4 Afs 258/2023 — Nejvyšší správní soud

4 Afs 258/2023- 38 - text 4 Afs 258/2023-40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Alšova jihočeská galerie, IČO: 000 73 512, se sídlem Hluboká nad Vltavou 144, Hluboká nad Vltavou, zast. JUDr. Ondřejem Caskou, advokátem, se sídlem Husova 242/9, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 8. 2020, č. j. MMR-43198/2020-26, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 110/2020-51, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 110/2020-51, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Předmětem věci je otázka, zda opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace nebo její části dle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném od 20. 2. 2015 („rozpočtová pravidla“), je třeba prohlásit za nicotné, nemá-li náležitosti rozhodnutí dle § 68 a § 69 správního řádu. [2] Žalobkyně získala dotaci z Integrovaného regionálního operačního programu („IROP“) na projekt s názvem „Rekonstrukce depozitárního objektu SPARTA“. Řídící orgán IROP jakožto poskytovatel dotace při administrativním ověření žádosti o platbu zjistil nezpůsobilé výdaje v celkové výši 2.707.709,08 Kč a stanovil celkovou částku nevyplacené dotace ve výši 2.436.938,17 Kč. [3] Žalobkyně byla o nevyplacení části dotace informována opatřením řídícího orgánu vydaným dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, jež bylo označeno jako „Informace o nevyplacení části dotace“ („opatření poskytovatele“). Proti tomuto opatření podala žalobkyně námitky. Ministryně pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 12. 8. 2020, č. j. MMR-43198/2020 - 26 („rozhodnutí o námitkách“), těmto námitkám nevyhověla a konstatovala, že opatření bylo oprávněné. [4] Proti rozhodnutí o námitkách brojila žalobkyně správní žalobou. V ní namítala, že rozhodnutím žalovaného došlo k zásahu do její právní jistoty a práv, které nabyla v dobré víře na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace k projektu. Dále namítla nekonzistentnost a vnitřní rozpornost postupu správních orgánů při aplikaci pravidla poměrného krácení. [5] Městský soud nadepsaným rozsudkem prohlásil nicotnost rozhodnutí o námitkách, jakož i opatření poskytovatele. Uvedl, že opatření o nevyplacení části dotace je dle usnesení rozšířeného senátu z 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48, Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, č. 3579/2017 Sb. NSS, nutné považovat za rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Z toho důvodu je na něj třeba klást stejné nároky jako na kterékoliv jiné správní rozhodnutí. Jelikož rozpočtová pravidla neupravují náležitosti takového rozhodnutí, použijí se subsidiárně § 68 a 69 správního řádu. Městský soud posléze dospěl k závěru, že opatření poskytovatele neobsahuje některé náležitosti dle § 68 odst. 1 a 2 správního řádu (výrok rozhodnutí a konkrétní ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno) a žádnou z náležitostí dle § 69 odst. 1 správního řádu. Uvedl, že jde o komplex vad dosahující zásadní intenzity, pročež tato opatření tak za rozhodnutí vůbec považovat nelze. K prohlášení nicotnosti rozhodnutí o námitkách pak přistoupil z důvodu, že spolu s nicotnými opatřeními poskytovatele vytváří jeden celek. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně [6] Žalovaný („stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. [7] Stěžovatel namítá, že městským soudem aplikované usnesení rozšířeného senátu se váže k § 14e rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015, jenž vůbec přezkum opatření vydaných na jeho základě neumožňoval. Novelou č. 25/2015 Sb. ale bylo do zákona zavedeno správní řízení o námitkách, jehož výsledkem je rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Opatření poskytovatele tak již není konečným rozhodnutím. Jde toliko o neformální úkon poskytovatele dotace, což potvrzuje i novější judikatura Nejvyššího správního soudu. Jediným správním řízením, které se ohledně krácení či pozastavení vyplácení dotace vede, je tak řízení o námitkách. [8] Stěžovatel dále uvádí, že rozsudek NSS ze 7. 6. 2021, č. j. 1 Afs 370/2020-34, dle kterého ustanovení správního řádu, jež nejsou rozpočtovými pravidly výslovně vyloučena, mohou a contrario být poskytovatelem dotace použita, se vztahoval toliko k řízení o námitkách. Závěry NSS vyslovené v tomto rozsudku proto nelze aplikovat na opatření poskytovatele. [9] Konečně stěžovatel namítá, že sám městský soud rozhoduje ohledně sporné právní otázky nekonzistentně. Zatímco osmý a devátý senát městského soudu zastává názor, že opatření poskytovatele musí splňovat náležitosti rozhodnutí dle správního řádu, šestý, desátý a osmnáctý senát daného soudu zastávají názor opačný. [10] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila s napadeným rozsudkem. Konstatovala, že již samotné opatření o nevyplacení dotace nebo její části představuje vrchnostenský akt, který je sám o sobě způsobilý s konečnou platností změnit či zrušit nárok příjemce na schválenou dotaci, a tedy zásadním způsobem zasáhnout do práv příjemce dotace. III. Posouzení kasační stížnosti [11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnanec s vysokoškolským právnickým vzděláním. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. [12] Kasační stížnost je důvodná. [13] Nejvyšší správní soud při posouzení věci vycházel ze závěrů, k nimž dospěl v obdobné věci v rozsudku ze dne 14. 12. 2023, č. j. 9 Afs 203/2023 – 45. Úvodem připomíná, že městský soud prohlásil opatření poskytovatele za nicotné pro absolutní nedostatek formy z důvodu absence náležitostí dle § 68 a § 69 správního řádu. Jádrem sporu je tedy otázka, zda opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel lze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu. [14] Dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel platí, že poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta. Dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel poskytovatel o opatření podle odstavce 1 bez zbytečného odkladu vhodným způsobem informuje příjemce. Příjemce může do 15 dnů ode dne, kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatření námitky. O námitkách rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele. [15] Charakterem opatření poskytovatele dotace vydaným na základě § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel se v minulosti zabýval rozšířený senát. V usnesení ve věci Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí správního orgánu, jež je přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s. [16] Výše uvedený závěr rozšířeného senátu je nicméně nutno chápat jednak v kontextu právní úpravy účinné v době vydání citovaného usnesení, dále pak v kontextu důvodů, které rozšířený senát k takovému závěru vedly. Ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, vylučovalo u opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace či její části použití obecných předpisů o správním řízení, jakož i jeho soudní přezkum. Proti opatření se tak nebylo možné bránit u správních orgánů či jej napadnout správní žalobou. Výluku ze soudního přezkumu Ústavní soud nálezem z 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, označil za protiústavní. Podstatou rozhodování rozšířeného senátu proto bylo vyřešení otázky, zda prostředkem obrany proti nevyplacení dotace či její části, jež musela být v důsledku citovaného nálezu Ústavního soudu zaručena, je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. či spíše žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát se přiklonil k prvnímu z těchto řešení. Nevyplacení dotace dle jeho názoru nebylo činěno toliko fakticky, nýbrž na základě oznámení, které musí splňovat určité formální náležitosti. Právě tato úvaha jej vedla k závěru, že opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace či její části má charakter rozhodnutí v materiálním smyslu, čímž umožnil příjemci dotace toto opatření napadnout žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s. [17] Na závěry Ústavního soudu p