7 As 249/2014 — Nejvyšší správní soud

63 A 3/2014- 137 - text 32 pokračování 63 A 3/2014 63 A 3/2014-137 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Kateřiny Mrázové, Ph.D., v právní věci navrhovatele M. A. proti odpůrci Magistrátu města Brna, se sídlem Brno, Dominikánské náměstí 1, zastoupenému Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Praha 1, Na Florenci 2116/15, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) M. K., zastoupená JUDr. Radoslavem Dostálem, advokátem se sídlem Brno, Šumavská 524/31, II) statutární město Brno, se sídlem Brno, Dominikánské náměstí 1, zastoupené JUDr. Filipem Chytrým, advokátem se sídlem Praha 5, Malátova 633/12, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – úpravy směrné části Územního plánu města Brna – chatová oblast Osada, katastrální území Kníničky, ze dne 3. 8. 2011, zn. S 18/11, č. j. MMB/0294663/2011, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0294663/2011, t a k t o : I. Opatření obecné povahy – úprava směrné části Územního plánu města Brna – chatová oblast Osada, katastrální území Kníničky, ze dne 3. 8. 2011, zn. S 18/11, č. j. MMB/0294663/2011, sp. zn. 4100/OÚPR/MMB/0294663/2011, s e z r u š u j e dnem právní moci tohoto rozsudku. II. Odpůrce j e p o v i n e n zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 5 000 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Návrh [1] Včas podaným návrhem se navrhovatel domáhal zrušení výše označeného opatření obecné povahy, jímž došlo k úpravě směrné části Územního plánu města Brna (dále též „ÚPmB“) ve vztahu k chatové oblasti Osada, katastrální území Kníničky. V seznamu provedených úprav směrné části ÚPmB je tato úprava odpůrcem vedena pod označením „S 18/11 MČ Brno-Kníničky, k. ú. Kníničky, parc. č. 877/2, 880, 881, 882/1, 882/2 Úprava vzájemných hranic návrhových ploch rekreační zeleně ZR-návrh, návrhové plochy pro rekreaci R-návrh a stabilizované plochy rekreační zeleně ZR-stab. Chatová oblast Osada“. [2] Oproti názvu této úpravy ovšem navrhovatel za její podstatu považuje změnu funkčního využití ploch konkrétních pozemků, nikoli pouhé zpřesnění vzájemných hranic jednotlivých ploch. I.a) Aktivní legitimace navrhovatele [3] Navrhovatel uvedl, že je členem zastupitelstva města Brna. Podle § 84 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, patří do výlučné pravomoci zastupitelstva obce vydávat obecně závazné vyhlášky obce. Pouze zastupitelům tedy náleží i pravomoc rozhodovat o změně vyhlášky. Dle § 6 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (je-li dále v textu bez dalšího užíváno termínu „stavební zákon č. 183/2006 Sb.“, je tím míněn zákon č. 183/2006 Sb. ve znění účinném ke dni vydání napadeného opatření obecné povahy), zastupitelstvo obce vydává v samostatné působnosti územní plán. Mezi obecně závazné vyhlášky obce patří i územní plán. V daném případě se jedná o obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 2/2004, o závazných částech Územního plánu města Brna (je-li dále v textu bez dalšího užíváno termínu „vyhláška č. 2/2004“, je tím míněna předmětná vyhláška ve znění účinném ke dni vydání napadeného opatření obecné povahy). [4] Návrhem napadená úprava ÚPmB, byla pořízena k tomu nepříslušným orgánem (Magistrátem města Brna). To navíc v rozporu s ustanoveními samotné vyhlášky. Žalobci bylo upřeno, aby se na ní z pozice zastupitele podílel. V rozporu se zákonem o obcích tak nemohl hájit zájmy občanů obce a nemohl též svoji funkci vykonávat svědomitě a v zájmu města a jeho občanů. Došlo také k porušení čl. 104 Ústavy České republiky. [5] Náleží do legitimního očekávání jak obyvatel města, tak zvolených zastupitelů, že to, co má rozhodovat zvolený orgán, tento bude také posuzovat a schvalovat, a to pod veřejnou kontrolou. Ne, že daná činnost přejde pod kabinetní způsob rozhodování a z působnosti samosprávy do oblasti výhradně úřednické. Obsah práva na samosprávu vymezil též Ústavní soud (např. nález ze dne 22. 5. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 30/06; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz). [6] K posouzení toho, zda je určitý akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně. Podstatou napadené úpravy směrné části ÚPmB ze dne 3. 8. 2011, je změna funkčního využití ploch konkrétních pozemků, nikoliv pouhé zpřesnění vzájemných hranic jednotlivých ploch. Jde tedy o opatření obecné povahy. [7] Dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013-116 (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), je v řízení o zrušení úpravy směrné části územního plánu osobou pasivně procesně legitimovanou orgán, který ji přijal, tedy obecní úřad, popř. úřad územního plánování. [8] Podle § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), je k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy aktivně legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen. Nestačí přitom, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. [9] Ústavní soud se problematikou aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení územního plánu zabýval ve svém nálezu ze dne 10. 6. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14. Dospěl k závěru, že aktivně legitimovaní nejsou pouze dotčení vlastníci nemovitostí v daném území, ale i subjekty hájící širší komunitní zájmy, např. občanská sdružení založená za účelem ochrany přírody a krajiny. Obecnější závěry Ústavního soudu jsou aplikovatelné i v nyní projednávané věci. V nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, pak Ústavní soud akcentoval územní plánování jako součást základního práva na územní samosprávu. [10] Napadené opatření obecné povahy je z materiálního hlediska změnou územního plánu a mělo tedy projít plnohodnotným procesem přijímání změny územního plánu. Mělo být schváleno zastupitelstvem města Brna, jehož je navrhovatel členem. Namísto toho ovšem odpůrce územní plán změnil kabinetním administrativním způsobem ve formě úpravy jeho směrné části, a to bez rozhodovací účasti zastupitelstva města Brna a tedy i navrhovatele. Tím, že změna ÚPmB neprošla řádným procesem, byly porušeny kogentní normy stavebního zákona a zejména byla z procesu změny vyloučena veřejnost. [11] Navrhovatel byl zvolen zastupitelem města Brna, čímž se stal ochráncem a prosazovatelem práv a oprávněných zájmů územní komunity par excellence. Podobně jako zmíněná občanská sdružení, i navrhovatel má, jakožto zastupitel města Brna, právo prosazovat v procesu pořizování změny územního plánu samosprávné zájmy daného území. Obejitím řádného procesu změny územního plánu byl zcela zbaven svého práva účastnit se procesu změny územního plánu jako dotčená veřejnost a zejména jako člen zastupitelstva města Brna. [12] Postupem odpůrce bylo též významným způsobem porušeno právo města Brna na samosprávu. V nastalé situaci je třeba právo na samosprávu spojovat i s jeho osobou. [13] Napadeným opatřením obecné povahy došlo rovněž k zásahu do jeho subjektivního veřejného práva podílet se na správě veřejných věcí a na výkon veřejné funkce zastupitele dle čl. 21 Listiny základních práv a svobod. Tím, že napadená změna územního plánu neprošla řádným procesem pořizování změny územního plánu, byl navrhovatel odsunut do role pasivního adresáta, a byl tak zbaven všech práv, která se v procesu pořizování změny územního plánu pojí s úkony zastupitelstva a tedy s výkonem funkce zastupitele. I.b) Popis úpravy směrné části ÚPmB [14] Před změnou ÚPmB byla žlutá plocha R na pozemcích města Brna plochou návrhovou, určenou pro rekreaci, a byla plochou stavební. Vedlejší světle zelená plocha ZR (mj. na pozemcích M. K.) byla plochu stabilizovanou, určenou pro městskou zeleň, byla plochou nestavební, volnou. Po změně ÚPmB se na bývalou světle zelenou plochu ZR přesunula žlutá, označující funkci stavební plochy funkčního typu R. Zelená nestavební plocha ZR byla rozšířena na bývalou žlutou plochu R (rekreace). I.c) Nezákonnost úpravy směrné části ÚPmB [15] Jak vyplývá z odůvodnění provedení úpravy ÚPmB, byla tato provedena výhradně dle čl. 4.3 vyhlášky č. 2/2004. Tento článek vyhlášky ovšem nebylo možno v daném případě použít. Nejednalo se o hranici dvou návrhových ploch, ale o kontakt plochy návrhové R a plochy stabilizované ZR. Provedený přesun funkčního typu R z plochy návrhové na plochu stabilizovanou tedy nesplňoval podmínku vyhlášky, za které lze takovou změnu územního plánu provádět postupem určeným pro úpravu parametrů, jež nejsou vymezeny závazně. [16] Pro kontakt plochy návrhové a plochy stabilizované by v předmětné vyhlášce snad bylo využitelné ustanovení čl. 4.4. V tomto případě v