9 As 23/2025 — Nejvyšší správní soud

9 As 23/2025- 52 - text  9 As 23/2025 - 55 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Tomáše Herce a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Mgr. A. S., Ph.D., proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245/2, Hradec Králové, ve věci ochrany před nezákonnými zásahy žalovaného, které měly spočívat v nepřiznání práv účastníka řízení a v určení, že žalobce byl odpovědný i v době neplaceného volna za provoz kontrolovaného zařízení, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 14. 1. 2025, č. j. 30 A 53/202461, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Věc se týká možnosti domáhat se žalobou podle § 82 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) ochrany před tvrzenými nezákonnými zásahy správního orgánu, které měly spočívat jednak v nepřiznání postavení účastníka řízení při kontrole prováděné podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů, a jednak v kontrolních zjištěních uvedených v protokolu o kontrole ve smyslu § 12 odst. 1 písm. h) kontrolního řádu. [2] Žalovaný je zřizovatelem příspěvkové organizace Domov sociální péče Tmavý Důl (dále jen „zařízení“). Dne 5. 12. 2023 zahájil následnou finanční kontrolu hospodaření zařízení zaměřenou na hospodaření s veřejnými prostředky, veřejné zakázky, majetek, vnitřní kontrolní systém organizace, personalistiku, cestovní příkazy, inventarizaci a účetnictví, a to za kontrolované období let 2019 až 2023. Kontrola na místě byla ukončena dne 23. 4. 2024 a jejím výstupem byl protokol o kontrole č. 1/MEK/2024/PO, vyhotovený dne 27. 5. 2024. [3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) byl v kontrolovaném období statutárním orgánem (ředitelem) zařízení. Dne 31. 1. 2024 z této funkce odstoupil, ještě předtím však od roku 2022 čerpal neplacené volno v souvislosti s výkonem veřejné funkce. Právě v návaznosti na uvedenou kontrolu podal stěžovatel žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, v níž navrhl vydání rozhodnutí, že „postup nepřiznání práv účastníka řízení ze strany žalovaného byl nezákonný“ (navrhovaný výrok I.) a „určení, že žalobce byl odpovědný i v době neplaceného volna za provoz zařízení podle kontrolního zjištění, je nezákonný“ (navrhovaný výrok II.). Žalovanému mělo být zakázáno, aby „pokračoval v porušování žalobcova práva a obnovil stav před zásahem, tedy rozhodl o postavení žalobce jako účastníka řízení“ (navrhovaný výrok III.). [4] Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) napadeným rozsudkem žalobu zamítl. Z obsahu žaloby dovodil, že stěžovatel se jí domáhá ochrany před dvěma nezákonnými zásahy. Prvním tvrzeným zásahem byl postup žalovaného, který v průběhu kontroly nepřiznal stěžovateli práva účastníka řízení, ačkoli jej o to stěžovatel opakovaně žádal. Žalovaný stěžovateli přípisem ze dne 3. 6. 2024, č. j. 38881/2024/KHK, sdělil, že jeho požadavku není možné vyhovět. Na další jeho podání označené jako „odvolání“ pak obdobně reagoval přípisem ze dne 31. 7. 2024, č. j. 38881/2024/KHK. Druhý tvrzený zásah měl fakticky spočívat v kontrolních zjištěních uvedených v protokolu o kontrole, která stěžovatel považuje za neobjektivní a nepřesná. [5] Důvod zamítnutí žaloby u prvního tvrzeného zásahu vycházel z toho, že výkon kontrolní činnosti není správním řízením (nevede k přijetí rozhodnutí ve smyslu § 9 správního řádu). I když u něj jde o formalizovaný proces, na který se podpůrně či obdobně uplatní řada institutů správního řízení, účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu mezi nimi není. Navíc by stěžovatel nemohl být účastníkem ani za podpůrného použití správního řádu. Protokol, který je výstupem kontroly, sám o sobě nepůsobí žádné právní následky, které by znamenaly újmu pro kontrolovanou osobu, natožpak pro stěžovatele, který v tomto postavení ani nebyl. [6] Posledně uvedený závěr měl význam i pro posouzení druhého tvrzeného zásahu. Protokol o kontrole je ve smyslu § 12 zákona o kontrole základním výstupem kontroly, který má popsat všechny její podstatné skutečnosti (průběh kontroly) a kontrolní zjištění. Ani v posuzované věci neukládal kontrolovanému subjektu žádné povinnosti či opatření k nápravě, kterými by bylo přímo zasaženo do práv kontrolované osoby nebo stěžovatele. Nic na tom nemění ani deklaratorní poukaz na povinnost kontrolované osoby přijmout opatření k odstranění nedostatků, neboť tato povinnost je stanovena přímo v § 18 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů. Platí nicméně, že pokud by protokol o kontrole nějakou povinnost nebo opatření uložil, jejich adresát by se po vyčerpání opravných prostředků mohl proti němu domáhat soudní ochrany. Proto ani v protokolu uvedené konstatování odpovědnosti stěžovatele jako ředitele kontrolované organizace za některé zjištěné nedostatky, ať už by bylo důvodné či nikoli, resp. slovy stěžovatele z protokolu o kontrole vyplývající „určení odpovědnosti za provoz zařízení v době neplaceného volna“, jej nemohlo přímo zkrátit na jeho právech. II. Kasační stížnost žalobce, vyjádření žalovaného a replika žalobce [7] Stěžovatel podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a navrhl jej zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Tvrdí, že s ohledem na okolnosti případu, jakož i jeho komunikaci a medializaci, byly porušeny zásady správního řízení i základní práva zaručená Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“). [8] Právní názor, že samotný protokol o kontrole nemůže zasáhnout do veřejných subjektivních práv, nelze podle stěžovatele uplatňovat paušálně, tedy i v případech tzv. excesů, kdy tento protokol působí takovýto zásah nejen svým obsahem, ale také způsobem medializace. Formálně bylo sice zasaženo do práv kontrolované osoby, materiálně však do práv stěžovatele. V souladu s požadavkem plné jurisdikce, který plyne z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, by závěry uvedené v protokolu o kontrole měly být soudem přezkoumány. [9] Protokol o kontrole obsahuje řadu nepřesností, neobjasněných otázek a závěrů, které by mohly být vysvětleny, jestliže by stěžovatel dostal možnost se k věci vyjádřit. Žalovaný mu tuto možnost původně přislíbil, navzdory legitimnímu očekávání takového postupu jej ale nakonec k vyjádření nepřizval, ani mu neumožnil podat námitky. Stěžovatel tak nemohl reagovat na výsledky kontroly a poté jejich medializaci, ačkoli se tyto výsledky vztahovaly k jeho osobě. Na tiskové konferenci hejtman Královéhradeckého kraje (dále jen „hejtman kraje“) vytvořil dojem, že odpovědným je právě stěžovatel, byť ten byl v dané době na neplaceném volnu. Tento postup porušil základní práva stěžovatele na ochranu osobnosti a na spravedlivý proces zaručená v čl. 10 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatel zdůrazňuje, že neplacené volno bylo řádně schváleno a předcházela mu dohoda s hejtmanem kraje. Neobstojí závěr, že neplacené volno nemá vliv na jeho povinnosti. Pakliže by byl i tak za vše odpovědný jako statutární orgán, vykonával by práci bez odměny, tedy nucenou práci ve smyslu čl. 9 Listiny. [10] Výhrady stěžovatele směřují také k následné komunikaci hejtmana kraje vůči veřejnosti. Ten uvedl, že kontrola nenalezla nic trestného, přesto následně podal trestní oznámení. Výsledkem bylo vytvoření „sprostého podezřelého“ a kardinální pošlapání presumpce neviny. Medializován byl i podnět na inspektorát práce, který byl následně odložen. Námitky se dále týkají nepředvídatelné změny závěrů kontrolního orgánu oproti předchozím kontrolám, jakož i toho, že žalovaný nepovažoval stěžovatele za účastníka řízení. Žalovaný měl o jeho právech účastníka řízení minimálně rozhodnout, neli mu toto postavení přiznat přímo ze zákona. Proti usnesení o nepřiznání tohoto postavení by stěžovatel mohl brojit opravným prostředkem. [11] Žalovaný ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Uvedl, že samotný proces kontroly podle kontrolního řádu nemá povahu správního řízení, pročež jej stěžovatel ani nemohl být účasten. Protokol o kontrole je primárně záznamem o stavu zjištěném kontrolou. Stěžovatel byl v průběhu kontroly v pozici statutárního orgánu přítomen úkonům kontroly a mohl se vyjadřovat ke konkrétním skutečnostem. Následně byl spolu s dalšími osobami z pozice osoby povinné podle § 5 odst. 2 písm. a) kontrolního řádu vytěžen pro potřeby kontrolního zjišťování. Práva stěžovatele z pozice statutárního orgánu nebo povinné osoby proto nebyla krácena a byla využita v rozsahu, jaký kontrolní skupina považovala za potřebný s ohledem na probíhající kontrolu. Žádné tvrzené sliby či přísliby jednotlivých osob nemohly na postupu žalovaného v dané věci nic změnit. Ž