2 As 212/2025 — Nejvyšší správní soud

2 As 212/2025- 46 - text  2 As 212/2025 - 51 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Evy Šonkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: FIXNET s.r.o., se sídlem Pravdova 1274, Sušice, zast. Mgr. Jiřím Chejnem, advokátem, se sídlem K Vinici 987, Kolín, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Zemědělské zásobování a nákup Strakonice a.s., se sídlem Radošovice 83, zast. Mgr. Luďkem Vránou, advokátem, se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2024, č. j. PKRR/7608/24, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 9. 2025, č. j. 57 A 5/2025199, takto: Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 9. 2025, č. j. 57 A 5/2025199, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Žalobkyně je poskytovatelem služeb elektronických komunikací. Žalobkyně podala Městskému úřadu Sušice (dále jen „vyvlastňovací úřad“) žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení, v níž navrhla, aby vyvlastňovací úřad omezil vlastnické právo osoby zúčastněné na řízení k pozemku p. č. st. 2087 v k. ú. Sušice nad Otavou, jehož součástí je stavba sila, a to zřízením věcného břemene (služebnosti), které by žalobkyni opravňovalo v určených prostorách sila zřizovat, provozovat, vykonávat údržbu, opravy a modernizovat zařízení pro provoz veřejné komunikační sítě. [2] Vyvlastňovací úřad žádost žalobkyně zamítl. Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný a rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu potvrdil. [3] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou podanou ke Krajskému soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“). Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 2. 2025, č. j. 57 A 5/2025139, rozhodnutí žalovaného a vyvlastňovacího úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 4. 2025, č. j. 2 As 48/202590. Správní orgány totiž založily svá rozhodnutí na tom, že žalobkyně neprokázala naplnění druhého kroku testu proporcionality, zatímco krajský soud se zabýval třetím krokem tohoto testu. Krajský soud se měl v dalším řízení zabývat tím, zda bylo na žalobkyni coby vyvlastniteli, aby prokázala, že účelu vyvlastnění nelze dosáhnout způsobem, který by zasahoval do práv jiných osob s menší intenzitou. V takovém případě by se krajský soud dále zabýval tím, zda žalobkyně této povinnosti dostála. Pokud by krajský soud naopak dospěl k závěru, že je na správních orgánech, aby bez ohledu na procesní aktivitu žalobkyně shromáždily dostatek podkladů pro posouzení naplnění druhého kroku testu proporcionality, měl se dále zabývat tím, zda správní spis obsahuje (i s ohledem na námitky osoby zúčastněné na řízení) dostatek podkladů pro posouzení navrženého řešení. [4] V dalším řízení krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [5] Krajský soud vyšel z toho, že vyvlastňovací řízení je řízením zahajovaným na žádost podle § 44 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. I v řízení zahajovaném na žádost však musí správní orgán zjistit skutkový stav bez důvodných pochybností (zásada materiální pravdy). Na této skutečnosti nic nemění ani to, že vyvlastnitel je povinen ve vyvlastňovacím řízení tvrdit určité skutečnosti a označit důkazy na podporu svých tvrzení. Pokud tedy žalobkyně netvrdila a neprokázala rozhodné skutečnosti, bylo na správních orgánech, aby ji k uplatnění těchto tvrzení a označení důkazů vyzvaly. Správní orgány mohly zjišťovat rozhodné skutečnosti i jinými cestami. Odpovědnost za řádné zjištění skutkového stavu tak leží na správních orgánech. Pokud správní orgány žalobkyni k doplnění nezbytných tvrzení a označení důkazů nevyzvaly ani samy potřebné skutečnosti nezjišťovaly, nemá jejich skutkový závěr, že cíle ve veřejném zájmu (zamýšleného rozsahu pokrytí signálem) nelze dosáhnout jiným způsobem než umístěním zařízení žalobkyně do stavby sila, oporu ve správním spisu. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní [6] Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). [7] Stěžovatelka má za to, že krajský soud nepostupoval při přezkumu závěru správních orgánů, že žalobkyně neprokázala převahu veřejného zájmu nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného, v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud totiž předpokládal, že buď bude na žalobkyni, aby prokázala, že účel vyvlastnění nelze realizovat jinak než umístěním zařízení v budově sila ve vlastnictví stěžovatelky, nebo že bude na správních orgánech, aby obstaraly dostatek podkladů pro posouzení této otázky. Krajský soud však zvolil jakousi střední cestu, neboť rozložil tuto povinnost mezi žalobkyni a vyvlastňovací úřad. [8] Tento závěr krajského soudu nemá oporu v zákoně. Krajský soud totiž nezohlednil zákonnou povinnost žalobkyně (vyvlastnitele) osvědčit splnění podmínek pro navrhované vyvlastnění ani povahu vyvlastňovacího řízení, které je svázáno přísnou koncentrací, a proto se v něm zásada materiální pravdy uplatní velmi omezeně, či dokonce vůbec. [9] Ve vyvlastňovacím řízení jsou stanoveny způsoby a lhůty k uplatnění tvrzení a navrhování důkazů. V případě vyvlastnitele jde o žádost o vyvlastnění, která musí splňovat náležitosti § 18 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Na to navazuje to, že vyvlastňovaný musí uplatnit své námitky proti navrhovanému vyvlastnění nejpozději při ústním jednání. Jedná se v podstatě o kvazisporné řízení, v němž proti sobě stojí zájmy jeho účastníků. [10] Je na vyvlastniteli, aby jeho žádost obsahovala všechny náležitosti a byly k ní připojeny všechny zákonem stanovené dokumenty. Vyvlastnitel tedy musí doložit skutečnosti, které nasvědčují tomu, že byly splněny podmínky pro vyvlastnění [§ 18 odst. 2 písm. b) zákona o vyvlastnění], tedy i převahu veřejného zájmu na požadovaném vyvlastnění a s ní související nezbytnost umístění zařízení v nemovitosti stěžovatelky. [11] Vyvlastnitel i vyvlastňovaný mají ve vyvlastňovacím řízení rovné postavení. Tato rovnost by byla narušena, pokud by vyvlastňovací úřad sám obstarával podklady potřebné k posouzení naplnění podmínek vyvlastnění, a suploval tak roli, která má náležet vyvlastniteli. Tento postup by byl v rozporu s tím, že vyvlastňovaný může uplatnit námitky nejpozději při ústním jednání. V tomto přísném procesním rámci není prostor k tomu, aby vyvlastňovací úřad vyzýval vyvlastnitele k doplnění jakýchkoliv tvrzení a důkazních návrhů poté, co již proběhlo ústní jednání, protože vyvlastňovaný by již neměl možnost na tato tvrzení a důkazy reagovat. Krajský soud se přitom nezmiňuje o tom, že by byl vyvlastňovací úřad povinen vyzývat i vyvlastňovaného k doplnění jeho tvrzení či důkazních návrhů. Vzhledem ke koncentrační lhůtě ostatně ani nemůže. To samé by však mělo platit i o vyvlastniteli, máli být zachována rovnost účastníků řízení. [12] Vyvlastňovací řízení tedy nelze považovat za „běžné“ řízení o žádosti ve smyslu § 44 správního řádu. Svojí podstatou jde spíše o sporné řízení. Výsledek tohoto sporu do značné míry závisí na tom, zda bude prokázána převaha veřejného zájmu (jehož představitelem je vyvlastnitel) nad partikulárními zájmy vyvlastňovaného. Již z tohoto důvodu je vyloučeno, aby vyvlastňovací úřad pomáhal napravovat případné nedostatky žádosti o zahájení vyvlastňovacího řízení, pokud jde o prokázání splnění podmínek vyvlastnění, protože by tak stranil vyvlastniteli. [13] Na vyvlastňovací úřad je třeba hledět jako na nestranného arbitra, jehož úkolem je zjistit, zda žádost vyvlastnitele umožňuje učinit závěr o splnění všech zákonných podmínek vyvlastnění (resp. zda vyvlastnitel prokázal naplnění těchto podmínek), nikoliv zjišťovat, zda jsou zákonné podmínky pro vyvlastnění skutečně splněny. Tím, kdo v řízení zastupuje veřejný zájem, je vyvlastnitel, nikoliv vyvlastňovací úřad. Správní orgány existenci veřejného zájmu a jeho převahu nad zachováním práv vyvlastňovaného pouze zjišťují. Ani z praktického hlediska nelze po vyvlastňovacím úřadu požadovat, aby sám posoudil možnost pokrytí určitého území bezdrátovou sítí elektronické komunikace z různých alternativních bodů, což je technická otázka. [14] Krajský soud dospěl k závěru, že správní orgány řádně neodůvodnily, že práva ke stavbě potřebná pro uskutečnění záměru lze získat jiným způsobem. V této otázce nebyl krajský soud vázán žádným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Tento důvod pro zamítnutí žádosti žalobkyně uvedl až žalovaný, nikoliv vyvlastňovací úřad. Nepřezkoumatelnost závěru žalovaného o nenaplnění této podmínky není natolik závažnou vadou, aby bylo tř