5 As 335/2024 — Nejvyšší správní soud

5 As 335/2024- 58 - text  5 As 335/2024 - 64 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: městská část Praha  Suchdol, se sídlem Suchdolské náměstí 734/3, Praha 6, zastoupena Mgr. Robertem Plickou, advokátem se sídlem Národní 58/32, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2024, č. j. 3 A 91/2024-47, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Průběh dosavadního řízení [1] Kasační stížností žalobkyně brojí proti v záhlaví uvedenému usnesení, kterým Městský soud v Praze odmítl její žalobu proti souhlasnému závaznému stanovisku k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (tzv. závazné stanovisko EIA – Environmental Impact Assessment) žalovaného ze dne 2. 9. 2024, č. j. MZP/2024/710/2485, vydaného na základě zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“). Napadené závazné stanovisko EIA se týká záměru dálnice D0 518, 519 Ruzyně – Březiněves. [2] Městský soud dospěl k závěru, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s. není přípustná podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s., a proto ji podle § 46 odst. 1 písm. d) téhož zákona odmítl. V reakci na „alternativní“ označení žaloby „podle § 65 odst. 1 nebo podle § 82 a/nebo podle § 66 odst. 4“ s. ř. s. městský soud konstatoval, že závazná stanoviska EIA nejsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví bez ohledu na žalobní typ. [3] Městský soud uvedl, že závazné stanovisko EIA vydané podle § 9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve spojení s § 149 správního řádu není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť přímo nezakládá, nemění ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti osob. Není proto samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a je ho možné přezkoumat až v navazujících řízeních, případně se lze proti němu bránit až v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí. Dále městský soud vysvětlil, proč v projednávané věci nejsou relevantní závěry judikatury vyslovené k souhlasům vydávaným podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), a k procesu schvalování změny územního plánu. Tyto souhlasy mají duální povahu, mohou totiž být buďto závazným stanoviskem k rozhodnutí správního orgánu, anebo nejsou podkladem pro žádné další rozhodnutí, a jsou tedy samy jediným finálním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Možnost samostatného přezkumu závazného stanoviska EIA nevyplývala ani ze žalobkyní zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2018, č. j. 1 As 296/2017-56, a ze dne 23. 6. 2021, č. j. 10 As 36/2021-77, publ. pod č. 4224/2021 Sb. NSS (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), ani ze žalobkyní citované odborné literatury – z té naopak vyplývá, že je členským státům ponecháno široké uvážení pro úpravu povolovacích procesů. [4] Městský soud se neztotožnil ani s argumentem žalobkyně ohledně údajného rozporu závěru o tom, že závazná stanoviska EIA nejsou samostatně soudně přezkoumatelná, s unijním právem. Ani ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“), ani z judikatury Soudního dvora Evropské unie (SDEU) či Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (vyhlášena pod č. 124/2004 Sb.m.s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) totiž nevyplývá, že by dotčená veřejnost měla mít možnost napadat samostatné závazné stanovisko EIA. Česká úprava má racionálně odstupňovanou ochranu dotčené veřejnosti proti nedostatkům procesu EIA. Komise sice po vydání rozsudku SDEU ze dne 10. 6. 2021, Komise proti České republice, C-378/09, ECLI:EU:C:2010:337, ve svém formálním upozornění ze dne 25. 4. 2013 upozorňovala na neprovedení (resp. neúplné či nesprávné provedení) článků 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 a 13 a příloh I, II, III a IV směrnice EIA do českého právního řádu, ale přitom České republice nevytýkala oddělené posuzování a povolování záměrů ani nemožnost napadnout závazné stanovisko EIA samo o sobě. Možnost soudního přezkumu závazného stanoviska EIA až ve spojení s rozhodnutím o povolení záměru odpovídá i přezkumu dalších podkladových aktů, které provádějí požadavky unijních předpisů, např. z oblasti ochrany vod, ochrany ovzduší nebo ochrany přírody. II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků řízení [5] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost. [6] Podle stěžovatelky se městský soud nevypořádal s podstatou věci, tj. zda vnitrostátní řízení v české aplikační praxi skutečně neznemožňuje výkon práv přiznaných směrnicí EIA, zda tedy není v rozporu se zásadou efektivity a zda zajišťuje rovnocennou ochranu jako v jiných obdobných případech dle vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti). Judikatura SDEU je v napadeném usnesení vyložena způsobem, který je v rozporu se závěry, které z ní skutečně vyplývají. Usnesení je nepřezkoumatelné pro absenci důvodů pro odmítnutí žaloby a absenci vypořádání argumentů stěžovatelky. Městský soud se omezil pouze na konstatování, že stěžovatelka nepřinesla žádné nové argumenty, které by odůvodňovaly odchýlení se od dosavadní judikatury. Judikaturu Nejvyššího správního soudu i názory uvedené v odborné literatuře městský soud podle stěžovatelky navíc v mnoha ohledech vyložil zavádějícím způsobem. Závazné stanovisko EIA bylo vydáno ve složitém řízení, v němž měl být, ale nebyl, řádně posouzen zcela stěžejní záměr transevropské dálnice D0, s potenciálem trvalých a nevratných dopadů do životního prostředí a veřejného zdraví v hlavním městě i přilehlém regionu. [7] Dále stěžovatelka uvádí, že stávající převažující judikaturní výklad, který odkládá možnost přezkumu závazných stanovisek EIA nezávislým soudem až na dobu po nabytí právní moci povolení záměru v navazujícím správním řízení, nemůže obstát, neboť je ve zjevném rozporu s unijním právem. Vnitrostátní přístup k soudnímu přezkumu závazných stanovisek EIA je v rozporu s právem na účinný soudní přezkum dle požadavků stanovených směrnicí EIA, který musí být především rovnocenný, účinný, včasný a musí zajišťovat široký přístup dotčené veřejnosti k přezkumu. Stěžovatelka je navíc přesvědčena, že již závazné stanovisko EIA může být povolením ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice EIA, které musí podléhat samostatnému přezkumu. Argumentaci předloženou v tomto ohledu stěžovatelkou vnitrostátní soudy dle jejího názoru dosud nikdy neposuzovaly. Jelikož jsou vnitrostátní soudy povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva, které implementuje legislativu EU, eurokonformním způsobem, je nutné v případě přetrvávajícího výkladového rozporu argumentaci stěžovatelky předložit k posouzení SDEU v rámci předběžné otázky. [8] Zásada rovnocennosti je porušena tím, že oproti jiným závazným stanoviskům a také oproti závaznému stanovisku vydávanému ve zjišťovacím řízení EIA mají závazná stanoviska EIA stanovenu unikátní, dlouhou dobu platnosti, a to až 7 let s tím, že platnost stanoviska může být dále prodloužena až o 5 let, tj. celkem na 12 let, pokud nedošlo k zásadnějším změnám skutkových okolností. Platnost závazného stanoviska EIA navíc nelze zrušit ani žádným řádným opravným prostředkem ani správní žalobou. Závazná stanoviska EIA zůstávají nedotčena i v případě, že je navazující rozhodnutí, k němuž bylo závazné stanovisko EIA podkladem, zrušeno. Takový soudní přezkum je zcela dysfunkční a neúčinný. Stávající situace vytváří „bludný kruh“ na sebe navazujících nezákonných rozhodnutí správních orgánů. U závazných stanovisek EIA proto reálně hrozí, že i přes zrušení rozhodnutí v navazujících řízeních pro nezákonnost závazného stanoviska EIA zůstávají (vadná) stanoviska EIA nadále v platnosti a mohou tak být i nadále použita jako právní podklady pro vydání dalších rozhodnutí v (nových) navazujících řízeních. Protizákonná závazná stanoviska EIA tedy mají zásadní negativní vliv na navazující řízení. [9] Stěžovatelka upozorňuje, že správní orgány jsou povinny se při vydávání dalších rozhodnutí v navazujícím řízení vadným závazným stanoviskem řídit, což negativně ovlivňuje všechny další rozhodovací procesy, čímž je ohrožena nejen spravedlnost, ale také racionalita a smysluplnost celého řetězce rozhodování. To je zjevně neslučitelné nejen s požadavkem na účinný