8 As 178/2023 — Nejvyšší správní soud

8 As 178/2023- 51 - text  8 As 178/2023-59 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobkyně: České dráhy, a. s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 13. 8. 2021, čj. UPDI-2746/21/KP, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 6. 2023, čj. 3 A 120/2021-85, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím z 25. 6. 2021, čj. UPDI-2214/21/DV (dále „prvostupňové rozhodnutí“), shledal Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále „původní žalovaný“) žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 51 odst. 1 písm. i) zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění účinném od 15. 1. 2020 do 31. 1. 2022 (dále „zákon o drahách“). Tohoto přestupku se žalobkyně měla dopustit tím, že v souvislosti s výběrem platby za užití části celostátní dráhy, a) kterou provozovala mezi železničními stanicemi Praha Vršovice seř. n. a Praha Jih, a dále v obvodech železničních stanic Bohumín, Děčín hl. n. a Praha Jih, a současně na ní provozovala drážní dopravu, která neslouží výhradně k zajištění provozování této dráhy, a to v období platnosti jízdního řádu 2020; b) kterou provozovala v období platnosti jízdního řádu 2020, avšak pouze v obvodu železniční stanice České Budějovice do 16. 9. 2020 a v obvodu železniční stanice Tábor do 9. 11. 2020, a současně na ní v týchž obdobích provozovala drážní dopravu, která nesloužila výhradně k zajištění provozování této dráhy, sama vystavovala v období od 14. 7. 2020 do 14. 10. 2020 daňové doklady (faktury) a interní žádosti o úhradu, a to za druhé a třetí kalendářní čtvrtletí roku 2020. V rozporu s § 32 odst. 3 věty čtvrté zákona o dráhách tedy sama obstarávala výkon hlavních činností, ačkoliv k tomu nebyla oprávněna. Tím došlo k porušení § 51 odst. 1 písm. i) zákona o dráhách [pozn. NSS: v době rozhodování o této kasační stížnosti jde o ustanovení § 51 odst. 1 písm. j) tohoto zákona]. Žalobkyni byla za tento přestupek uložena pokuta ve výši 95 000 Kč, a to podle § 51 odst. 10 písm. d) tohoto zákona. [2] NSS pro vysvětlení dodává, že hlavní činností se rozumí činnosti související se sjednáním a výpočtem ceny a s výběrem platby za užití dráhy, s přidělením kapacity dráhy a v případě dráhy celostátní nebo regionální rovněž se zpracováním prohlášení o dráze (§ 2 odst. 12 zákona o drahách). Za určitých okolností (§ 32 odst. 3 téhož zákona) danou dráhu provozuje její provozovatel (zde žalobkyně), který ji zabezpečuje, obsluhuje a organizuje na ní drážní dopravu (§ 2 odst. 3 téhož zákona). Jestliže však provozovatel zároveň na dané dráze také provozuje i drážní dopravu, která neslouží výhradně k zajištění provozování této dráhy, tak výkon hlavních činností musí být obstaráván tzv. nezávislým přídělcem [zde Dopravní fakulta Jana Pernera, Univerzita Pardubice (dále „dopravní fakulta“)]. Pokud je tedy dráha provozována (tj. udržována a organizována) stejným subjektem, který na ní zároveň provozuje dopravu, tak vybírat platby za její užití či přidělovat její kapacitu by měl subjekt odlišný od provozovatele dráhy. V nyní projednávaném případě byla žalobkyně shledána vinnou z toho, že vykonávala právě i tyto úkony, byť je dle původního žalovaného měla činit pouze dopravní fakulta. Tato úprava je výsledkem implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU z 21. 11. 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále „směrnice o železničním prostoru“), konkrétně jejích článků 7 a 38. Dle této směrnice má nezávislý přídělce dohlédnout na rovný přístup k železniční síti. Nezávislý přídělce musí také vypracovat tzv. prohlášení o dráze, ve kterém stanoví pravidla pro přidělování a odnímání kapacity dráhy (§ 33 odst. 1 téhož zákona). [3] V záhlaví uvedeným rozhodnutím předseda původního žalovaného zamítl rozklad žalobkyně a prvostupňové rozhodnutí potvrdil (dále „rozhodnutí předsedy“). [4] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. [5] Úvodem svého rozsudku zrekapituloval obsah podání účastníků řízení o žalobě, dotčenou právní úpravu a obsah správního spisu. Z něj vyplývá, že žalobkyně vystavovala faktury za užití dráhy sama a až následně, na základě interní žádosti, převedla získané poplatky na účet dopravní fakulty. Dále se městský soud zabýval prvním okruhem námitek, dle kterých žalobkyně nemohla daný přestupek vůbec spáchat. Skutečnost, že podle § 51 odst. 1 písm. i) zákona o drahách může být pachatelem přestupku jen ten subjekt, který za provozovatele dráhy obstará výkon hlavních činností, ještě neznamená, že tímto pachatelem nemůže být sama provozovatelka, neboť splňuje podmínku dovětku, že k této činnosti není podle § 32 odst. 3 oprávněna. Výkon hlavních činností musí v takovém případě obstarat někdo nestranný, kdo na dané dráze neprovozuje dopravu. [6] Žalobkyně zároveň mohla, dle městského soudu, spáchat daný přestupek i během lhůty podle § 34e odst. 3 zákona o drahách. Původní žalovaný v řízení o přezkumu prohlášení o dráze podle § 34e zákona o drahách stanovil rozhodnutím z 16. 10. 2020 tuto lhůtu, po jejímž uplynutí nebylo možné použít pravidla o fakturaci obsažená v části Prohlášení o dráze celostátní provozované společností České dráhy, a. s. (dále „Prohlášení ČD“) (pozn. NSS: toto rozhodnutí původního žalovaného z 16. 10. 2020 bylo v rozkladovém řízení změněno rozhodnutím předsedy původního žalovaného z 8. 1. 2021 – bod [37] tohoto rozsudku). Tím stanovil, že daná část Prohlášení ČD je nezákonná a že je potřeba ji změnit. To však neznamená, že v dané lhůtě nebylo možné spáchat nyní posuzovaný přestupek. Z toho také vyplývá, že původní žalovaný neporušil zásadu legitimního očekávání, neboť řízení podle § 34e odst. 3 zákona o drahách a nyní posuzované řízení jsou dvě rozdílná, na sobě nezávislá správní řízení. Je tak irelevantní, zda v jiných případech postupu v souladu s prohlášením o dráze byla či nebyla vyvozena přestupková odpovědnost (druhý žalobní bod). Otázka, zda byl tento přestupek spáchán v omylu, je irelevantní, neboť podnikající právnické osobě je přičítána objektivní odpovědnost za protiprávní stav, nikoliv subjektivní odpovědnost za zavinění. [7] Jako nedůvodnou shledal městský soud i třetí námitku, tj. námitku o nenaplnění společenské škodlivosti nyní posuzovaného jednání. Podle § 51 odst. 1 písm. i) zákona o drahách je výkon činnosti bez příslušného oprávnění škodlivý již sám o sobě. Objektem této skutkové podstaty je totiž nestranný výkon tzv. hlavních činností, což žalobkyně z pozice provozovatele dráhy a zároveň dopravce na této dráze nemohla naplnit. Jiné skutečnosti (například rozdíl mezi celkovou výší inkasované částky za užití dráhy dovoleným a nedovoleným způsobem výběru platby) proto nebylo na místě zjišťovat. [8] Co se týče čtvrtého a pátého žalobního okruhu, tak v nich žalobkyně brojila proti druhu uloženého trestu a jeho výměře. Městský soud úvodem zrekapituloval závěry judikatury, dle které soudy nehodnotí spravedlnost uložené pokuty, nýbrž hodnotí, zda správní orgán své správní uvážení nezneužil či nepřekročil. Soudy tedy mají posuzovat zákonnost posuzované pokuty. Správní orgány se ve svých rozhodnutích podrobně zabývaly relevantními okolnostmi věci a výší sankce a uložily žalobkyni pokutu ve výši 95 000 Kč, tj. méně než 10 % z maximální možné pokuty 1 mil. Kč. Správní orgány uvedly, že u společnosti provozující dráhu se předpokládá vysoká odborná úroveň. Jako přitěžující okolnost bylo shledáno jednak to, že žalobkyně v Prohlášení ČD své protiprávní jednání předem avizovala. Problematický je také vysoký počet útoků, kdy žalobkyně měla vystavit více než 40 faktur za více než 8 mil. Kč, či skutečnost, že žalobkyně tyto faktury neposkytla dopravní fakultě. [9] Jako polehčující okolnost pak bylo shledáno, že část Prohlášení ČD byla aktualizací z 26. 1. 2021 upravena a že nedošlo k poškození ostatních dopravců. Co se týče významu chráněného zájmu, tak správní orgány shledaly, že rozsah dopravy na dotčených drahách je marginální. Správní orgány dále přihlédly k majetkovým poměrům a tržbám žalobkyně; stejně tak přihlédly i k pokutě ve výši 5 000 Kč za jiný přestupek, kdy v rámci zásady absorpce snížily nyní posuzovanou pokutu o 5 000 Kč na 95 000 Kč. Vzhledem k obratu žalobkyně ve výši desítek miliard Kč nemůže být výše pokuty ovlivněna ani deklarovanou ztrátou 4 mld. Kč za rok 2020 v důsledku epidemie COVID-19. Správní orgány nebraly v potaz délku dotčených drah, ale jejich nezbytnou potřebu pro jiné dopravce. [10] Městský soud se s tímto zhodnocením správních orgánů ztoto