení Brna a Vídně). Rovněž návrhový bod 14. a návrhový podbod 15.2 s tímto aspektem věci bezprostředně souvisí. Za této situace tedy není nepřípustným rozšířením návrhových bodů, pokud stěžovatel 1 v průběhu řízení rozšířil právní argumentaci výslovným odkazem na čl. 5 odst. 1 směrnice SEA a z něj vyplývající požadavky (viz mj. i část II bod 1 z doplnění návrhové argumentace stěžovatele 1 ze dne 17. 7. 2022). Další právní aspekty pak obsahuje doplnění návrhové argumentace ze dne 17. 7. 2022. Stěžovatel 1 rovněž v průběhu řízení argumentoval existencí jiných rozumných variant např. vycházející ze studie Ing. M. Strnada (08/2012), z autorizovaného posouzení O. Volfa (2006) a návazného posouzení V. Kostkana (2015). To vše potvrzuje nedostatek skutkových zjištění. Stěžovatelé tak setrvávají na tom, že krajský soud v napadeném rozsudku pominul, že v ZÚR JMK nebylo provedeno posouzení varianty předmětné koncepce dle autorizovaného dopravního projektanta Ing. Strnada (08/2012) akcentující nejkratší a logické trasy spojení milionových metropolí Vídně, Prahy a průmyslové oblasti Katowicka s využitím tras s obchvaty Břeclavi i Znojma a s potlačením tranzitu přes území města Brna (bez jeho zatížení komunikací D52 od jihu a D43 od severu). Toto krajský soud neshledal jako právní vadu; věc tedy nesprávně právně posoudil, což tímto stěžovatelé napadají.
Stěžovatelé dále namítají, že krajský soud v napadeném rozsudku pominul, že ani schválená dopravní koncepce nebyla jako celek posouzena procesem SEA. K jejímu vytvoření došlo až v průběhu pořizování ZÚR JMK tím, že pořizovatel ustoupil od původního záměru vymezit celou koncepci páteřní silniční dopravy na území Jihomoravského kraje návrhovými koridory a řadu úseků návrhových koridorů nahradil variantn