4 As 277/2024 — Nejvyšší správní soud

4 As 277/2024- 46 - text 4 As 277/2024-49 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: E. H., zast. Mgr. Nikolou Antlovou, advokátkou, se sídlem Breitfeldova 13, Praha 8, proti žalovaným: 1) Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1, 2) Ředitelství silnic a dálnic s. p., IČO: 659 93 390, se sídlem Čerčanská 12, Praha 4, zast. JUDr. Ing. Milošem Olíkem, Ph.D., LL.M., FCIArb., advokátem, se sídlem Na Pankráci 127, Praha 4, o žalobě na ochranu před nezákonnými zásahy žalovaných, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2024, č. j. 15 A 48/2024-71, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2024, č. j. 15 A 48/2024-71, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Žalobkyně podala u městského soudu žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu, který spatřovala ve výzvě žalovaného 1) ze dne 25. 3. 2024, č. j. MD-6585/2024-940/3, kterou vyzval žalobkyni, jakožto vlastníka pozemku parc. č. X v k. ú. K. u Ř., obec K. k poskytnutí součinnosti dle § 31 odst. 12 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, při odstranění reklamního zařízení nacházejícího se na pozemku žalobkyně žalovaným 2). [2] Městský soud žalobu odmítl v záhlaví uvedeným usnesením, neboť dospěl k závěru, že žalobkyní označený zásah nemůže být vůbec zásahem ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Povinnost umožnit vstup na pozemek za účelem odstranění reklamního zařízení obecně vyplývá již z § 31 odst. 12 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný 1) tudíž výzvou v souladu s § 31 odst. 9 tohoto zákona žalobkyni jakožto vlastníka dotčeného pozemku o této zákonné povinnosti informoval. Výzva s ohledem na svůj informativní charakter nemůže představovat přímý zásah do veřejných subjektivních práv žalobkyně, jelikož není způsobilá negativně zasáhnout do její právní sféry a změnit její práva či povinnosti. V této souvislosti městský soud poukázal na rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2025, č. j. 2 Aps 1/2005–65, a navázal, že se jedná o nevynutitelnou výzvu, jelikož ve vztahu k žalobkyni pouze konstatuje povinnost vyplývající přímo ze zákona a sama neukládá povinnost, kterou by bylo možné vynutit. Ve vztahu k žalovanému 2) městský soud konstatoval, že žalobkyně dostatečně konkrétně neoznačila, v jakém jeho postupu spatřuje nezákonný zásah. Soudní ochrana před nezákonným zásahem však nemá plnit preventivní funkci, resp. nesměřuje proti dosud nerealizovaným zásahům. II. Obsah kasační stížnosti a další podání účastníků [3] Proti tomuto usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka”) kasační stížnost. Namítla nesprávnost závěru městského soudu, že jí předmětnou výzvou nebyly uloženy žádné povinnosti nad rámec § 31 odst. 12 zákona o pozemních komunikacích. Toto ustanovení totiž nelze aplikovat, neboť jak stěžovatelka opakovaně uvedla, ukládá vlastníku pozemku povinnost poskytnout součinnost při odstraňování reklamního zařízení pouze tehdy, pokud se jedná o reklamní zařízení umístěné v rozporu s § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy že se jedná o reklamní zařízení umístěné v silničním ochranném pásmu bez potřebného povolení. Stěžovatelka se přitom opakovaně v řízení před městským soudem vyjádřila k důvodům, pro které nelze v posuzované věci § 31 odst. 9 a 12 zákona o pozemních komunikacích aplikovat, především proto, že předmětné reklamní zařízení nevyžaduje pro své umístění žádné povolení, jelikož se nenachází v silničním ochranném pásmu, což ostatně potvrdil i sám žalovaný 1) jako příslušný silniční správní úřad ve vyjádření ze dne 18. 6. 2010, č. j. 449/2010 – 120 - STSP/2, v němž uvedl, že pozemek parc. č. X v k. ú. K. u Ř. není v ochranném pásmu dálnice D1. Nadto nemůže být předmětné reklamní zařízení umístěné v silničním ochranném pásmu vzhledem k tomu, že se nachází v zastavěném území ve smyslu § 30 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Legalita umístěného reklamního zařízení je potvrzena i v samotné výzvě, v níž žalovaný 1) sděluje pouze to, že mu není známo, že by nějaké povolení k zřízení reklamního zařízení existovalo, a nikoli, že reklamní zařízení je umístěno bez potřebného povolení a povolení k jeho umístění a provozování je v tomto případě vyžadováno. [4] Nezákonnost výzvy stěžovatelka spatřuje v uložení povinnosti mimo zákonné zmocnění. Na podporu svých závěrů stěžovatelka odkázala na rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2015, č. j. 1 Afs 242/2014–33. Dále odkázala na rozsudky ze dne 19. 5. 2016, č. j. 6 As 69/2016–39, a ze dne 29. 9. 2016, č. j. 9 As 130/2016–39, v nichž Nejvyšší správní soud rozhodl, že výzvy k odstranění reklamního zařízení jsou zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Pokud je výzva zásahem ve vztahu k vlastníkovi reklamního zařízení, není důvod, aby tatáž výzva nebyla zásahem i vůči vlastníkovi pozemku. [5] Se závěrem městského soudu, že nebyly splněny podmínky pro to, aby předmětná výzva žalovaného 1) mohla být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. stěžovatelka nesouhlasí, jelikož z obsahu výzvy je zjevné, že je adresována vůči konkrétně individualizovaným jednotlivcům a přímo zasahuje do veřejných subjektivních práv stěžovatelky. Jedním z těchto práv je právo adresáta, aby správní orgány vůči němu postupovaly v souladu se zásadami uvedenými v § 2 – 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Zásada legality uvedená v § 2 správního řádu byla porušena ve chvíli, kdy si žalovaní začali nárokovat vstup na pozemek stěžovatelky, aniž pro takové jednání měli zákonné zmocnění. Předmětná výzva tak je nezákonná, když jejím prostřednictvím žalovaný 1) přikazuje stěžovatelce umožnit žalovanému 2) vstup na její pozemek, a to pouze na základě domněle nepovoleného reklamního zařízení, což není řádný právní titul pro uložení takové povinnosti stěžovatelce. Dalšími veřejnými subjektivní právy stěžovatelky, která byla výzvou porušena, jsou právo stěžovatelky na přiměřenou náhradu při omezení jejího vlastnického práva a právo být náležitě poučen o právech a povinnostech. Výzva je v rozporu rovněž s § 6 odst. 2 správního řádu a nesplňuje ani základní formální znaky shrnuté v rozsudku NSS ze dne 17. 1. 2019, č. j. 7 As 397/2018–35. Stěžovatelka tak má za to, že dostatečným způsobem uvedla, která její veřejná subjektivní práva byla v důsledku vydání výzvy porušena. Za stěžejní vadu stěžovatelka označila nesprávný závěr městského soudu, že napadená výzva není zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., pročež proti ní není podaná žaloba přípustná. [6] Žalovaný 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že argumentace stěžovatelky, jakož i jí předložená dokumentace nesvědčí o zákonnosti zařízení, resp. provozování reklamního zařízení ve smyslu § 31 zákona o pozemních komunikacích. Dotčené reklamní zařízení je zřízeno a provozováno mimo zastavěné území obce, tedy v silničním ochranném pásmu dálnice, a podléhá tak povolení podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. [7] Žalovaný 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětná výzva byla vydána v souladu se zákonem o pozemních komunikacích, neboť reklamní zařízení se nejméně ve své severní třetině až polovině nachází vně zastavěného území obce na pozemku v silničním ochranném pásmu dálnice D1, aniž by disponovalo potřebným povolením silničního správního úřadu. Stěžovatelka přehlíží, že vyjádření žalovaného ze dne 18. 6. 2010 bylo vydáno za účinnosti dřívější právní úpravy, která byla ohledně umisťování a provozování reklamních zařízení výrazně mírnější. Z pohledu účinné právní úpravy pak toto vyjádření žalovaného 1) již nemá žádný význam a nemůže dokládat legálnost umístění předmětného reklamního zařízení bez povolení silničního správního úřadu, neboť bylo vydáno před novelizacemi zákona o pozemních komunikacích, kterými mj. došlo k zúžení zastavěného území obce dle § 30 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Současné vymezení zastavěného území je výrazně užší, než tomu bylo v době vydání vyjádření žalovaného 1). V důsledku novelizací zákona o pozemních komunikacích se tak mohlo stát, že reklamní zařízení, které původně stálo v zastavěném území obce a nevyžadovalo povolení podle § 31 zákona o pozemních komunikacích se nově ocitlo mimo toto zastavěné území, a jeho vlastník tak byl povinen získat povolení podle § 31 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Výše uvedený závěr přitom vyplývá i z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, konkrétně např. z rozsudku ze dne 12. 6. 2024, č. j. 6 As 3/2024–44. Vyjádření žalovaného 1) nemůže představovat závazný právní výklad ani založit legitimní očekávání stěžovatelky, jak vystihl NSS v rozsudku ze dne 26. 2. 2019, č. j. 4 As 357/2018–39. Ani historické vyjádření žalovaného 1) tak nemění ničeho na závěru, že reklamní zařízení potřebuje povolení silničního správního úřadu. [8] Žalovaný 2) dále předestře