Nejvyšší správní soud 22 Azs 185/2025 – Ochrana proti nečinnosti správního orgánu

Žalobce je vietnamským státním občanem. Na území České republiky pobýval na základě povolení k dlouhodobému pobytu vydaného formou zaměstnanecké karty podle § 42g odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Zaměstnanecké karta měla platit do 23. 7. 2023.

Dne 15. 5. 2024 žalobce podal prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Žalovaný řízení o žádosti zastavil z důvodu její opožděnosti. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců správnost usnesení o zastavení řízení potvrdila. Městský soud v Praze však rozsudkem ze dne 7. 4. 2025, čj. 21 A 45/2024-20, rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Zavázal ji, aby vyšla z toho, že minimálně do dne 3. 4. 2024 existovala u žalobce překážka na jeho vůli nezávislá, jež mu objektivně bránila v podání žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty. Překážka měla podobu sdělení žalovaného ze dne 6. 1. 2023 o zániku zaměstnanecké karty. Sdělením žalovaný reagoval na žádost žalobce o povolení změny zaměstnavatele a mj. v něm uvedl, že platnost zaměstnanecké karty skončila dne 31. 10. 2022. Žalobce se proto podle Městského soudu v Praze až do zrušení sdělení Krajským soudem v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 3. 4. 2024, čj. 15 A 2/2023-32, mohl důvodně domnívat, že jeho zaměstnanecká karta neplatí.

Dne 9. 4. 2025 se žalobce dostavil na pracoviště žalovaného a požadoval, aby mu žalovaný do cestovního dokladu vyznačil překlenovací štítek osvědčující platnost žalobcova pobytu na území České republiky z důvodu fikce podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Žalovaný překlenovací štítek odmítl vyznačit, neboť žalobce nepodal žádost o prodloužení zaměstnanecké karty v zákonné lhůtě.

Žalobce se proti postupu žalovaného bránil dne 14. 4. 2025 stížností podle § 175 správního řádu. Požadoval, aby nadřízený správní orgán o stížnosti neprodleně rozhodl a nařídil žalovanému vyznačit do žalobcova cestovního dokladu překlenovací štítek. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců posoudila nečinnost ve vztahu k řízení o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty (nikoliv ve vztahu k nevyznačení překlenovacího štítku) a návrhu žalobce nevyhověla.

Žalobce následně podal žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného, spočívající v tom, že mu do cestovního dokladu nevyznačil překlenovací štítek. Nárok na jeho vyznačení dovozoval z probíhajícího řízení o žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty.

Městský soud žalobu zamítl. Uznal, že minimálně do 3. 4. 2024 trvala překážka nezávislá na vůli žalobce ve smyslu § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, v podobě sdělení žalovaného ze dne 6. 1. 2023 o zániku zaměstnanecké karty. Až do jeho zrušení Krajským soudem v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 3. 4. 2024, čj. 15 A 2/2023-32, se žalobce mohl důvodně domnívat, že jeho zaměstnanecká karta již neplatí. Postrádalo proto smysl, aby si podával žádost o její prodloužení. Nicméně nejpozději dne 9. 4. 2024 (dnem nabytí právní moci zrušujícího rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem) se žalobce o odpadnutí této překážky dozvěděl. Lhůta pro podání žádosti o prodloužení zaměstnanecké karty ve smyslu § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců tudíž žalobci počala běžet dne 10. 4. 2024 a skončila dne 16. 4. 2024. Jelikož žalobce svou žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty podal až dne 15. 5. 2024, jednalo se o opožděnou žádost. Z tohoto důvodu žalobci nemohla vzniknout fikce oprávněnosti pobytu ve smyslu § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Žalovaný proto není nečinný a ani nepochybil, pokud žalobci odmítl dne 9. 4. 2025 vyznačit překlenovací štítek do jeho cestovního dokladu.

Žalobce (stěžovatel) se proti rozsudku městského soudu bránil kasační stížností. Vznesl následující námitky.

Žalovaný se ve svém vyjádření ztotožnil se závěry městského soudu, které považuje za správné. Dále předestřel svůj názor, že řízení o změně zaměstnavatele nemůže založit fikci pobytu.

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností kasační stížnosti, respektive kasačních námitek, a to s ohledem na § 104 odst. 4 soudního řádu správního, podle kterého je kasační stížnost nepřípustná, „opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl“. (rozsudek NSS ze dne 23. 6. 2023, čj. 9 Afs 70/2023-73, bod 38).

Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že městský soud nezohlednil, že se dne 9. 4. 2024 dostavil na pracoviště správního orgánu prvního stupně, načež byl nezákonně zajištěný v zařízení pro zajištění cizinců Balková. To mu mělo znemožnit podat žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty v řádné lhůtě. Nejvyšší správní soud ze soudního spisu městského soudu ověřil, že stěžovatel v žalobě tyto námitky neuplatnil, ačkoliv mu v tom nic nebránilo. Tyto kasační námitky jsou proto nepřípustné podle § 104 odst. 4 soudního řádu správního.

Dále stěžovatel namítal, že městský soud nevzal v potaz probíhající řízení o změně zaměstnavatele. Ani tuto námitku stěžovatel v žalobě neuplatnil, aniž by mu v tom cokoliv bránilo. I tato námitka je proto nepřípustná podle § 104 odst. 4 soudního řádu správního.

Přípustnou námitku tak představuje pouze tvrzená nesprávná aplikace § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

Úvodem Nejvyšší správní soud uvádí, že překlenovací štítek, jehož vyznačení se stěžovatel domáhal, je osvědčením podle části čtvrté správního řádu (rozsudky NSS ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, č. 2114/2010 Sb. NSS a ze dne 18. 8. 2015, čj. 2 Azs 12/2015-64). Proti nevydání osvědčení se lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 soudního řádu správního.

Stěžovatel namítal, že na věc nebylo aplikovatelné ustanovení § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. V souladu se zásadou dobré správy to měl být naopak žalovaný, kdo měl vyjít žalobci za dané situace v maximální možné míře vstříc a umožnit mu zaměstnaneckou kartu prodloužit.

Z relevantní právní úpravy vyplývá následující.

Podle § 47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců „žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo o prodloužení doby jeho platnosti je cizinec povinen podat nejpozději před uplynutím platnosti víza k pobytu nad 90 dnů nebo platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, nejdříve však 120 dnů před uplynutím jeho platnosti“.

Pokud včasnému podání žádosti zabrání důvody na vůli cizince nezávislé, je podle § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců „oprávněn tuto žádost podat do 5 pracovních dnů po zániku těchto důvodů. Důvody pro pozdější podání žádosti podle věty první a pro dřívější podání žádosti podle věty druhé je cizinec povinen ministerstvu sdělit nejpozději při podání žádosti a na jeho výzvu tyto důvody prokázat.“

Jestliže cizinec podá žádost v řádné lhůtě (tj. ve lhůtě podle odst. 1 nebo odst. 3), ale doba platnosti víza k dlouhodobému pobytu uplyne předtím, než je o žádosti rozhodnuto, považuje se podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců „vízum nebo povolení k dlouhodobému pobytu za platné do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti.“

Smyslem pobytové fikce podle § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců je „ochrana cizince po dobu, kdy se rozhoduje o jeho žádosti, tedy toliko, aby mohl do rozhodnutí o své žádosti setrvat na území.“ (rozsudek NSS ze dne ze dne 7. 3. 2018, čj. 1 Azs 268/2017–22, bod 22). Pobyt cizince na území České republiky je proto v režimu § 47 odst. 4 zákona o pobytu cizinců oprávněný jen „do doby právní moci rozhodnutí o jeho žádosti“ (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2021, čj. 2 Azs 337/2020-29, bod 20). Pobytová fikce může být založena pouze, pokud cizinec podá žádost o prodloužení platnosti povolení k pobytu v řádné lhůtě (tj. buď 120 dní a méně před uplynutím platnosti povolení nebo do 5 dnů ode dne odpadnutí překážky) a vzniká již samotným řádným podáním žádosti o prodloužení.

V prvé řadě je nutno uvést, že příslušná zákonná úprava stanoví lhůtu pro podání žádosti o prodloužení platnosti povolení k pobytu jako pětidenní (§ 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Stěžovatel se proto mýlí, pokud uvádí, že měl podat žádost ve třídenní lhůtě. Tato pětidenní lhůta se uplatní v případě odpadnutí překážky na vůli cizince nezávislé. Jde o benefit pro cizince, který nestihne žádost o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podat ve standardní lhůtě podle § 47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Poté však zákon vyžaduje, aby cizinec žádost podal do pěti pracovních dnů po zániku této překážky. Nejvyšší správní soud nevidí důvod, proč by se tato zákonná lhůta v případě stěžovatele neměla uplatnit.

K namítanému porušení „zásad dobré správy“ Nejvyšší správní soud uvádí, že principy, resp. zásady dobré správy zakotvuje správní řád ve své části první, hlavě II s názvem základní zásady činnosti správních orgánů. Konkrétně (mezi jinými) § 4 odst. 1 a § 8 stanoví, že veřejná správa je službou veřejnosti, správní orgány jsou povinny koordinovat své postupy a spolupracovat v zájmu naplnění požadavků dobré správy. Uvedená ustanovení odrážejí principy dobré správy, které jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovině mezi vykonavateli veřejné správy, jednak ve vertikálním vztahu mezi veřejnou správou a jejími adresáty (rozsudky NSS ze dne 11. 9. 2008, čj. 1 As 30/2008-49, č. 1746/2009 Sb. NSS, a ze dne 20. 8. 2015, čj. 1 As 91/2015-49, bod 8). Patří mezi ně zejména soulad s právem, nestrannost, včasnost, předvídatelnost, přesvědčivost, přiměřenost, efektivnost, odpovědnost, otevřenost a vstřícnost (rozsudek NSS ze dne 20. 8. 2015, čj. 1 As 91/2015-49, bod 8). Stěžovatel ale v kasační stížnosti již nerozvádí, porušení, které konkrétní zásady namítá.

Jestliže stěžovatel s odkazem na zásady dobré správy dovozuje, že správní orgány měly jeho žádost ze dne 15. 5. 2024 považovat za řádně podanou bez dalšího, pouze s ohledem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2025, čj. 21 A 45/2024-20, nemůže Nejvyšší správní soud takové námitce přisvědčit. Z rozsudku totiž nevyplývá, že by žádost stěžovatele ze dne 15. 5. 2024 byla podaná v zákonné lhůtě. Městský soud v Praze v rozsudku pouze vyložil, že minimálně do dne 3. 4. 2024 trvala překážka nezávislá na vůli stěžovatele; správní orgány zavázal k opětovnému posouzení věci, a to ve světle jeho závazného právního názoru. Závazným právním názorem však nebylo, že by žádost stěžovatele byla podána včas. V kontextu uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že takový postup neporušuje zásady dobré správy.

Městský soud proto v nyní posuzované věci nepochybil, pokud na posuzovaný případ aplikoval § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.

Nejvyšší správní soud neshledal přípustnou námitku důvodnou a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Rozhodl proto podle § 110 odst. 1 věty poslední soudního řádu správního a kasační stížnost zamítl.

O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 správního řádu soudního ve spojení s § 120 soudního řádu správního. Stěžovatel neměl ve věci úspěch a náhradu nákladů mu proto nelze přiznat.

Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti náleželo, soud náhradu nákladů nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.