6 As 285/2022 — Nejvyšší správní soud

6 As 285/2022- 83 - text  6 As 285/2022 - 89 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce Filipa Dienstbiera a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: statutární město Kladno, náměstí Starosty Pavla 44, Kladno, zastoupené Mgr. Ing. Martinem Lukášem, advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, sídlem Zborovská 11, Praha 5, zastoupený JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem, sídlem Prvního Pluku 206/7, Praha 8, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. prosince 2022 č. j. 54 A 77/202285, takto: Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. prosince 2022 č. j. 54 A 77/202285 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalobce se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhal, aby Krajský soud v Praze (dále jen „krajský soud“) určil, že zásah žalovaného spočívající v omezení dopravní obslužnosti od 1. září 2022 na základě aplikace standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje je nezákonný, a to v rozsahu týkajícím se autobusových linek č. 300 Praha, Nádraží Veleslavín – Buštěhrad – Kladno, Energie, č. 322 Praha, Nádraží Veleslavín – Lidice – Kladno – Vinařice – Slaný, aut. nádr., č. 324 Praha, Zličín – Kladno – Slaný, Rabasova, č. 330 Praha, Nádraží Veleslavín – Kladno, Libušín, nám., č. 330 Praha, Nádraží Veleslavín – Kladno – Libušín, nám., č. 399 Praha, Nádraží Veleslavín – Kladno – Libušín – Smečno, č. 565 Kladno, aut. nádr. – Vinařice – Slaný, aut. nádr., č. 621 Kladno, nám. Svobody – Libušín – Smečno, č. 624 Kladno, nám. Svobody – Dřetovice, č. 629 Bratronice, Dolní Bezděkov – Kladno – Dřetovice a linek městské hromadné dopravy (MHD) Kladno č. 601, 602, 603, 604, 605, 606, 608, 609, 610, 611, 614, 614 a 616. Žalobce dále požadoval, aby krajský soud žalovanému zakázal v uvedeném zásahu pokračovat a přikázal mu obnovit rozsah dopravní obslužnosti ve stavu před zásahem. [2] Dne 24. listopadu 2022 se jako přistupující účastník na straně žalobce přihlásil do řízení před krajským soudem Mgr. M. P.. O den později navrhl přistoupení dalšího účastníka i sám žalobce. [3] Krajský soud žalobu usnesením odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že žalované jednání z povahy věci nemůže být zásahem ve smyslu § 82 tohoto zákona. Poukázal na to, že při zajišťování dopravní obslužnosti vystupují žalobce i Středočeský kraj v roli vykonavatelů pečovatelské (nevrchnostenské) veřejné správy. Kraj proto vůči žalobci (obci) nemůže vystupovat ve vrchnostenském postavení jako správní orgán a žalobce vůči kraji nemá žádná veřejná subjektivní práva. Obcím nesvědčí právo na zajištění dopravní obslužnosti. Zároveň způsob, jakým kraj zajišťuje dopravní obslužnost, žádným způsobem nezasahuje do práva žalobce na samosprávu. Krajský soud zvažoval i aplikaci § 14 odst. 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), podle něhož může obec podat žalobu proti zásahu do své samostatné působnosti, ke kterému dochází při výkonu samostatné působnosti kraje, nicméně dospěl k závěru, že i v tomto případě je nutné vrchnostenské postavení kraje vůči obci. Dále konstatoval, že podstatou sporu mezi žalobcem a Středočeským kraje je rozsah kompetencí při zajišťování dopravní obslužnosti, a odkázal žalobce na řízení ve sporech o rozsah kompetencí orgánů územní samosprávy před Ústavním soudem podle § 120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. [4] V závěru svého usnesení krajský soud položil a zároveň ponechal nezodpovězenou otázku, zda by se ochrany před postupem žalovaného mohli domáhat občané kraje, kteří využívají veřejné služby v přepravě. Uvedl, že i kdyby občanům kraje právo na zajištění dopravní obslužnosti svědčilo, nemohl by se ho domáhat žalobce. Judikatura sice připouští, aby obec zájmy svých občanů hájila, činí tak však ve věcech, kde jsou ve hře ústavně garantovaná základní práva, jejichž ochranu obec sama ani při využití všech svých kompetencí nemůže zajistit, což není tento případ. [5] S ohledem na odmítnutí žaloby se krajský soud nezabýval návrhem žalobce na přistoupení dalšího účastníka. [6] V den vydání usnesení o odmítnutí žaloby obdržel krajský soud podání, ve kterém žalobce označil Mgr. P. jako osobu zúčastněnou na řízení. O den později pak sám Mgr. P. krajský soud informoval, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [7] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení o odmítnutí žaloby kasační stížnost. Upozorňoval, že kompetence při zajišťování dopravní obslužnosti jsou rozděleny mezi kraje a obce, přičemž adresátem standardů dopravní obslužnosti nově zaváděných na území Středočeského kraje byl právě stěžovatel, tedy statutární město Kladno, které ze své podstaty sdružuje zájmy svých občanů na zajištění dopravní obslužnosti. Zásah žalovaného přitom spočívá zejména v nátlakové strategii provázející zavádění standardů: žalovaný po stěžovateli požadoval, aby hradil dopravní obslužnost, kterou má na své náklady plně zajišťovat kraj, s tím, že jinak dojde k omezení zákonného rozsahu dopravní obslužnosti; v další fázi pak dal krajskému koordinátorovi dopravy pokyn k omezení dopravní obslužnosti právě ve vztahu k městu Kladno, což stěžovatel považuje za určitou formu trestu za neakceptování návrhu žalovaného. Dále poukazoval na načasování omezení dopravní obslužnosti k 1. září, kdy pravidelně dochází k významnému nárůstu přepravní poptávky. Omezení jednotlivých linek mělo dopad i do MHD zajišťované výlučně stěžovatelem. Pro aktivní žalobní legitimaci stačí skutkově podložené tvrzení o zásahu do práv stěžovatele, což krajský soud pominul. Je přitom zřejmé, že žalovaný skutečně zasáhl do práv stěžovatele, a to v prvé řadě do práva na samosprávu v podobě autonomního nakládání s finančními prostředky alokovanými v obecním rozpočtu, neboť si vynucoval, aby stěžovatel hradil výdaje, které mají být v souladu se zákonem vynakládány z rozpočtu kraje. Zprostředkovaně tak bylo zasaženo i právo stěžovatele vlastnit majetek. Žalovaný zasáhl rovněž do práva stěžovatele na samosprávu v podobě samostatného zajišťování dopravní obslužnosti ve svém územním obvodu (s ohledem na již zmíněný dopad na linky MHD a jejich vyřazení ze systému Pražské integrované dopravy). Stěžovatel navíc jako územně samosprávný celek reprezentuje zájmy svých občanů (agreguje zájmy svých obyvatel). Argumentem ad absurdum dále stěžovatel poukázal na to, že by se kraj mohl zcela zříci zajišťování dopravní obslužnosti a přenést ji na obce, popřípadě takto postupovat i ve vztahu k jiným svým úkolům. Stěžovatel nemohl dopravní obslužnost zajistit vlastními silami, neboť k tomu potřebuje souhlas kraje. Navíc by tak prohloubil majetkovou újmu, která mu vzniká již nyní. Též zopakoval, že i v oblasti pečovatelské veřejné správy vznikají veřejná subjektivní práva. Byly tak naplněny všechny podmínky pro podání zásahové žaloby. Navíc lze aplikovat § 14 odst. 4 krajského zřízení, podle něhož může obec podat žalobu proti zásahu do své samostatné působnosti ze strany kraje. [8] Stěžovatel rovněž považuje napadené usnesení za nepřezkoumatelné. Úvaha krajského soudu ohledně možnosti, že by se ochrany mohli domáhat přímo občané kraje, nedává smysl v situaci, kdy krajský soud nerozhodl o návrhu žalobce na přistoupení dalšího účastníka, který pravidelně cestuje na trase Praha – Kladno, a byl tak dotčen omezením dopravní obslužnosti. Dodal pak, že se krajský soud v tomto řízení fakticky nezabýval otázkou zásahu do veřejných subjektivních práv cestujících, zejména obyvatel a občanů Kladna, a odkázal v této souvislosti pro srovnání na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2637/17 z 23. ledna 2018 stran poskytování sociální péče v rámci pečovatelské veřejné správy. [9] Proti usnesení krajského soudu podal kasační stížnost i Mgr. M. P., jehož přistoupení jako dalšího účastníka stěžovatel navrhoval v řízení před krajským soudem. Tuto kasační stížnost Nejvyšší správní soud odmítl usnesením ze dne 25. dubna 2023 č. j. 6 As 285/202272 jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou (podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. března 2023 č. j. 6 As 105/202172 nemá osoba zúčastněná na řízení aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na přezkum rozhodnutí soudu o odmítnutí návrhu) a zároveň rozhodl, že Mgr. M. P. není osobou zúčastněnou na řízení, neboť se jeho výsledek nemůže žádným způsobem dotknout jeho veřejných subjektivních práv (k tomu viz rozsudek ze dne 12. dubna 2023 č. j. 4 As 40/202363, podrobně rekapitulovaný níže). [10] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a odkázal na argumentaci, kterou uplatnil v řízení před krajským soudem, a na odůvodnění napadeného usnesení. Stěžovatel neuvedl, jak konkrétně byla zhoršena dopravní