8 As 378/2021 — Nejvyšší správní soud

8 As 378/2021- 34 - text  8 As 378/2021-39 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky Zavřelové a Lukáše Hloucha v právní věci žalobkyně: Štěrkovny Olomouc a. s., se sídlem Javoříčská 682/12, Olomouc, zastoupená Mgr. Martinem Lorencem, advokátem se sídlem Krapkova 452/38, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 3. 2020, čj. KUOK 32107/2020, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 9. 11. 2021, čj. 65 A 41/202032, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: [1] V této věci se Nejvyšší správní soud zabývá dvěma otázkami týkajícími se výkladu zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále „zákon o ochraně ZPF“). Jde o otázky: (i) jaká prekluzivní lhůta se uplatní pro vyměření odvodů za zábor zemědělské půdy a (ii) zda mohou správní orgány o odvodech za zábor zemědělské půdy rozhodnout i zpětně po realizaci záměru. Obě tyto otázky Nejvyšší správní soud řeší podle zákona o ochraně ZPF ve znění do 1. 4. 2015. I. Vymezení věci a předcházející soudní řízení [2] Ministerstvo životního prostředí udělilo žalobkyni souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále „ZPF“) pro její záměr těžby štěrkopísku v Grygově. Rozhodnutím, které nabylo právní moci v červenci 2012, jí Obvodní báňský úřad povolil příslušnou hornickou činnost (dále „povolovací rozhodnutí“). Následně Magistrát města Olomouc vydal územní rozhodnutí, které nabylo právní moci v květnu 2014, jímž změnil způsob využití území k těžbě štěrkopísku v Pískovně Grygov. [3] Více než sedm let od právní moci povolovacího rozhodnutí Magistrát města Olomouc předepsal žalobkyni rozhodnutím ze dne 1. 11. 2019, čj. SMOL/280149/2019/OZP/PKZ/Pol, odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze ZPF v celkové výši 1 343 478 Kč. Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně brojila odvoláním, které žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl. [4] Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci. Krajský soud shora označeným rozsudkem žalobu zamítl. [5] Žalobkyně předně argumentovala, že by se na věc měla analogicky použít prekluzivní lhůta dle § 148 daňového řádu, která činí tři roky. Byla si vědoma rozsudku NSS z 25. 4. 2018, čj. 4 As 37/2018-28, ve věci Vysoká nad Labem. Když tento rozsudek zmiňoval lhůtu 10 let, činil tak ve skutkových poměrech dané věci, v níž byl odvod předepsán až po 14 letech. Prekluzivní lhůta dle § 148 daňového řádu 10 let netrvá; 10 let je pouze nejzazší dobou, kdy musí prekluzivní lhůta uplynout. Správně se má tedy použít lhůta v délce tří let. Dále žalobkyně odkázala na rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, č. 1837/2009 Sb. NSS, ve věci J. K. proti Celnímu ředitelství Plzeň. V něm NSS rovněž použil tříletou lhůtu v případě předpisu (celního zákona), který ji neobsahoval. [6] Krajský soud se s argumenty žalobkyně ohledně prekluze neztotožnil. Co se týče rozsudku ve věci Vysoká nad Labem, nesouhlasil s výkladem žalobkyně. NSS v odkazované věci nepochybně věděl, že prekluzivní lhůta dle daňového řádu činí tři roky, a proto pokud by chtěl, aby se použila tříletá lhůta, jistě by to uvedl. Nicméně NSS za pomocí analogie hledal lhůtu o takové délce, která by chránila práva poplatníků odvodů za zábor zemědělské půdy a současně stanovila správním orgánům dostatečný čas pro to, aby je předepsaly; pouze z hlediska podobnosti odvodu a daně se uchýlil k § 148 daňového řádu. I tříletá prekluzivní lhůta přitom bývá často prodlužována, avšak vždy uplyne nejpozději po 10 letech. Proto NSS dospěl k závěru, že desetiletá lhůta je adekvátní i v případě odvodu za zábor zemědělské půdy. Co se týče rozsudku ve věci J. K. proti Celnímu ředitelství Plzeň, tam se nejednalo o analogické použití prekluzivní lhůty, ale NSS dovodil, že se subsidiárně použije zákon č. 212/1992 Sb., o soustavě daní a jeho § 4 odst. 2, který tříletou prekluzivní lhůtu upravoval. Nejednalo se tedy o analogické použití prekluzívní lhůty jako ve věci Vysoká nad Labem. Na odvody za zábor zemědělské půdy se tedy použije desetiletá prekluzivní lhůta. Ta neuplynula, a odvod proto prekludován nebyl. [7] Dále žalobkyně namítala, že správní orgány neměly pravomoc rozhodnout o předepsání odvodu zpětně za období před 1. 4. 2015. Až od tohoto data totiž nabyla účinnosti novela zákona o ochraně ZPF, která do zákona vložila § 11 odst. 7. Důvodová zpráva k této novele uvádí, že před tímto datem nebyla uzákoněna možnost správních orgánů rozhodnout o předepsání odvodu zpětně. Tento nedostatek měla novela změnit. [8] Ani s tímto argumentem se krajský soud neztotožnil. Podle § 11 odst. 7 zákona o ochraně ZPF ve znění účinném od 1. 4. 2015 platí, že není-li rozhodnutí o odvodech vydáno po zahájení realizace záměru, částka odvodů odpovídající období do vydání rozhodnutí o odvodech se přičte k první platbě odvodů, a to počínaje dnem zahájení realizace záměru. Soud se neztotožnil s tím, že by tato změna znamenala, že do dubna 2015 by správní orgány nebyly oprávněny předepsat odvod za zábor zemědělské půdy po jeho realizaci. Zákon o ochraně ZPF ve znění účinném do 31. 3. 2015 v § 11 odst. 2 větě první stanovil, že o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního fondu podle přílohy k tomuto zákonu v návaznosti na pravomocné rozhodnutí vydané podle zvláštních předpisů. Z žádného z citovaných ustanovení tedy neplyne, že by správní orgány nebyly oprávněny rozhodnout o předepsání odvodu za zábor zemědělské půdy i po zahájení realizace záměru. Naopak NSS v rozsudku ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As 175/2012-25, ve věci ACE Trade, uvedl, že k vydání rozhodnutí o odvodech za zábor zemědělské půdy by mělo dojít právě až po zahájení realizace záměru (srov. odst. 17 až 30 odkazovaného rozsudku). Pro stanovení odvodu je totiž rozhodující skutečný zábor zemědělské půdy (faktické odnětí zemědělské půdy), nikoliv zábor uvedený v rozhodnutích vydaných podle stavebního zákona. Pokud žalobkyně dovozuje opak jen na základě důvodové zprávy k zákonu č. 41/2015 Sb., je nutné uvést, že právně závazné je samotné znění zákona, nikoliv důvodová zpráva k němu vydaná. Z žádného ustanovení zákona o ochraně ZPF nevyplývalo, že by snad realizace záměru měla být hranicí, do kdy může správní orgán předepsat odvod za zábor zemědělské půdy. Nelze též přehlédnout, že v první námitce sama žalobkyně namítala, že odvod lze předepsat až ve lhůtě 3 let od právní moci rozhodnutí vydaného podle stavebního zákona. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [9] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost s odkazem na důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, případně aby současně zrušil i rozhodnutí správních orgánů a věc jim vrátil k dalšímu řízení. [10] Kasační stížnost směřuje do dvou okruhů: (i) do otázky prekluze práva předepsat odvod a (ii) do otázky nedostatku pravomoci správních orgánů rozhodnout o odvodech zpětně za období před dubnem 2015. [11] Co se týče prekluze práva, namítá stěžovatelka, že prekluzivní lhůta činí tři roky. NSS v rozsudku ve věci Vysoká nad Labem dovodil, že na stanovení odvodu se musí nějaká prekluzivní lhůta použít. Rozhodl se na základě analogie legis použít § 148 daňového řádu. Následně však nesprávně dovodil, že prekluzivní lhůta činí maximálně 10 let. Soud však při analogii legis nemá zcela volné pole pro vlastní uvážení; nemůže jednat svévolně. Pokud tedy soud dovodil, že se na věc analogicky použije § 148 daňového řádu, měl toto ustanovení použít. Dané ustanovení žádnou desetiletou prekluzivní lhůtu neobsahuje. Prekluzivní lhůta dle odkazovaného ustanovení činí tři roky; lhůta 10 let není prekluzivní lhůtou, ale pouhým maximem, kdy tříletá prekluzivní lhůta nejpozději skončí. Tento závěr stěžovatelka dokládá odkazy na literaturu i judikaturu. Pokud soud tedy stanovil desetiletou lhůtu, jednal svévolně. Soud ve věci Vysoká nad Labem se zaštiťoval spravedlností a proporcionalitou; ani toto zdůvodnění však neobstojí. Lhůta tří let je v právním řádu zcela obvyklá – kromě daňové úpravy je stejná lhůta používána i v soukromém právu. Pro stěžovatelku je nepochopitelné, proč by měl mít správní orgán pro vyměření odvodu takto delší lhůtu, než má správce daně či soukromé osoby. Zvolená desetiletá lhůta pak narušuje i standardní poměr mezi lhůtou pro vyměření a lhůtou pro vymožení. NSS v rozsudku ve věci J. K. proti Celnímu ředitelství Plzeň uvedl, že je pravidlem, že lhůta pro vymožení pohledávky je podstatně delší než lhůta pro její vyměření. V tomto případě je lhůta pro vymožení vy