2 As 80/2025 — Nejvyšší správní soud

2 As 80/2025- 56 - text  2 As 80/2025 - 63 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Sylvy Šiškeové a soudců Karla Šimky a Tomáše Kocourka v právní věci žalobkyně: JARNETTE RÉCLAME spol. s r. o., se sídlem Polská 1673/13, Praha 2, zast. Mgr. Radanou Vítovcovou, advokátkou se sídlem Pod Tržním náměstím 612/6, Tábor, proti žalovaným: 1) Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, 2) Ředitelství silnic a dálnic s. p., se sídlem Čerčanská 2023/12, Praha 4, zast. JUDr. Ing. Milošem Olíkem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 3. 2025, č. j. 17 A 83/202490, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovaným se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně se u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaných. Městský soud měl určit, že odstranění reklamního zařízení ve vlastnictví žalobkyně bylo nezákonné. Žalobkyně také požadovala zdržení se zásahu spočívajícího v likvidaci reklamního zařízení a domáhala se jeho navrácení na původní místo. Jako prvního žalovaného označila žalobkyně Ministerstvo dopravy (dále též „ministerstvo“), jako druhého žalovaného pak Ředitelství silnic a dálnic s. p. (dále též „ŘSD“; společně mohou být označováni také jako „žalovaní“). [2] Městský soud odmítl žalobu v části směřující vůči ŘSD. Dospěl k závěru, že mu nesvědčí pasivní žalobní legitimace, neboť nevystupuje jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Ve zbytku městský soud žalobu zamítl, neboť zásah neshledal nezákonným. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaných [3] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) v kasační stížnosti namítla, že ŘSD je při výkonu správy komunikací nositelem autonomie v rozhodování. Je správcem komunikace, uděluje souhlas se zvláštním užíváním komunikace, rozhoduje o umístění reklamního zařízení v ochranném pásmu. V praxi nyní ŘSD souhlasy neuděluje, což je projevem autonomie vůle v rozhodování. Autonomně si počíná, i pokud jde o rozhodování o odstraňování reklamních zařízení. Zjišťuje totiž v terénu jejich existenci a navrhuje odstranění ministerstvu. Jde o postup mimo správní řízení bez kontaktování vlastníka reklamního zařízení, i když je znám. Následně dochází k likvidaci reklamního zařízení. [4] V případě stěžovatelky šlo o stavbu vybudovanou v době svého vzniku legálně se souhlasem tehdejšího silničního úřadu (Magistrátu hlavního města Prahy) a po ohlášení stavebnímu úřadu. Nejednalo se o zvláštní užívání komunikace, protože šlo o souvisle zastavěné území obce, což platí dodnes. ŘSD vyhodnotilo, jak se stavbou naloží, aniž jeho postup kontrolovalo ministerstvo. Ministerstvo jako silniční správní úřad nedisponuje vybavením k tomu, aby přezkoumalo návrh ŘSD na vydání výzvy k odstranění reklamního zařízení. Nerozhoduje ani o způsobu likvidace tohoto zařízení. Odkaz na možnost podat žalobu v občanském soudním řízení je odepřením spravedlnosti. K tomu stěžovatelka poukázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/201639, a ze dne 17. 1. 2019, č. j. 7 As 397/201835. [5] Podle stěžovatelky je situace složitější tím, že žalovaní považují reklamní zařízení v lokalitě Horní Počernice automaticky za nepovolená, byť jde zpravidla o billboardy v souvisle zastavěném území obce Praha, umístěné legálně (podle tehdejších předpisů), na něž nedopadá povinnost k odstranění. [6] V roce 2000 bylo podle stěžovatelky její reklamní zařízení posouzeno jako zařízení mimo silniční ochranné pásmo. Silniční správní úřad neměl námitek z hlediska ochrany komunikace podle § 31 a § 32 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (pokud nebude v dalším textu uvedeno jinak, jde o zákon o pozemních komunikacích ve znění účinném od 1. 1. 2024 – pozn. NSS). Proto neměla stěžovatelka důvod se domnívat, že je potřeba žádat o povolení pro zřízení reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu komunikace podle uvedených ustanovení. Toto posouzení vychází z výkladu zákona o pozemních komunikacích účinného v roce 2000. Od té doby se výkladová pravidla a praxe vyvíjely a měnily zcela nepřehledně. [7] Pokud jde o zamítavou část napadeného rozsudku, stěžovatelka poukázala na rozsudek NSS ze dne 13. 2. 2025, č. j. 9 As 257/202440. Rozsudek městského soudu je překvapivý a právní úprava nepřehledná. Na stěžovatelčino reklamní zařízení se právní povinnost k jeho odstranění podle zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném ke dni 23. 5. 2024 nevztahuje. Další pochybení spatřuje stěžovatelka v tom, že ministerstvo odeslalo výzvu upozorňující na hrozící odstranění jinému subjektu (ŘSD a vlastníku pozemku), nikoli jí. Tím stěžovatelce vznikla újma v podobě odstranění reklamního zařízení včetně reklamní plachty i další právní povinnosti (náhrada nákladů vynaložených na odstranění reklamního zařízení). [8] Vlastník reklamního zařízení byl přitom ministerstvu dobře znám. Městský soud formalisticky odkázal na § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích ve znění účinném od 1. 1. 2024 s tím, že okruh subjektů, jimž má být zaslána výzva, je jasně vymezen. Nezohlednil obecná ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ani obecné principy postupu správních orgánů. Ve věci navíc rozhodl bez nařízení jednání. Zamítavý výrok byl v tomto smyslu pro stěžovatelku překvapivý. [9] Městský soud nepřisvědčil stěžovatelce, že nikdy nepozbyla práv reklamní zařízení umístit a provozovat. Žádná novela zákona o pozemních komunikacích se přitom nedotkla zařízení vybudovaných po předchozím ohlášení stavebnímu úřadu. Zákaz jejich umístění nelze retroaktivně rozšířit, neboť jde o nemovité věci. [10] Podle stěžovatelky městský soud nevypořádal její námitku, že ministerstvo postupovalo v rozporu s obecnými ustanoveními správního řádu. [11] Stěžovatelce je známa judikatura NSS. Tento případ je však odlišný, protože stěžovatelce nebyla zaslána výzva a následně došlo k odstranění reklamního zařízení. Reklamní zařízení je přitom věcí nemovitou. Bylo umístěno po předchozím ohlášení na dobu neurčitou. Jedná se o zařízení, které má nepatrnou finanční hodnotu a nelze je snadno přemístit. [12] Městský soud nepřípustně zasáhl do soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelkou a vlastníkem pozemku tím, že legitimizoval poskytnutí informace o hrozícím zásahu třetí osobě. Nadto se jednalo o změnu zákona o pozemních komunikacích přijatou novelou bez přechodných ustanovení. Stěžovatelka tak neměla čas ji promítnout do nájemních smluv s vlastníky pozemků, na nichž má umístěna svá reklamní zařízení. Vlastník pozemku stěžovatelku o zásahu neinformoval; ostatně k tomu nebyl ani povinen. Tento subjekt není oprávněn za stěžovatelku při odstraňování reklamních zařízení jednat. ŘSD stěžovatelce neodeslalo žádné upozornění, ačkoli mu byla jako vlastník reklamního zařízení prokazatelně známa. [13] Změna § 31 zákona o pozemních komunikacích s účinností od 1. 1. 2024 neprošla řádným legislativním procesem a byla pouhým přílepkem. Výsledkem je nepřiměřený zásah do práv vlastníků reklamních zařízení. [14] Žalovaní se stěžovatelkou nekomunikují. Stěžovatelka proto neví, zda její reklamní zařízení po odstranění ještě existuje. Ministerstvo by nemělo vynucovat odstraňování reklamních zařízení bez výzvy adresované jeho vlastníku. Pokud by vlastník nebyl znám nebo by nekomunikoval, mohl by být sice celý proces prodloužen, to však není stěžovatelčin případ. Právo na informování stěžovatelky vychází z obecných ustanovení správního řádu. Stěžovatelka poukazuje na § 2 odst. 2 a § 3 správního řádu. Reklamní panel byl označen jejím logem. Ministerstvo stěžovatelku rovněž znalo z úřední činnosti. [15] Zásah, o němž stěžovatelka nebyla předem informována, pro ni měl následky. Legislativa je nepřehledná a postup správních orgánů byl překvapivý. Stěžovatelka žádá přezkum svých námitek. Setrvává na tom, že její reklamní zařízení nikdy nepozbylo právo k umístění v dané lokalitě. Poukazuje na odlišnost svého případu od závěrů rozsudku NSS ze dne 12. 6. 2024, č. j. 6 As 3/202444, který vycházel ze znění zákona o pozemních komunikacích účinného do 31. 12. 2023. [16] Ministerstvo ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázalo na své vyjádření k žalobě. [17] ŘSD ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že stěžovatelka přehlíží obsah rozsudku, na který nereaguje. Městský soud se správně a s řádným odůvodněním vypořádal se stěžovatelčinou argumentací. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [18] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná. III. A Pasivní legitimace ŘSD [19] Výroky I a II napadeného rozsudku městský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem směřující vůči ŘSD a v tomto r