8 As 158/2015 — Nejvyšší správní soud

31 Af 10/2021- 104 - text  10 31 Af 10/2021 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. a JUDr. Radka Malenovského v právní věci žalobců: a) GEMA ART GROUP a.s., IČO 26437741, sídlem Haštalská 760/27, 110 00 Praha 1 b) Gardenline s.r.o., IČO 27263827, sídlem Na Vinici 948/13, Předměstí, 412 01 Litoměřice oba zastoupeni JUDr. Mariannou Svobodovou, advokátkou sídlem Václavská 316/12, 120 00 Praha 2 proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, 602 00 Brno o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 12. 2020 č. j. ÚOHS-39587/2020/321/TMi, sp. zn. ÚOHS-R0202/2020/VZ, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Předmět řízení 1. Žalovaný rozhodnutím z 3. 6. 2020 č. j. ÚOHS-16392/2020/512/JHé v řízení zahájeném na návrh žalobců - ve věci přezkoumání úkonů zadavatele Národního muzea učiněných při zadávání veřejné zakázky „Realizace stálé přírodovědecké expozice s tématem „Příroda“ a „Evoluce“ v Historické budově Národního muzea“ v otevřeném řízení - rozhodl: „I. Správní řízení vedené ve věci návrhu navrhovatele (žalobců – poznámka soudu) … ze dne 27. 3. 2020 se v části návrhu citovaného navrhovatele, týkající se údajného porušení zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek… zadavatelem – Národní muzeum… – když nevyloučil vybraného dodavatele – umdasch Story Design a.s… – z účasti v zadávacím řízení na veřejnou zakázku … podle § 257 písm. e) citovaného zákona, zastavuje, neboť předmětná část návrhu nebyla Úřadu a zadavateli doručena ve lhůtě podle § 251 odst. 2 citovaného zákona. II. Návrh navrhovatele (žalobců - poznámka soudu) … ze dne 27. 3. 2020 na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele – Národní muzeum… – učiněných při zadávání veřejné zakázky … se vyjma části návrhu citovaného navrhovatele, týkající se údajného porušení zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek,… zadavatelem, když nevyloučil vybraného dodavatele – umdasch Story Design a.s… – z účasti v zadávacím řízení citovanou veřejnou zakázku… podle § 265 písm. a) citovaného zákona zamítá, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.“. Předseda žalovaného rozhodnutím z 8. 9. 2020 č. j. ÚOHS-27928/2020/323/VVá prvostupňové rozhodnutí potvrdil a rozklad žalobců zamítl. 2. Žalobci se žalobou domáhají zrušení rozhodnutí žalovaného z 9. 12. 2020 č. j. ÚOHS-39587/2020/321/TMi, sp. zn. ÚOHS-R0202/2020/VZ (dále jako „napadené rozhodnutí“) a rozhodnutí žalovaného z 26. 10. 2020 č. j. ÚOHS-34126/2020/510/Mko. Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 10. 2020 č. j. ÚOHS-34126/2020/510/Mko nevyhověl žádosti žalobců o vrácení kauce (složené žalobci v souvislosti s jejich návrhem ve věci přezkoumání úkonů zadavatele ve smyslu bodu 1. odůvodnění tohoto rozsudku). To z důvodu, že v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele žalovaný sice zčásti (rozhodnutím z 3. 6. 2020) zastavil řízení pro opožděnost části návrhu žalobců, tj. jiným rozhodnutím než podle 255 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jako „ZZVZ“); avšak ve zbytku návrh žalobců žalovaný zamítl podle § 265 písm. a) ZZVZ pro meritorní nedůvodnost, a proto byly splněny podmínky pro připadnutí kauce státu. Předseda žalovaného napadeným rozhodnutím potvrdil rozhodnutí z 26. 10. 2020 a rozklad žalobců zamítl. II. Obsah žaloby 3. Žalobci v žalobě namítli zejména následující. Žalovaný rozhodnutí založil na nesprávném výkladu § 255 odst. 3 a 6 ZZVZ. Při rozhodování o kauci má žalovaný odlišné postavení oproti dozoru nad zadáváním veřejných zakázek a zvláštními postupy podle § 248 a násl. ZZVZ, při kterém jde o dozor nad dodržováním veřejnoprávních omezení v rámci kontraktačního procesu pro veřejné zadavatele a další subjekty, které mají za cíl ochranu hospodářské soutěže. Při dozoru může převážit extenzivní výklad pravidla či analogie. Při rozhodování o kauci je ale situace jiná, neboť žalovaný rozhoduje o zásahu do vlastnického práva navrhovatelů (složitelů kauce) podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jako „Listina“), který může být jen na základě zcela jednoznačného ustanovení zákona. Ustanovení § 255 odst. 6 ZZVZ stanoví, že pokud žalovaný rozhodne o návrhu jinak, než je uvedeno v § 255 odst. 3 ZZVZ, kauce se vrací; zákon nestanoví, že by se toto pravidlo nemělo aplikovat, když je jiným způsobem rozhodnuto jen o části návrhu. Přitom též rozhodnutí o části návrhu je rozhodnutí jiným způsobem než podle § 255 odst. 3 ZZVZ. Kauce připadá státu jen u nedůvodnosti celého návrhu po jeho úplném přezkumu (včetně u zpětvzetí návrhu po nepravomocném rozhodnutí). Žalovaný zčásti zastavil řízení z jiného důvodu než podle § 255 odst. 3 ZZVZ, tedy rozhodl „jiným způsobem“ než jak je uvedeno v 255 odst. 3 ZZVZ, a proto musí žalobcům vrátit kauci. Důvodová zpráva stanoví úmysl zákonodárce ke kauci tak, aby nedocházelo k účelovým návrhům v neodůvodněných případech nebo jinak nezpůsobilými dodavateli - nikoliv aby byl omezen přístup způsobilých dodavatelů k řízení. Tento účel je naplněn již primárně nutností složit kauci spolu s návrhem na zahájení řízení. Navíc část návrhu, o němž bylo řízení zastaveno žalovaným, byla podstatnou částí návrhu žalobců, která je pro ně stěžejní. Argumentace žalovaného o možném účelovém připojení části, jež není podána ve lhůtě, řeší jen hypotetické dopady pro jiná řízení; žalobci argumentaci k porušení § 48 odst. 8 ZZVZ nepřipojili k návrhu účelově (s cílem dosáhnout vrácení kauce). K připadnutí kauce státu může dojít jen na základě jednoznačného ustanovení zákona; extenzivní výklad žalovaného nerespektuje čl. 11 odst. 5 Listiny. III. Vyjádření žalovaného 4. Žalovaný se k žalobě vyjádřil následovně. Cíl kauce (zamezení podávání nedůvodných návrhů) chrání i hospodářskou soutěž - zamezuje průtahům v zadávacím řízení. Nedůvodnost návrhu je kritériem, zda složená kauce propadne či bude vrácena. K omezení vlastnického práva navrhovatelů dochází na základě zákona - § 255 odst. 3 ZZVZ. Kauce není daní ani poplatkem, a proto se čl. 11 odst. 5 Listiny neuplatní. Poplatek je nenávratná platba a má ekvivalentní protiplnění od státu. Sice kauce též částečně slouží jako úhrada činnosti žalovaného, ale slouží i k omezení zatížení žalovaného na závažné případy. Od poplatku se odlišuje i tím, že se vrací u opodstatněnosti návrhu. Jazykový výklad nedává jednoznačnou odpověď. Je možný výklad žalobců, ale je možný i výklad, podle něhož podmínkou propadnutí kauce je, že návrh je alespoň zčásti zamítnut podle § 265 písm. a) ZZVZ. Smyslem kauce je zamezení podávání nedůvodných návrhů, a proto je zapotřebí výkladu, že pokud žalovaný návrh meritorně posoudí - a to i jen zčásti - jako nedůvodný, kauce propadá. IV. Replika žalobce 5. Žalobce reagoval na vyjádření žalovaného zejména následovně. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba výklad co nejméně zasahující do základního práva - in dubio pro libertate (obzvlášť u poplatků). Ekvivalencí kauce je provedení řízení o návrhu; kauce plní funkci poplatku, a proto spadá pod čl. 11 odst. 5 Listiny. Výklad žalovaného je v rozporu s jazykovým výkladem. V. Posouzení věci krajským soudem 6. Krajský soud v Brně na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní - dále jako „s. ř. s.“) i řízení předcházející jeho vydání. Soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). 7. V § 249 až 267 ZZVZ je upraven institut řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Podle § 255 ZZVZ: „(1) Ve lhůtě pro doručení návrhu je navrhovatel… povinen složit na účet Úřadu kauci ve výši… (3) Kauce připadne státu, jestliže Úřad a) pravomocným rozhodnutím návrh zamítne podle § 265 písm. a), nebo b) pravomocným rozhodnutím rozhodne o zastavení řízení, pokud vzal navrhovatel návrh zpět poté, co bylo v témže správním řízení nepravomocně rozhodnuto o zamítnutí návrhu podle § 265 písm. a). (4) V případě, že navrhovatel vzal svůj návrh před vydáním rozhodnutí ve věci samé zpět, připadne státu 35 % kauce, nejméně však 30 000 Kč; zbývající část kauce Úřad vrátí navrhovateli… (6) Pokud Úřad rozhodne jiným způsobem, než je uvedeno v odstavci 3, nebo zastaví řízení z jiného důvodu než podle odstavce 3, vrátí kauci …“. Podle § 265 ZZVZ: „Úřad návrh zamítne, pokud a) nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření, b) návrh nebyl podán oprávněnou osobou, nebo c) návrh nesměřuje proti postupu, který je zadavatel povinen dodržovat podle tohoto zákona.“. Podle § 257 ZZVZ: „Úřad zahájené řízení usnesením zastaví, … e) návrh nebyl doručen Úřadu a zadavateli ve lhůtách…“. 8. Podstatou souzené věci je výklad § 255 odst. 3 a 6 ZZVZ. Žalobci zastávají výklad, podle něhož v případě, kdy žalovaný zastaví řízení o části