1 As 188/2024 — Nejvyšší správní soud

1 As 188/2024- 124 - text  1 As 188/2024 - 131 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Jiřiny Chmelové a soudkyně Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Greenpeace Česká republika, z. s., se sídlem Prvního pluku 143/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Elektrárna Počerady, a.s., se sídlem Václava Řezáče 315, Most, zastoupená JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., advokátem se sídlem V Celnici 1034/6, Praha 1, II) Obec Volevčice, se sídlem Volevčice 22, Volevčice, III) Hnutí DUHA  Friends of the Earth Czech Republic, se sídlem Údolní 567/33, Brno, IV) Frank Bold Society, z. s., se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 9. 2021, č. j. MZP/2021/530/1232, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 8. 2024, č. j. 16 A 82/2021  341, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím žalovaného označeným v záhlaví bylo částečně změněno a ve zbytku potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále „krajský úřad“) ze dne 9. 4. 2021, č. j. KUUK/040076/2021/ZPZ (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), jímž krajský úřad vydal podle § 19a zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (dále „ZIP“), podstatnou změnu integrovaného povolení č. 30 pro zařízení „Elektrárna Počerady“. Předmětem změny bylo stanovení emisního limitu pro emise rtuti, resp. s tím související udělení výjimky z úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami (dále „BAT“) stanovenými prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení. V důsledku změny integrovaného povolení byl pro všechny bloky zařízení (K2 až K6) stanoven podle § 14 odst. 5 ZIP emisní limit ve výši 0,028 mg/m3, a to pro období nejpozději do 30. 6. 2025 (třem blokům žalovaný oproti prvostupňovému rozhodnutí platnost výjimky zkrátil o rok, resp. půl roku) s tím, že po uplynutí platnosti této výjimky již bude nutné dodržet emisní limit rtuti podle závěrů o BAT, jehož hodnota je 0,007 mg/m3. Provozovatelce zařízení žalovaný současně uložil, aby do 30. 11. 2022 předložila zprávu k vyhodnocení efektu technik určených pro snižování emisí tuhých znečišťujících látek (dále „TZL“) a oxidu siřičitého na emise rtuti. [2] Účastníkem správního řízení o změně integrovaného povolení byl vedle provozovatelky zařízení, environmentálních spolků a dotčených obcí také žalobce, který brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou podanou Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále „krajský soud“). Krajský soud ji posoudil jako důvodnou a rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí krajského úřadu zrušil. Žalobce byl u krajského soudu úspěšný s námitkou, že správní orgány vycházely při stanovení výjimky z emisního limitu podle závěrů o BAT z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Podle krajského soudu z § 14 odst. 5 ZIP vyplývá, že jednou z podmínek pro stanovení mírnějšího emisního limitu je, aby provozovatel zařízení prokázal, že udělením výjimky nedojde k závažnému znečištění životního prostředí a celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Dané ustanovení rozvíjí metodický pokyn žalovaného ze dne 28. 8. 2019, č. j. MZP/2019/710/7795 (dále „pokyn“). Ačkoliv byl pokyn pro posouzení krajského úřadu závazný, nedošlo k naplnění požadavků týkajících se rozsahu a kvality měření, které tento pokyn stanoví. Měření, z něhož vyplyne emisní limit rtuti stanovený ve výjimce, mělo předně probíhat tak, že budou na zařízení instalovány a používány všechny koncové technologie, které sekundárně snižují emise rtuti. Z hodnot emisí zjištěných během pozdějšího měření v roce 2021 je ovšem patrné, že měření rozhodná pro udělení výjimky probíhala bez instalace, resp. plného využití těchto účinných technologií, čímž mohl být výjimkou stanovený limit přibližně o jednu třetinu nadhodnocen. Nebyl tak bezpečně zjištěn tehdejší aktuální stav nejnižších možných emisí rtuti produkovaných v zařízení před rozhodnutím o povolení výjimky. Dále mělo měření podle pokynu probíhat s využitím kontinuálního měřicího systému v délce 10 po sobě následujících dnů, resp. alternativně pomocí několika reprezentativních kontinuálních měření o celkové délce nejméně 10 dnů, a to pro každý zdroj znečištění. Žalovaný i krajský úřad však považovali za dostačující pouhá dvě kontinuální měření (provedená ve dnech 13. až 18. 11. 2017 a 15. až 20. 1. 2019), která byla navíc provedena vždy jen na jednom bloku (K2, K4). Ve vztahu k dalším blokům provozovatelka zařízení nepředložila žádná měření, což zdůvodňovala tím, že všechny bloky jsou technologicky totožné. Takové podklady považoval krajský soud za nedostatečně reprezentativní, neboť je zjevné, že nejméně blok K6 vykazuje značné odlišnosti, a dále rozporné s požadavky na měření podle pokynu, kvůli čemuž nebyla věrohodně zjištěna skutečná úroveň emisí rozhodná pro udělení výjimky. Krajský soud doplnil, že metodické pokyny sice nemají povahu obecně závazných předpisů, ale judikatura dovodila jejich závaznost pro správní orgány. V tomto ohledu správní soud mohl posuzovat, zda správní orgány postupovaly souladně s vydanými metodickými pokyny, popř. zda dostatečně odůvodnily, proč se od pokynů odchylují. Krajský soud uvedl, že rozhodnutí žalovaného je rovněž nepřezkoumatelné, protože správní orgány nijak nezdůvodnily, proč považovaly provedená měření za dostatečná i přesto, že nesplňují požadavky uvedené v pokynu. Tyto vady správního řízení zásadně ovlivnily výsledek správního řízení, neboť z předložených podkladů nešlo věrohodně zjistit, zda udělená výjimka nevede k existenci závažného znečištění životního prostředí a zda bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí, což bylo podmínkou pro její udělení. II. Obsah kasační stížnosti [3] Osoba zúčastněná na řízení I), která je provozovatelkou zařízení (dále „stěžovatelka“), napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Namítala v ní, že rozsudek je nezákonný a nepřezkoumatelný. Předně nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že výjimka z emisního limitu jí byla stanovena na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Odchylky od pokynu podle ní byly vhodné a nezbytné, přičemž byly i odůvodněné. Tyto odchylky podle ní korigovaly problémy zapříčiněné obecností pokynu a tehdejším nedostatkem praktických zkušeností s uplatňováním pokynu. Odchylky rovněž odpovídají smyslu a účelu ZIP i samotného pokynu. Připomněla, že pokyn byl v této podobě k dispozici až v srpnu 2019, což vedlo k zahájení řady správních řízení o emisních výjimkách. V době žádosti (březen 2020) tak nebyla dána žádná ustálená praxe správních orgánů reflektující požadavky pokynu. Modelové řešení uvedené v pokynu bylo pro situaci stěžovatelky nerealistické, čímž bylo nasnadě, aby se správní orgány od doslovného znění pokynu odchýlily. Pokyn není pro stěžovatelku závazný a představuje pouze jakési vodítko pro správní orgán, který však současně musí zvážit veškeré relevantní okolnosti pro jeho použití. Lze se tedy od jeho znění odchýlit. S odchylkami se podle ní správní orgány vypořádaly – dvě proběhlá měření podle nich byla reprezentativní, protože všechny bloky jsou technologicky v podstatě totožné. Stěžovatelka rovněž podotkla, že měření relevantní pro udělení výjimky byla zpracována ještě před vydáním pokynu, a nemohla tak plně zohlednit jeho požadavky. Posouzení krajského soudu podle ní bylo formalistické a v rozporu se zásadou hospodárnosti postupů podle § 6 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“). Pokud jde o závěr krajského soudu k nepoužití koncových technologií v době měření, stěžovatelka jej považovala za nedostatečně odůvodněný. Dodala, že ZIP ani pokyn neuvádí konkrétní postup, jak by měla být instalace těchto technologií ověřována. [4] Stěžovatelka se neztotožnila ani se závěrem krajského soudu o tom, že změřené emise rozhodné pro stanovení výjimky byly značně nadhodnocené, což mělo vyplývat ze srovnání s pozdějším měřením v roce 2021. Tento závěr je podle ní vadný proto, že v případě emisí dochází v průběhu roku ke značným výkyvům, čímž mohlo dřívější indikativní měření zjistit výrazně jiný stav emisí, než jaký by odpovídal průměrné celoroční hodnotě. Dokazování pozdějším měřením tedy není dostatečné pro závěr o nadhodnocení emisí. Stěžovatelka dále podotkla, že výše limitů stanovená správními orgány s ohledem na výsledky měření z let 2017 a 2019 nemohla zásad