Krajský soud v Brně 30 Af 12/2023 – Přestupky právnických osob a podnikajících fyzických osob

Žalobkyně podniká v oboru tvorby softwarových řešení. V roce 2001 uzavřela veřejnoprávní smlouvu s Ministerstvem dopravy, které na ni přeneslo svou zákonnou povinnost vytvořit a vést Centrální informační systém o jízdních řádech (dále též „CIS“), stejně jako povinnost zajišťovat provoz celostátního vyhledávače dopravních spojení veřejnou hromadnou dopravou (dále též „smlouva o vedení CIS“). Na základě tohoto pověření žalobkyně připravila programové prostředí CISnet, v němž se evidují trasy, zastávky a jednotliví provozovatelé veřejné dopravy, a ti pak jeho prostřednictvím předkládají své jízdní řády ke schválení dopravním úřadům. Schválené jízdní řády se následně vkládají do databáze CIS. Vzniklou databázi obohacovala žalobkyně na základě soukromoprávních smluv s jednotlivými dopravci a jinými subjekty o další informace (např. souřadnice stanic a zastávek), a zejména o další jízdní řády (zpočátku neměli povinnost předávat své jízdní řády do CIS někteří provozovatelé městské hromadné dopravy, do dnešní doby tuto povinnost nemají např. provozovatelé soukromých autobusových linek k velkým nákupním centrům či leteckých linek). Nad touto obohacenou databází pak žalobkyně vybudovala vyhledávač spojení nazvaný Informační dopravní systém, známý jako IDOS. Za plnění úkolů státu nepříslušela žalobkyni podle smlouvy s Ministerstvem dopravy žádná přímá odměna, smlouva jí však umožňovala využívat data z CIS ke komerčním účelům. Žalobkyně proto nabízela na internetových stránkách, na nichž provozovala IDOS, reklamní prostor inzerentům, přičemž od roku 2007 tak činila prostřednictvím společnosti MAFRA.

V roce 2010 se na žalobkyni obrátila společnost Seznam.cz, a.s. (dále též „Seznam“) a žádala, aby jí poskytla data z CIS ke komerčnímu využití. Žalobkyně uvedla, že požadovaná data v určitých formátech zveřejňuje na svém internetovém portálu, což považuje za dostačující. Seznam se v reakci na to různými cestami domáhal zpřístupnění předmětných dat, a to nejprve u žalobkyně a u Ministerstva dopravy prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím, následně se pak dožadoval od žalobkyně cenové nabídky za poskytnutí dat. Dne 23. 5. 2012 se Seznam obrátil s podnětem k prošetření této věci též na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „žalovaný“ nebo „ÚOHS“). Ten dospěl v rozhodnutí ze dne 22. 12. 2015 k názoru, že žalobkyně zneužila svého dominantního postavení na trhu s daty o jízdních řádech tím, že odmítla dodávky společnostem Seznam a Google Inc. (dnes Google LLC, dále též „Google“). Uložil jí proto pokutu za delikt podle § 22a odst. 1 písm. c) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) ve výši 2 199 000 Kč (dále též „rozhodnutí o pokutě“).

Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila rozkladem, byla však úspěšná jen zčásti. Předseda žalovaného změnil prvostupňové rozhodnutí pouze v tom směru, že vypustil část skutku spočívající v odmítnutí dodávek společnosti Google (a porušení čl. 102 Smlouvy o fungování Evropské unie), neboť k tomu nebyl ve spise shromážděn dostatek přesvědčivých důkazů. Setrval však na názoru, že žalobkyně odpírala v době od 6. 12. 2010 do 31. 8. 2015 dodávky společnosti Seznam, čímž mohla narušit hospodářskou soutěž na českých trzích s vyhledáváním dopravních spojení, a porušila tudíž § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (zákaz zneužití dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů). Rozhodnutím ze dne 16. 1. 2018, č. j. ÚOHSR12/2016/HS01402/2018/310/HBt proto předseda žalovaného pokutu snížil na 1 080 000 Kč (dále též „první rozkladové rozhodnutí“ nebo „zrušené rozkladové rozhodnutí“). Toto rozhodnutí napadla žalobkyně v roce 2018 u Krajského soudu v Brně, a ten je zrušil (rozsudkem ze dne 25. 11. 2020, č. j. 30 Af 28/2018373, dále též „předchozí rozsudek krajského soudu“). Ačkoliv ve většině žalobní námitky neshledal důvodnými, ke zrušení napadeného rozhodnutí musel přistoupit proto, že žalovaný nesprávně stanovil délku trvání přestupku, neboť nepřihlédl k tomu, že k přetržení trvajícího skutku došlo již zahájením správního řízení dne 31. 10. 2013. Toto pochybení žalovaného nicméně nebránilo soudu v tom, aby se vypořádal s většinou žalobních námitek týkajících se viny, přičemž v žádné z nich žalobkyni za pravdu nedal. Žalovaný podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, ale Nejvyšší správní soud se s náhledem krajského soudu na otázku přetržení skutku ztotožnil a kasační stížnost zamítl (rozsudek ze dne 18. 5. 2022, č. j. 6 As 4/202175).

Žalovaný poté rozhodl o rozkladu znovu rozhodnutím označeným v záhlaví (dále též „druhé rozkladové rozhodnutí“ nebo „napadené rozhodnutí“). Rozhodnutí o pokutě tentokrát žalovaný modifikoval ve dvou směrech. Za prvé, stejně jako poprvé, i tentokrát vypustil část skutku spočívající v odmítnutí dodávek společnosti Google. Za druhé, v souladu s názorem krajského soudu a Nejvyššího správního soudu zkrátil dobu, po kterou se měla žalobkyně přestupku dopouštět, a to od 6. 12. 2010 do 31. 10. 2013. Pokutu na základě toho snížil na částku 956 000 Kč. Žalobkyně je nadále přesvědčena, že se jednak žádného přestupku nedopustila, a jednak že při stanovení výše pokuty žalovaný pochybil. Proto i proti druhému rozkladovému rozhodnutí podala žalobu ke Krajskému soudu v Brně, a to dne 2. 3. 2023.

Žalobkyně navrhuje zrušit napadené rozhodnutí i jemu předcházející prvostupňové rozhodnutí žalovaného. Její obsáhlou žalobu lze shrnout do následujících stěžejních bodů.

Za prvé, žalobkyně tvrdí, že vůbec není soutěžitelem, neboť ve vztahu k CIS vystupuje jako správní orgán (a pokud by z této pozice narušila veřejnou soutěž, obsahuje zákon odlišné nástroje nápravy). Vedení CIS – a do 31. 8. 2015 též zpřístupňování informací z něj prostřednictvím nestranného a nezávislého vyhledávače, jímž byl IDOS – představují úkoly ve veřejném zájmu, které žalobkyně plnila na základě veřejnoprávní smlouvy s Ministerstvem dopravy. Žalovaný bez jakéhokoliv šetření ohledně okolností uzavření smlouvy a stanoviska Ministerstva dopravy dovodil, že šlo o smlouvu se soukromoprávními prvky. Ačkoliv žalobkyně v obecné rovině nepopírá, že jeden a týž subjekt může mít „obojetné“ postavení v závislosti na činnostech, které vykonává, zpřístupňování údajů shromážděných v databázi zřízené na základě zákona státem bylo podle ní neoddělitelnou součástí její veřejnoprávní činnosti. Sběr a zpracování dat pro CIS tak byly součástí její činností veřejnoprávních a žalobkyně byla oprávněna rozhodovat za podmínek stanovených veřejnoprávní smlouvou i o jejich zpřístupňování. Proto také muselo být zpřístupňování dat nakonec vyřešeno změnou legislativy. Veřejnoprávní postavení žalobkyně má potvrzovat i judikatura českých správních soudů, které ji označily za subjekt povinný poskytovat informace o CIS. Mezi poskytováním statických dat z CIS na žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím a poskytováním průběžných aktualizovaných dat přitom není principiálně žádný rozdíl. Naopak rozdělení jednotlivých činností žalobkyně souvisejících s vedením CIS na veřejnoprávní a soukromoprávní provedené žalovaným je výrazem libovůle a je i vnitřně rozporné, neboť žalobkyně měla zneužít dominantní postavení v rámci trhu s daty z CIS, jehož správa však i podle žalovaného spadá mezi její veřejnoprávní činnosti (na rozdíl od vyhledávače IDOS). Žalobkyně v této souvislosti zdůrazňuje, že s daty z CIS nikdy neobchodovala (k čemuž se žalovaný v napadeném rozhodnutí podle ní vyjadřuje nejednoznačně), a proto nemohla mít na trhu s těmito daty postavení soutěžitele. Dokonce i vyhledávač IDOS provozovala v rozhodné době jako součást svých veřejnoprávních závazků vůči Ministerstvu dopravy. Šlo o jednu z forem zpřístupnění dat z CIS veřejnosti, kam spadalo např. i poskytování vyhledávací vrstvy IDOS pomocí protokolů TTWS a CRWS jiným subjektům, což se žalobkyně ve smlouvě s ministerstvem zavázala činit „dle technických a obchodních možností“.

Žalobkyně v této souvislosti navrhuje, aby krajský soud položil SDEU předběžnou otázku, zda orgán veřejné moci vykonává hospodářskou činnost, když nezpřístupňuje zájemcům zdrojová data, která jsou dopravci povinni předávat do příslušné databáze na základě zákona (a další navazující otázky). Krajský soud by tak měl učinit bez ohledu na to, že se v dané věci nakonec neaplikovalo komunitární právo, jelikož žalovaný byl i tak povinen vykládat vnitrostátní právní úpravu (zejména pojem „soutěžitel“) v souladu s úpravou evropskou (zejména s pojmem „podnik“). K tomu žalobkyně odkazuje na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) ve věci CompassDatenbank GmbH proti Rakouské republice, jenž se týkal odepření přístupu k datům z rakouského obchodního rejstříku za účelem jejich komerčního využití ze strany rakouského státu. Žalobkyně se cítí být v nyní posuzovaném případě ve stejném postavení jako Rakousko (podle generálního advokáta se přijaté závěry uplatní i na třetí osoby pověřené veřejnoprávní činností), neboť v intencích stanovených Ministerstvem dopravy ve smlouvě o vedení CIS rozhodovala o zpřístupnění dat z CIS. Odkazuje dále na rozsudek téhož soudu ve věci TenderNed a ve věci Camera di Commercio a na sdělení Evropské komise o pojmu státní podpora.

Ve druhém žalobním bodě žalobkyně připomíná, že za správu CIS nedostává od Ministerstva dopravy žádnou odměnu, a přitom nese veškeré náklady. Společnost Seznam vždy požadovala, aby jí žalobkyně poskytovala data bez finančního protiplnění. Pokud by měla žalobkyně poskytovat data z CIS zdarma někomu, kdo takové náklady nevynaložil, znemožnilo by jí to poskytovat službu obecného hospodářského významu. Za znemožnění je přitom třeba považovat i nemožnost službu provozovat za ekonomicky přijatelných podmínek (k tomu žalobkyně odkázala na rozsudky SDEU ve věcech Albany, Komise proti Nizozemí a Almelo). Žalovaný argumentuje tím, že v současné době žalobkyně na základě změny zákona příslušná data zveřejňuje, aniž by jí to znemožnilo pokračovat ve správě CIS. Pomíjí však, že změna zákona žalobkyni taktéž zbavila povinnosti provozovat IDOS jako „objektivní“ vyhledávač dopravních spojení, takže z něj může nyní žalobkyně nově získávat finance např. tím, že bude nabízet přednostně spoje určitých dopravců apod. Nadto sám žalovaný na jiných místech svého rozhodnutí dovozuje, že žalobkyně byla soutěžitelem jen do změny zákona (do 31. 8. 2015). Žalovaný si nadto protiřečí, pokud jde o ekonomickou udržitelnost žalobkyniny činnosti. Protihodnota za plnění veřejnoprávních úkolů má podle něj spočívat v časové exkluzivitě přístupu k datům z CIS, zároveň však tvrdí, že měla žalobkyně povinnost zajistit společnosti Seznam totožný přístup k datům, jako měla sama, což by jí znemožnilo výhodu plynoucí z časové exkluzivity čerpat. Ve skutečnosti zajišťovala veřejnoprávní smlouva žalobkyni nejen časovou, ale i věcnou exkluzivitu přístupu k datům o jízdních řádech.

Za třetí, žalovaný vymezil relevantní trhy příliš úzce. Nepřipustil, že by se soutěže na nich mohl účastnit jakýkoliv subjekt, který nedisponuje přístupem k úplnému souboru dat obsaženému v CIS, a tím uměle vytvořil dominantní postavení žalobkyně. Úplně pominul možnost získávat data soukromoprávní cestou, ačkoliv tímto způsobem si data z CIS doplňovala sama žalobkyně (mj. od téměř 400 cizozemských dopravců) a získávaly je tak i další subjekty (společnosti Bileto s. r. o., FS Software s.r.o., tt4t, s.r.o., ba dokonce i společnost Seznam, jak vyplývá z tzv. technické zprávy). Některé subjekty tímto způsobem dokonce vybudovaly databáze srovnatelné svým obsahem s databází žalobkyně – dceřiná společnost žalobkyně INPROP takto získává data o hromadné dopravě na Slovensku a pokrývá ji v rozsahu cca 99 %, společnost Kiwi získává soukromoprávní cestou data o letecké dopravě po celém světě (přičemž žalovaný nijak nepodložil své tvrzení odlišnosti letecké dopravy od jiných dopravních odvětví). Postačilo by přitom navázat spolupráci jen s oblastními koordinátory dopravy a s několika největšími vlakovými a autobusovými dopravci k tomu, aby zájemce pokryl 80 – 90 % poptávky po dopravních spojeních. Ani právní úprava ani žádná veřejnoprávní smlouva přitom nebránily dopravcům, aby data předávaná do CIS poskytovaly na komerční bázi jiným subjektům. Žalovaný se ohledně obtížnosti a neudržitelnosti soukromoprávního získávání dat spokojil jen s vyjádřením společnosti Seznam (přímého konkurenta, který podal stížnost, na jejímž základě dané řízení probíhalo) a společnosti Bileto (s níž žalobkyně vedla nekalosoutěžní spor před Městským soudem v Praze pod sp. zn. 59 Cm 11/2014). Nešetřil přímo u dopravců či koordinátorů dopravy, za jakých podmínek by byli ochotni svá data poskytnout, stejně tak neoslovil společnost INPROP.

Data o jízdních řádech nejsou totéž, co měděné dráty v zemi – jde o nehmotné věci, nikoliv o nějakou obdobu infrastrukturního monopolu, který by jiní soutěžitelé nemohli zreplikovat. To, že nějakou činnost vykonává stát, neznamená, že by nebylo možné dospět tržní cestou k lepšímu řešení (jinak by neexistovali např. alternativní poskytovatelé poštovních služeb). I Evropská komise v kauze GoogleSearch vycházela z toho, že je běžné získávat data pro specializované vyhledávače soukromoprávní cestou. Pokud společnost Bileto tvrdila, že tato cesta je v ČR obtížná, tak buď lhala (jelikož jejím předmětem podnikání byl prodej jízdenek a není žádný důvod, proč by dopravce souhlasil s prodejem jízdenek a nesouhlasil s předáváním dat o jízdních řádech), nebo zvolila nevhodný obchodní model.

Své vykonstruované závěry podpořil žalovaný i tím, že vůbec neanalyzoval postavení žalobkyně na navazujících trzích s informacemi o dopravních spojeních a s vyhledáváním dopravních spojení. Tam jí ve skutečnosti konkurovaly další subjekty. V první řadě to byli provozovatelé celostátních vyhledávačů, a to jak pro stolní počítače (vyhledávač Teroplan, vyhledávač společnosti Google, od dubna 2015 pak zprovoznila svůj vyhledávač též společnost Seznam na serveru mapy.cz), tak pro mobilní zařízení (aplikace pro mobilní zařízení CircleGate, Jízdní řády do kapsy a Pubtran, přičemž i aplikace IDOS funguje jako mobilní aplikace). I Evropská komise v kauze Google Search přitom dospěla k závěru, že vyhledávání na stolních a mobilních zařízeních spadá do jednoho relevantního trhu. Vedle toho žalobkyni konkurovali i provozovatelé dílčích vyhledávačů, jež zahrnovaly buď jen určitý druh dopravy (např. vlakovou) či jen určitou oblast (např. MHD určitého města nebo integrovaný dopravní systém určitého kraje). Žalovaný nezkoumal zaměnitelnost všech uvedených vyhledávačů s produktem žalobkyně. Neprovedl jakékoliv ekonomické analýzy (např. žalobkyní popsanou modifikovanou verzi SSNIP testu, tzv. SSDNQ test, zkoumající, kam by se přesunula poptávka, pokud by žalobkyně snížila kvalitu poskytovaných služeb, např. prodloužením časové odezvy u vyhledávacího dotazu, příp. korelační analýzu), stejně jako neanalyzoval korektně nabídkovou stranu trhu (např. dotazníkovým šetřením u potenciálních konkurentů) ani jeho stranu poptávkovou (např. spotřebitelskými průzkumy či anketami). Množství provedených důkazů je výrazně nižší, než je v obdobných případech běžné jak v praxi žalovaného (např. v kauze STUDENT AGENCY), tak i Evropské komise (např. v kauze Google Search) a než vyžaduje judikatura (žalobkyně zde odkázala na rozsudek SDEU ve věci Microsoft Corporation proti Komisi).

Namísto toho založil žalovaný své úvahy na nepodložených konstrukcích, zejména na tzv. celofánovém omylu (spotřebitelé v důsledku deformace tržního prostředí považují za substituty i výrobky, u nichž by tomu tak za běžných okolností nebylo), k němuž však nemůže docházet na trzích, kde se produkty nabízejí zdarma. Konkurenci celostátních vyhledávačů odbyl žalovaný tvrzením, že byly kvůli vstupním datům méně spolehlivé. Nevysvětlil, jak to spotřebitel pozná, ani nevzal v úvahu, že na trhu běžně konkurují méně kvalitní produkty těm kvalitnějším. Nezohlednil ani skutečnost, že za konkurenta žalobkyně, navíc nekale soutěžícího, považoval společnost Seznam i Městský soud v Praze (žalobkyně odkázala na jeho rozsudek ze dne 26. 8. 2016, č. j. 41 Cm 16/2014155). Substituci s dílčími vyhledávači označil žalovaný za jednostrannou na základě předpokladu, že spotřebitelé vyžadují jen vyhledávání nad kompletním souborem dat. Přitom analýzy chování uživatelů předložené žalobkyní svědčí o pravém opaku – jen 14,5 % dotazů vyhledávače IDOS vyhledávalo v úplném souboru dat a např. v dotazech na pražskou MHD se spotřebitelé mnohem častěji obraceli na vyhledávač Dopravního podniku hl. m. Prahy než na IDOS. Výchozí nastavení IDOSu na všeobecné vyhledávání o ničem nesvědčí, neboť takto jsou z důvodu spotřebitelského pohodlí nastaveny všechny internetové vyhledávače. Spotřebitelé podle žalobkyně vůbec nevyžadují kompletnost dat pro vyhledávání spojení – buď mají jako pravidelní cestující přesnou představu o tom, jací dopravci danou trasu obsluhují, nebo jim postačuje nalézt nejbližší spojení v čase předpokládaného odjezdu, aniž by pro ně bylo relevantní, že např. v rozmezí 20 minut jede ještě další spoj jiného dopravce. Žalobkyně poukazuje na to, že i u porovnávačů cen zboží se uživatelé běžně spokojují s vyhledáním téhož zboží jen u několika největších prodejců a že ani u mobilních operátorů si nekonkurují navzájem pouze ti, kteří mohou nabídnout 100 % pokrytí území svým signálem. Dílčí vyhledávače mohou vytvářet na žalobkyni konkurenční tlak i prostřednictvím tzv. substitučního řetězce či multihomingu, tedy dosažení téhož výsledku kombinací různých produktů (k tomu žalobkyně odkázala na rozhodnutí Komise v případu AstraZeneca/Novartis se závěrem, že konkurenci univerzálních herbicidů představují i selektivní herbicidy).

Z širšího hlediska žalovaný odmítl zohlednit, že vyhledávač IDOS je součástí tzv. vícestranné platformy, na níž se setkávají poskytovatelé informací o dopravních spojeních, příjemci těchto informací a poskytovatelé reklamy, o jejichž zájem poskytovatelé informací soutěží. Žalobkyně poukazuje na to, že i když sama neměla přímé příjmy z prodeje reklamy (tu nabízela svým jménem společnost MAFRA, a. s., která za to žalobkyni platila měsíčně pevnou částku), byla přesto motivována zlepšovat své služby a lákat další klienty tím, že při poklesu návštěvnosti stránek pod 1 milion uživatelů měsíčně měl její smluvní partner právo smlouvu vypovědět. To se reálně projevilo v tom, že žalobkyně v aplikaci IDOS v průběhu času zavedla řadu nových funkcí (např. zjišťování polohy a zpoždění vlaků či jejich řazení, zobrazení historie vyhledávání, funkce našeptávače linek), díky tomu IDOS zvítězil v roce 2012 v soutěži Evropské komise o nejlepší evropský přeshraniční multimodální plánovač dopravních spojení a žalobkyně i poté v inovacích pokračovala (jejich přehled je k dispozici na webu http://jizdnirady.idnes.cz v sekci Novinky). Charakter vícestranné platformy se proto měl projevit jednak při vymezování trhů (žalovaný měl vymezit buď trh zahrnující celou vícestrannou platformu, nebo dílčí trhy tvořené jejími stranami, a měl zkoumat konkurenční tlaky na nich, zejména ze strany jiných poskytovatelů informací soutěžících o zájem inzerentů), jednak ji měl vzít v úvahu při výpočtu pokuty. Namísto toho žalovaný nesmyslně vymezil celkem tři navazující trhy, přičemž trh č. 2 neexistuje – má jít o trh s jakýmsi „meziproduktem“ v podobě informace o dopravním spojení – ačkoliv reálně existují pouze dva produkty – data a vyhledávání v databázi. Všechny tři trhy jsou pak vymezeny „totalitně“, tedy tak, aby nikdo než žalobkyně na nich nemohl soutěžit. Tvoří snad podle žalovaného všechny výše popsané alternativní způsoby získávání dat a všechny ostatní výše jmenované vyhledávače dopravních spojení vlastní, paralelní trhy?

Ve čtvrtém bodě označuje žalobkyně s odkazem na odbornou literaturu soutěžní delikt spočívající v odmítnutí dodávek za kontroverzní. Tvrdí nicméně, že se jej nedopustila. Pouze odmítla zpřístupnit společnosti Seznam svou obohacenou databázi, jež je předmětem jejího duševního vlastnictví, resp. převádět pro společnost Seznam zdarma do požadované formy data předávaná jednotlivými dopravci do CIS. Žalobkyně vysvětluje, že dopravci sice měli data předkládat dopravním úřadům ke schválení v jednotném datovém formátu (JDF), ve skutečnosti se tak ale nedělo (např. SŽDC předávala data v systému KANGO). Po schválení dopravním úřadem v aplikaci CISnet začleňovala žalobkyně data přímo do své databáze, kde je vedla společně s daty získanými od dalších subjektů komerční cestou, takže jediným produktem relevantního trhu s daty bylo toto duševní vlastnictví žalobkyně. Produkt požadovaný společností Seznam, tj. data předávaná do CIS a schválená dopravními úřady v jednotném formátu se zaručenou datovou strukturou, by musela žalobkyně na své náklady speciálně za tímto účelem vytvořit, což po ní nelze požadovat. Taková povinnost jí neplynula ani z dodatku č. 2 k veřejnoprávní smlouvě s Ministerstvem dopravy, neboť podmínkou pro aktivaci povinnosti zpřístupnit datovou základnu CIS dalším zájemcům v rozsahu jejich žádosti bylo použití dat v dalších programových produktech žalobkyně, čímž se mínily jiné produkty než IDOS (to má potvrzovat i stanovisko Ministerstva dopravy ve správním spisu). Součástí veřejnoprávních povinností žalobkyně bylo totiž i zprovoznění a distribuce vyhledávače IDOS, jak vyplývá z čl. II odst. 3 veřejnoprávní smlouvy. Nešlo tedy o nějakou nadstavbu nebo komerční produkt. Dalším programovým produktem ve smyslu dodatku nebylo ani vyhledávání pomocí rozhraní TTWS a CRWS, neboť šlo o výstupy z vyhledávače IDOS, tedy o jeho distribuci jiným soutěžitelům.

Vedle toho žalobkyně uvedla, že data z CIS po celou dobu trvání údajného deliktu zveřejňovala na internetové adrese http://portal.idos.cz ve formátech pdf a xls, jež umožňují další strojové zpracování. Žalobkyně popírá, že by u těchto dat docházelo k problémům se stránkováním (žalovaný pominul vysvětlení stěžovatelky ze dne 4. 8. 2015 a doklady o tom, že i tak docházelo k jejich masivnímu strojovému stahování zveřejněných dat ve formátu xls) nebo že by jakkoliv měnila jejich strukturu (resp. ke změnám docházelo výhradně na základě změn legislativy) a ani žalovaný nic takového neprokázal. O způsobilosti zveřejněných dat ke komerčnímu využití svědčí nejen četnost jejich strojového stahování třetími subjekty, kterou dokazují tzv. logy, jež žalobkyně v řízení předložila, ale i fakt, že právě na těchto datech založil Seznam svůj vyhledávač dopravních spojení integrovaný do portálu mapy.cz, s nímž vstoupil na trh v dubnu 2015. Pokud se snad v jeho výsledcích ojediněle vyskytovaly chyby, nelze to vyčítat žalobkyni, ale jde o pochopitelnou součást procesu zavádění nové služby. Nikdy navíc nebyly tak vážné, aby Seznam musel svůj vyhledávač např. stáhnout z trhu.

Žalobkyně znovu zdůrazňuje, že společnost Seznam chtěla data z CIS získat zcela zdarma. Nabídla pouze propojení se službou mapy.cz, což nelze považovat za přiměřené protiplnění. Později sice požádala žalobkyni o cenovou nabídku, ale to byl účelový krok inspirovaný dotazem ÚOHS po podání podnětu, zda někdy Seznam nabídl žalobkyni za data nějaké protiplnění. Nebylo přitom povinností žalobkyně předkládat jako první cenovou nabídku společnosti Seznam, sloužící jako kotva pro další jednání, neboť by to poškodilo její zájmy. Po vlastníkovi vzácného obrazu také nelze požadovat, aby zájemcům o jeho koupi jako první sdělil navrhovanou cenu.

Žalobkyně má s ohledem na výše uvedené za to, že nenaplnila ani jednu ze tří judikaturou vymezených nezbytných podmínek pro zakázané odmítnutí dodávek (zde žalobkyně odkázala na rozsudek SDEU ve věci Oscar Bronner, ohledně jeho aplikovatelnosti pak zejména na rozsudek SDEU ve věci Litevských železnic). Konkrétně požadovaný vstup nebyl nezbytný pro působení na navazujícím trhu, nedošlo k pravděpodobnému vyloučení veškeré soutěže na relevantním trhu, a navíc jednání žalobkyně mělo objektivní opodstatnění. Ohledně možnosti replikace vstupu pro působení na navazujícím trhu poukázala žalobkyně opět na možnost získávat potřebná data od dopravců a koordinátorů dopravy. Ohledně zachování hospodářské soutěže zopakovala své výše shrnuté argumenty týkající se konkurence jiných vyhledávačů na trhu a poukázala znovu i na zveřejňování dat ve formátech pdf a xls. Žalobkyně tvrdí, že naopak zvýšila spotřebitelský blahobyt, neboť její vyhledávač oceněný Evropskou komisí byl k dispozici zcela zdarma, byl nezávislý (nepreferoval žádné dopravce) a neustále inovovaný novými nadstavbovými funkcemi. Objektivní opodstatnění postupu žalobkyně pak tkví v tom, že poskytování dat dle požadavků společnosti Seznam by jí ekonomicky znemožnilo naplňovat její veřejnoprávní závazky, tj. vést CIS a provozovat IDOS (obdobné argumenty shrnul soud již výše).

Žalobkyně dále upozorňuje, že máli být předmětem odmítnutých dodávek duševní vlastnictví, jsou požadavky judikatury ještě přísnější, konkrétně odmítnutý zákazník musí nabídnout nějaký zcela nový produkt, příp. otevřít nový trh (zde žalobkyně odkázala na rozsudky SDEU ve věcech Magill a INS Health). Žalovaný ale v napadeném rozhodnutí přiznává, že se inovativností vyhledávače společnosti Seznam vůbec nezabýval.

Za páté, žalovaný nesprávně pojal přestupek, jehož se měla žalobkyně dopustit, jako trvající delikt, ačkoliv ve skutečnosti jde o přestupek jednorázový, dokonaný okamžikem faktického odmítnutí. Ani o pokračování v přestupku jít nemůže, neboť analogie je v trestním právu vyloučena, a navíc by žalovaný musel prokázat, že šlo o soustavné jednání (zde žalobkyně odkázala na rozsudek SDEU ve věci FSL Holdings, body 475500). Údajný dlouhodobý záměr žalobkyně nemá žádnou oporu v listinách ve spisu.

Nadto, i kdyby šlo o delikt trvající, žalovaný i nesprávně vymezil dobu trvání přestupku. Počátkem odepření dodávek nemohlo být datum 6. 12. 2010, neboť tehdy se Seznam dožadoval pouze dat ve formátu xls a žalobkyně jej správně odkázala na internetové stránky, kde byla tato data v požadovaném formátu zveřejněna. Nelze v této souvislosti argumentovat neposkytnutím číselníků zastávek, protože výrok napadeného rozhodnutí se zabývá pouze neposkytnutím dat o jízdních řádech, nikoliv i dalších dat z CIS. Sama společnost Seznam uvádí, že o strojově čitelná data požádala žalobkyni teprve dne 26. 11. 2011. Navíc až dne 11. 2. 2013 odmítla žalobkyně poprvé diktát k předložení cenové nabídky, do té doby se společnost Seznam dožadovala poskytnutí dat zdarma.

Za šesté, žalobkyně vytýká žalovanému řadu procesních pochybení, jež jsou závažná přinejmenším ve svém souhrnu.

První spočívá v tom, že ve věci rozhodovala podjatá osoba, konkrétně vedoucí „odboru dominance a vertikálních dohod služby“, která za žalovaného v srpnu a říjnu 2013 (tedy ještě před zahájením řízení a provedením dokazování ve věci) připomínkovala návrh vyhlášky Ministerstva dopravy o jízdních řádech, přičemž vyjádřila jednoznačný a předpojatý názor, že žalobkyně narušuje hospodářskou soutěž. Navíc zamlčela, že mezi ní a Ministerstvem dopravy probíhala též emailová komunikace, a proto žalovaný odmítl žalobkyninu žádost o informace s tím, že taková komunikace neexistuje.

Druhá skupina procesních pochybení se týká procesu dokazování. Žalovaný prováděl dokazování mimo ústní jednání a v nepřítomnosti žalobkyně, aniž by ji o tom předem informoval, a aniž by pro takový postup byly splněny zákonné podmínky. Přítomnost žalobkyně při provádění důkazů by měla tu přidanou hodnotu, že by se mohla bezprostředně vyjádřit k obsahu a významu některých listin a nemuselo dojít k jejich nesprávné interpretaci (jako příklad uvedla odpověď na první žádost společnosti Seznam o zpřístupnění dat a dodatek č. 2 k veřejnoprávní smlouvě). Pokud by soud konstatoval, že toto pochybení nemá vliv na zákonnost rozhodnutí, posvětil by zjevné a plánované porušování zásad dokazování ve správním řádu (ústnost, přímost bezprostřednost) a dostal by se do rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 69/201664, bod 68. O provádění důkazů mimo ústní jednání navíc žalovaný nevyhotovil protokol, čímž porušil § 18 odst. 1, potažmo též § 53 odst. 6 správního řádu. Tento protokol není žádným zbytečným formalismem, ale slouží ke zvýšení právní jistoty účastníka řízení o tom, z jakých skutečností bude úřad v rozhodnutí vycházet. Bez něj se jedná o nezákonně provedené důkazy, které žalovaný nemohl použít.

Třetí typ procesních výtek směřuje vůči provedeným a neprovedeným důkazům. Některé dokumenty, jimiž dokazoval, nezpřístupnil žalovaný žalobkyni v celém rozsahu kvůli obchodnímu tajemství, ačkoliv z nich dovozoval zásadní závěry k její tíži. Týká se to dokumentů o údajném inovativním produktu společnosti Seznam a dále dokumentů vypovídajících o pokusech společností Seznam a Bileto získávat data přímo od dopravců. Není rozhodné, že s některými z nich seznámil krajský soud žalobkyni v rámci ústního projednání její předchozí žaloby, neboť šlo o „nouzové“ řešení, a navíc žalovaný jí je v pokračujícím správním řízení opět odmítl zpřístupnit. Žalovaný dále odmítl do spisu založit a žalobkyni přes její výslovnou žádost zpřístupnit též podklady pro jednání své rozkladové komise (proti tomu se žalobkyně bránila i zásahovou žalobou, přičemž Nejvyšší správní soud ji v rozsudku č. j. 9 As 238/2017 89 odkázal na řízení o žalobě proti meritornímu rozhodnutí). Bez nich si žalobkyně nemohla ověřit, zda její argumentaci nepředstavil rozkladové komisi zkresleně a tendenčně. Řadu důkazů, jež žalobkyně předložila, žalovaný bez potřebného zdůvodnění neprovedl vůbec. Šlo například o tvrzení společnosti Seznam, že její vyhledávač má stejné parametry (kompletnost podkladových dat a rozsah vyhledávání) jako IDOS. Nevyhověl také opodstatněným návrhům na doplnění dokazování, které žalobkyně vznesla ve svém vyjádření ze dne 2. 11. 2017 (odst. 52 a násl.). Žalovaný se zejména netázal jiných subjektů využívajících data o jízdních řádech na jejich získání, neprovedl žádné průzkumy chování spotřebitelů ani žádné šetření zaměřené na zákazníky a na konkurenci na dotčených trzích.

Konečně na čtvrtý typ procesního pochybení poukazuje žalobkyně na jiném místě žaloby a má spočívat v tom, že předseda žalovaného připravil žalobkyni o jednu instanci tím, že teprve v rozkladovém rozhodnutí nově vymezil skutek tak, že žalobkyně byla povinna požadovaná data společnosti Seznam zpřístupnit podle dodatku č. 2 k veřejnoprávní smlouvě s Ministerstvem dopravy.

Za sedmé, žalovaný podle názoru žalobkyně nesprávně a zčásti i nepřezkoumatelně stanovil výši pokuty. Odchýlil se přitom od Zásad postupu při stanovování výše pokut účinných do 23. 4. 2018, které sám vydal (dále též „Zásady pokutování“). Delikt vyhodnotil jako velmi závažný, protože měl dopad na širší skupinu spotřebitelů, aniž by tuto skupinu nějak vymezil či charakterizoval dopad jednání žalobkyně na ni a aniž by vzal v úvahu, že ve skutečnosti žalobkyně maximalizovala spotřebitelský blahobyt (viz výše). Závažnost dovodil i z toho, že žalobkyně bránila společnosti Seznam ve vstupu na trh, což je ale hledisko, s nímž Zásady pokutování nepracují, a navíc ho už zohlednil při posuzování, zda se žalobkyně dopustila přestupku. Naopak při hodnocení závažnosti opomněl vzít v úvahu fakt, že dne 3. 9. 2013 vyzval žalobkyni k přijetí opatření k odstranění jeho soutěžněprávních obav. Metoda soutěžní advokacie se zpravidla užívá u typově méně závažných případů, jak o tom svědčí i oznámení žalovaného o alternativním řešení soutěžních problémů a odložení věci ze dne 8. 11. 2013. V neprospěch žalobkyně zohlednil žalovaný i délku protiprávního jednání. Při tom delikt nesprávně označil za trvající a chybně určil jeho počátek (viz výše). Navíc oproti zrušenému prvnímu rozkladovému rozhodnutí aplikoval své zásady pro ukládání pokut přísněji, protože je nově vyložil. Ačkoliv se tak delikt oproti předchozímu rozhodnutí zkrátil zhruba o dva roky (z 5 let a 8 měsíců na 2 roky a 10 měsíců), koeficient času se snížil jen nepatrně, a to z 1,42 na 1,40. Tím žalovaný zasáhl do legitimního očekávání žalobkyně.

Do obratu, z něhož odvodil výši pokuty, zahrnul žalovaný i položky, které nesouvisejí s narušením soutěže, konkrétně příjmy od společnosti MAFRA za spolupráci při prodeji online inzerce (tu přitom žalovaný nepovažuje za součást relevantních trhů), příjmy za provoz portálu CISnet (který spadá mezi veřejnoprávních povinnosti), příjmy za prodej nadstavbových dat (která žalobkyně získává komerční cestou) a řadu dalších položek, jež s CIS, resp. s jízdními řády nesouvisí vůbec, protože u některých účtů se do jejich rozčlenění na jednotlivé položky vůbec nepustil (jako příklad uvádí žalobkyně účet č. 60220 „Operatori mob. telefonu“). Na některé z těchto rozkladových námitek žalovaný vůbec nereagoval.

Žalovaný opomněl zohlednit jako polehčující okolnost fakt, že žalobkyně po celou dobu zpřístupňovala strojově zpracovatelná data ve formátu xls, aniž by měnila jejich strukturu (což je lepší, než kdyby je neposkytovala vůbec). Od uložení pokuty měl upustit nebo ji alespoň podstatně snížit i s ohledem na novost věci (k tomu žalobkyně odkázala na rozhodnutí Evropské komise ve věcech Clearstream, Motorola a Vegetable parchment). K relevantním trhům v tomto případě neexistovala dosud unijní ani česká judikatura, stejně jako rozhodovací praxe Evropské komise či žalovaného, a její složitost zvyšoval i veřejnoprávní rozměr žalobkyniny činnosti. Pokud žalovaný protiargumentuje tím, že již před zahájením správního řízení (v dubnu a květnu 2013) vyzýval žalobkyni, aby přijala opatření k nápravě, měl by novost věci zohlednit alespoň ve vztahu k jednání do dubna 2013.

Pro případ, že by se soud neztotožnil s náhledem, že uložená pokuta je zcela nepřezkoumatelná, navrhuje žalobkyně, aby ji snížil nebo od jejího uložení upustil.

Za osmé, nesprávný je i výrok o nákladech řízení, neboť žalobkyně se nedopustila vytýkaného protiprávního jednání.

Konečně za deváté, napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť žalovaný pominul některé zásadní argumenty žalobkyně, jež vyplývají z předchozích bodů. Nejvýznamnější z nich žalobkyně znovu připomíná v bodě 501 své žaloby. Formalisticky se také odmítl vypořádat s námitkami, které žalobkyně uplatnila ve své předchozí žalobě ke krajskému soudu, ačkoliv je výslovně učinila součástí svého vyjádření podaného v rozkladovém řízení.

Žalobkyně označila v žalobě jako důkazy celou řadu listin. V drtivé většině jde však o listiny, které již jsou součástí správního spisu, s následujícími výjimkami:

Žalovaný navrhuje podanou žalobu zamítnout.

K postavení žalobkyně jako soutěžitele uvedl, že veřejnoprávní smlouva s Ministerstvem dopravy obsahuje i soukromoprávní prvek v podobě svolení ministerstva k užívání datové základny CIS ve vlastních programových produktech žalobkyně. To jí umožňovalo kombinovat smluvní výkon veřejné správy s podnikatelskou činností. Nevyužívala tedy data výlučně jen pro plnění úkolů, které mělo podle zákona o silniční dopravě plnit Ministerstvo dopravy, ale i pro své podnikatelské aktivity. Na tom nic nemění závěry Nejvyššího správního soudu o veřejnoprávní povinnosti žalobkyně poskytovat data (rozsudky č. j. 5 As 57/2013 16 a 4 As 67/2016 53), neboť ta by existovala i v případě, že by ministerstvo souhlas s komerčním využitím dat neudělilo. Jedná se navíc o odlišný režim a způsob poskytování. Podle zákona o svobodném přístupu k informacím se lze domoci pouze jednorázového poskytnutí dat ve stavu, v jakém se nalézají k určitému časovému okamžiku (navíc ve lhůtě 15 dnů). Nejde tedy o obchodní komoditu využitelnou pro programové produkty (neustále aktualizovaná data v popsané a garantované struktuře), o jejíž dodání se jednalo v posuzovaném případě. Ani odkaz na rozsudek SDEU ve věci CompassDatenbank GmbH proti Rakouské republice není případný. Žalobkyně není sama o sobě správním orgánem a ani Ministerstvo dopravy ji nezmocnilo, aby namísto něj sama rozhodovala o možnostech komerčního využití dat z CIS jinými subjekty. Naopak, výslovně takové využití umožnilo. Šlo tak o vlastní obchodní rozhodnutí žalobkyně, nikoliv o rozhodování státu o datech nacházejících se v jeho držení, jak má na mysli uvedený rozsudek. Proto ani nemá smysl podávat předběžnou otázku SDEU.

Pokud jde o službu obecného hospodářského významu, v rozkladu ještě žalobkyně tvrdila, že by jí poskytování dat plnění veřejnoprávních úkolů úplně znemožnilo, v žalobě již poukazuje pouze na ekonomicky nepřijatelné podmínky. Žalovaný ovšem v rozhodnutí vycházel z toho, že žalobkyně mohla za poskytnutí dat požadovat přiměřenou úhradu, namísto toho však odmítla přístup, aniž by došlo k jednání o ceně nebo předání informace o tom, jakou cenu by požadovala. Výkon veřejnoprávních činností nezávisel na výhradním přístupu žalobkyně k datům z CIS, protihodnota poskytovaná Ministerstvem dopravy měla podobu časové exkluzivity, tj. žalobkyně data získávala ihned po schválení, nezprostředkovaně a automaticky. Zároveň je získávala „relativně bezplatně“ v tom smyslu, že nemusela dopravcům za jejich předávání nic platit, nesla pouze náklady na sběr a začleňování dat do databáze. Argument, že žalobkyně byla schopná poskytovat veřejnoprávní službu i poté, co jí legislativa přímo uložila zpřístupňovat data z CIS, použil žalovaný jen jako podpůrný. Žalobkyně si navíc podle žalovaného protiřečí, když na jednu stranu tvrdí, že se nacházela v postavení orgánu státní správy, ale na druhé straně se dovolává toho, jak by ji ekonomicky poškodilo, kdyby uspokojila poptávku společnosti Seznam.

Při vymezení relevantních trhů vyšel žalovaný z toho, že v důsledku veřejnoprávní regulace vznikl v ČR specifický produkt (neustále aktualizovaný a spolehlivý soubor dat o platných jízdních řádech všech povinných dopravců, jejichž předávání mohla veřejná moc pod hrozbou sankce i vynucovat), který měla žalobkyně v držení. V důsledku jejího výsadního přístupu k tomuto produktu se nemohl trh s informacemi z CIS ani trhy na něj navazující stát běžnými otevřenými trhy a tržní mechanismy na nich nefungovaly. Nemělo proto smysl dělat klasické analýzy trhu, např. SSNIP testy, a to ani v modifikované podobě zaměřené na snížení kvality vyhledávání, neboť vysoká kvalita vstupních dat byla pro žalobkyni neměnná. Žalovaný proto vyšel při analýze poptávkové strany trhu z chování spotřebitelů při užívání vyhledávače IDOS (obdobně to učinila Komise v kauze Google Search, jen s větším množstvím dat daným velikostí trhu a komplexností vyhledávače Google). Žalovaný dospěl k závěru, že pro konkurenceschopnost (konkrétně uspokojení 95 % dotazů) by bylo nezbytné, aby jiný soutěžitel získával aktuální a spolehlivá data přinejmenším od všech provozovatelů autobusové linkové dopravy, osobní vlakové dopravy a provozovatelů MHD. Proč jsou rozsah a úplnost dat u komplikovanějších dotazů nezbytné demonstruje žalovaný podrobně na příkladu spojení z Prahy Zbraslav na Moravské náměstí v Brně. Lokální vyhledávače proto IDOSu konkurovat nemohly, a to ani prostřednictvím substitučního řetězce či multihomingu. Skládat výsledky z různých vyhledávačů dopravních spojení a vzájemně je kombinovat je pro obyčejného člověka bez znalosti všech dopravců obsluhujících určitou linku nepoměrně složitější, než je pro zemědělce, který se orientuje ve svém oboru, objednat a použít dva druhy herbicidu namísto jednoho, jak tomu bylo v žalobkyní odkazované kauze AstraZeneca. Pokud jde o případ Google Search, zde Komise nakonec dospěla k obdobnému závěru jako žalovaný, totiž že obecné vyhledávače informací nejsou zaměnitelné s dílčími a specializovanými (zde nákupními) vyhledávači. Počet obecných vyhledávačů dopravních spojení na trhu byl pak podle žalovaného v rozhodném období značně omezený, přičemž jejich provozovatelé neměli shodnou výchozí pozici pro vstup a působení na trhu jako žalobkyně, neboť neměl přístup k datům z CIS. Za vícestrannou platformu s internetovou reklamou nemohl žalovaný IDOS považovat, neboť příjmy z reklamy pobírala společnost MAFRA a žalobkyně dostávala za provoz stránek pevnou částku, takže nebyla přímo motivována ke zvyšování počtu návštěvníků prostřednictvím zkvalitňování obsahu stránek.

Žalovaný připomíná, že trhem, na němž došlo k deliktu, je trh č. 1, kde byla produktem data z CIS (navazující trhy analyzoval jen do té míry, aby ověřil nezbytnost tohoto vstupu pro působení na nich). Žalobkyně zde měla výsadní postavení, neboť produkt získávala nezávisle, bez nutnosti spolupráce s jinými soutěžiteli. Pokud jde o nabídkovou stranu tohoto trhu, považuje žalovaný za dostatečné sdělení společnosti Bileto o zdlouhavosti, komplikovanosti a neudržitelnosti získávání dat o jízdních řádech soukromoprávní cestou. Substituci za příslušný produkt nepředstavovala ani zveřejněná data ve formátu xls, neboť ta nebyla určená ani vhodná k automatizovanému zpracování. To, že na nich společnost Seznam po několika letech marného snažení získat data z CIS v popsané a garantované struktuře založila svůj vyhledávač, o ničem nesvědčí, neboť tím podstupovala značné riziko chybovosti (která se také projevila). Tento nový a nezavedený vyhledávač ani nemohl na žalobkyni v posledních třech měsících trvání deliktu vyvinout významný konkurenční tlak. Kromě toho byla data ve formátu xls volným statkem, nepatřila tedy do žádného trhu. Všechny tři trhy vymezil žalovaný podle skutečného stavu, včetně trhu č. 2, na němž žalobkyně nabízela vyhledávání ve své kompletní databázi (včetně nadstavbových dat), ovšem výhradně skrze své vlastní vyhledávací rozhraní, a to jen těm soutěžitelům, kteří neohrožovali jedinečnost jejího webového vyhledávače spojení. Vymezení relevantního trhu představuje otázku právní, nikoliv skutkovou, přičemž specifické okolnosti projednávané věci implikovaly bezúčelnost provádění kvantitativních analýz a spotřebitelských anket.

Pokud jde o naplnění skutkové podstaty zakázaného odmítnutí dodávek, v obvyklých případech se skutečně aplikují kritéria rozsudku SDEU ve věci Oscar Bronner. Avšak tam, kde je tržní prostředí modifikováno veřejnoprávní regulací, je naopak třeba přihlédnout k tomu, že dominantní podnik nezískal své výhody vlastním přičiněním, investicemi či inovacemi, nýbrž pod ochranou či s podporou státu, příp. že existuje jiná než soutěžněprávní regulace ukládající dominantovi zajištění dodávek, a proto nemůže mít povinnost dodávek nepříznivé účinky na investice či inovace. O tom svědčí rozsudky SDEU ve věcech Wanadoo Espana proti Telefonice, TeliaSonnera nebo Deutsche Telecom. K těmto případům se vztahuje i bod 82 „Pokynů k prioritám Komise v oblasti prosazování práva při používání článku 82 Smlouvy o ES na zneužívající chování dominantních podniků vylučující ostatní soutěžitele“. Právě to je případ žalobkyně, která získala své postavení na trhu v důsledku toho, že jí Ministerstvo dopravy svěřilo shromažďování dat o jízdních řádech. To, že žalobkyně tato data nevedla samostatně a transformovala je přímo do vlastních programových produktů (s nimiž následně obchodovala na trzích č. 2 a 3), z nich nečiní předmět jejího duševního vlastnictví. Proto nebylo třeba zkoumat inovativnost zamýšleného produktu společnosti Seznam ve smyslu rozsudků SDEU ve věcech Magill a INS Health. Zároveň existovala i jiná než soutěžněprávní regulace dodávek žalobkyni k nim zavazovala veřejnoprávní smlouva s Ministerstvem dopravy, přičemž tento závazek na sebe převzala dobrovolně. Žalovaný v rozkladovém rozhodnutí v tomto směru pouze doplnil argumentaci rozhodnutí o pokutě, neměnil vymezení skutku. Primárně použil dodatek č. 2 jako doklad o tom, že Ministerstvo dopravy souhlasilo s komerčním využitím dat z CIS. Nerozhodoval o tom, zda žalobkyně dodatek porušila, nicméně ve vyjádření poukazuje na to, že žalobkyně data využívala i v dalších programových produktech, zejména s jejich pomocí vybudovala svou databázi a výpočetní vyhledávací vrstvy nad ní, k níž poskytovala přístup dalším soutěžitelům, a to nejen vývojářům mobilních aplikací, ale i dílčím vyhledávačům různých subjektů (Dopravní podnik hl. m. Prahy, České dráhy, KORDIS Jihomoravského kraje). Ani samotný vyhledávač IDOS neprovozovala jako ryze veřejnou službu objektivního vyhledávání dopravního spojení, ale též jako komerční produkt, který poskytovala společnosti MAFRA k získávání příjmů z reklamy, nabízela skrze něj dopravcům prodej jízdenek apod.

Komunikaci se společností Seznam shrnul žalovaný tak, v první žádosti tato společnost skutečně žádné protiplnění nenabízela, protože ji Ministerstvo dopravy informovalo, že žalobkyně je povinna data z CIS jiným subjektům poskytovat. V průběhu roku 2011 se pak společnost Seznam snažila jednáním se žalobkyní a s ministerstvem zjistit, kdo je oprávněn s daty z CIS nakládat. V emailu ze dne 18. 7. 2011 nabídla žalobkyni možnost propojení své služby mapy.cz s vyhledávačem IDOS – přičemž odpovídající protiplnění v obchodních vztazích nemusí mít vždy jen finanční formu – žalobkyně se však rozhodla vyčkat výsledků jednání s Ministerstvem dopravy. Teprve poté se společnost seznam obrátila na ÚOHS. Dopis ze dne 20. 11. 2012 s žádostí o předložení cenové nabídky není nikterak účelový, v obchodní praxi je takový postup obvyklý a potvrzuje ochotu společnosti Seznam přizpůsobit se podmínkám a požadavkům žalobkyně. Ta však nikdy žádné neformulovala.

Co se týká trvání deliktu, v soutěžním právu jsou skutkové podstaty vyjádřeny velmi obecně, což je i případ § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, který nevylučuje, že trvající forma může představovat kvalifikovanou skutkovou podstatu. Zakázané odmítnutí dodávek může být v některých případech jednorázovým jednáním, v jiných řadou po sobě následujících úkonů, jindy pak jednáním trvajícím, jak vyplývá i z judikatury (žalovaný zde odkázal na rozsudek Tribunálu ve věci FSL Holdings). V daném případě byly jednotlivé úkony žalobkyně součástí dlouhodobě uplatňované strategie, jejíž počátek představuje právě první odpověď na žádost společnosti Seznam ze dne 6. 12. 2010, z níž vyplývá, že nad rámec dat uveřejňovaných na adrese http://portal.idos.cz nehodlá žalobkyně žádná další data poskytnout. Pokud jde o konec jednání, v otázce přetržení trvajícího deliktu není judikatura jednotná. Některé rozsudky (převážně ve věcech přestupků fyzických osob) uplatňují analogii s trestním právem, jiné však vycházejí z toho, že ve správním trestání se až vydáním rozhodnutí přeruší jednota skutku a že teprve uložení sankce pachatele jednoznačně varuje a nutí k ukončení protiprávního stavu (žalovaný zde odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 34/2006 73 a rozsudek NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU 9 As 40/2007 61). V řadě rozsudků týkajících se správních deliktů právnických osob pak Nejvyšší správní soud mlčky aproboval potrestání za celou dobu trvání deliktu i po zahájení správního řízení (žalovaný zde odkázal na rozsudky NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU č. j. 5 Afs 3/2012 131, 6 As 68/2017 53 a 2 As 21/2005 72). Žalovaný se proto nakonec rozhodl následovat svou dosavadní praxi. Upozorňuje i na povinnost eurokonformního výkladu a jednotného uplatňování soutěžního práva napříč EU, přičemž evropská praxe rovněž považuje trvající jednání až do vydání rozhodnutí za jediný skutek (žalovaný zde odkázal na rozsudky SDEU ve věcech ThyssenKrupp Stainless GmbH a ThyssenKrupp Accai speciali Terni SpA). Žalovaný uzavírá, že nový přestupkový zákon se s ohledem na svá přechodná ustanovení neuplatnil (ostatně ani on přetržení skutku jednoznačně neupravuje), že ze sdělení výhrad muselo být žalobkyni zřejmé, že žalovaný nepovažuje skutek za přetržený a že dělením skutku na několik deliktů by žalobkyně nezískala žádnou zvláštní výhodu.

Žalovaný se dále vyslovil k údajným procesním pochybením. Pokud jde o podjatost, připomínkování legislativy je mezi orgány veřejné správy běžné. Cílem připomínek v tomto případě bylo nastavit co nejpříznivější právní rámec pro hospodářskou soutěž, nikoliv hodnotit jednání žalobkyně. Co se týká provádění důkazů, veškeré listiny byly součástí správního spisu a žalobkyně do něj pravidelně nahlížela. To, že žalovaný nečetl tyto listiny na ústním jednání ani neučinil o dokazování jimi záznam do spisu, nepovažuje odborná literatura ani judikatura za pochybení (žalovaný zde odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 29/2011 51 a 10 As 16/2014 25), případně z něj nevyvozuje nezákonnost výsledného rozhodnutí (žalovaný odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Ca 42/2007 337). Na nahlížení do listin obsahujících obchodního tajemství, jimiž prováděl důkaz, aplikoval žalovaný v souladu s přechodnými ustanoveními nové právní úpravy procesní pravidla platná v době zahájení řízení. Žalobkyni ale informoval o obsahu těchto dokumentů, včetně záměru společnosti Seznam propojit vyhledávač dopravního spojení s vyhledáním pěší trasy na serveru mapy.cz. Záznamy z jednání ani z hlasování rozkladové komise žalovaný nevytváří, promítanou prezentaci z jejího zasedání považuje za součást ústního shrnutí případu a tento postup považuje za souladný s judikaturou (odkázal zde na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 108/2015 96 a 1 As 291/2016 47). Dále žalovaný uvedl, že pokud správní orgán zjistí v potřebném rozsahu skutkový stav, nemusí provádět další důkazy, byť by je účastník řízení navrhoval (zde odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 303/2016 37).

Námitky proti výši pokuty jsou podle žalovaného obdobné rozkladovým, proto jen stručně připomněl, že jednání žalobkyně se dotklo spotřebitelů vyhledávajících dopravní spojení v celé ČR, jak vyplývá i z množství dotazů ve vyhledávači IDOS předložených žalobkyní. U příjmů postačí nepřímá souvislost s protiprávním jednáním, tj. že by se žalobkyně bez vybudování a udržování svého výhodného postavení na trhu k těmto příjmům nedostala. To, že jednání žalobkyně zasáhlo nové trhy, jež dosud nebyly v centru pozornosti soutěžních úřadů, nesnižuje jeho závažnost. Navíc žalovaný jí ještě před zahájením správního řízení informoval o možném protisoutěžním charakteru jejího jednání a dal jí příležitost k nápravě, čehož nevyužila, a tím se tento případ liší od kauzy Clearstream.

K prokázání svých tvrzení navrhl žalovaný (nad rámec správního spisu) provést důkaz výsledkem jím provedeného vyhledávacího dotazu na webové stránce IDOS.

Nejprve je pro kontext nutno připomenout, že v této věci proběhlo před krajským soudem ústní jednání podle § 49 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) již dne 25. 11. 2020 (dále též „první ústní jednání“). Jeho výsledkem byl výše citovaný zrušující rozsudek č. j. 30 Af 28/2018373. Formálně sice šlo o ústní jednání konané o jiné žalobě vedené pod jinou spisovou značkou, avšak fakticky se krajský soud v předchozím řízení zabýval toutéž věcí (postihem žalobkyně za odmítnutí dodávek společnosti Seznam), řešil tytéž skutkové i právní otázky a k novému řízení dochází jen proto, že soud předchozí rozhodnutí žalovaného zrušil pro dílčí pochybení při vymezení délky trvání deliktu. Nové rozhodnutí žalovaného se tak liší prakticky jen v části vymezující trvání deliktu a ve výpočtu výše pokuty. Také žalobní námitky zůstávají v zásadě stejné jako v předchozí věci.

Proto je důležité říci, že krajský soud na předchozím jednání provedl řadu důkazů, a to nejen listinami nad rámec správního spisu, ale i některými listinami, jež ve správním spise obsaženy byly. Soud k tomu vedly následující okolnosti. Za prvé, s některými listinami neseznámil žalovaný žalobkyni během správního řízení v plném rozsahu, neboť obsahovaly obchodní tajemství. Takový postup nebyl s ohledem na tehdejší právní úpravu nezákonný, jak soud vysvětlí níže v reakci na žalobní námitky týkající se vad řízení. Soud vzal nicméně v úvahu, že podle současné právní úpravy už by žalovaný musel tyto listiny žalobkyni zpřístupnit, jelikož jimi prováděl důkaz (srov. § 21c odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže). A stejně tak soud nemůže vyloučit z nahlížení ty části spisu, jimiž hodlá dokazovat (§ 45 odst. 4 s. ř. s.). Za druhé, u některých důkazů založených ve spise žalobkyně namítala, že žalovaný jimi formálně neprovedl dokazování a neumožnil jí tudíž, aby se k závěrům z nich plynoucím při jejich provádění bezprostředně vyjádřila. Ani v tomto ohledu neshledal krajský soud, že by postup žalovaného vedl k vydání nezákonného rozhodnutí, jak osvětlí níže v odůvodnění tohoto rozsudku. Přesto ale na jednání dne 25. 11. 2020 žalobkyní označené důkazy ze správního spisu provedl, aby procesním požadavkům žalobkyně učinil plně zadost, aby znal její bezprostřední reakce a ověřil, že byl ve správním řízení úplně zjištěn skutkový stav.

Na prvním ústním jednání tedy soud dokazoval těmito listinami (na něž bude níže pod uvedenými písmeny odkazovat, číslování příloh k žalobě odpovídá žalobě v nynější věci): a. smlouva o vedení CIS, tj. smlouva mezi žalobkyní a Ministerstvem dopravy a spojů ČR ze dne 27. 7. 2001 o vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech (č. l. 17 správního spisu), b. dodatek č. 2 k výše uvedené smlouvě ze dne 29. 9. 2010 (č. l. 21 správního spisu), c. metodický pokyn Ministerstva dopravy č. 4 k organizaci celostátního informačního systému o jízdních řádech ze dne 5. 10. 2010 (č. l. 24 správního spisu), d. směrnice SŽDC pro užívání informačních systémů provozovatele dráhy ze dne 1. 7. 2011 (příloha č. 12 k žalobě), e. smlouva mezi žalobkyní a společností MAFRA o provozování IDOS a prodeji internetové reklamy (č. l. 115 správního spisu), f. žádost společnosti Seznam o data z CIS adresovaná žalobkyni ze dne 19. 11. 2010 (č. l. 51 správního spisu) a odpověď žalobkyně na ni ze dne 6. 12. 2010 (č. l. 53 správního spisu), g. emailová komunikace mezi D. Š. (CHAPS) a A. Ch. (Seznam) z období červen – srpen 2011 (č. l. 86 správního spisu), h. žádost společnosti Seznam o informace adresovaná žalobkyni ze dne 21. 11. 2011 (č. l. 54 správního spisu) a odpověď žalobkyně na ni ze dne 9. 12. 2011 (č. l. 56 správního spisu), i. žádost společnosti Seznam o cenovou nabídku adresovaná žalobkyni ze dne 20. 11. 2012 (č. l. 90 správního spisu) a odpověď žalobkyně na ni ze dne 17. 12. 2012 (č. l. 91 správního spisu), j. odpověď žalobkyně na žádost společnosti Seznam o cenovou nabídku ze dne 11. 2. 2013 – na listině uveden r. 2012, jde o zjevný překlep, správné vročení vyplývá z textu (č. l. 127 správního spisu), k. vyjádření a předložení dokumentů ÚOHS od společnosti Seznam ze dne 4. 4. 2013 (č. l. 254 správního spisu), l. vyjádření a předložení dokumentů ÚOHS od společnosti Seznam ze dne 11. 4. 2014 (č. l. 526 správního spisu), m. vyjádření a předložení dokumentů ÚOHS od společnosti Bileto ze dne 15. 8. 2014 (č. l. 838 správního spisu), n. statistiky vyhledávání ve vyhledávači IDOS (č. l. 1653 správního spisu), vyhledávači ČD (č. l. 1666 správního spisu) a vyhledávači Dopravního podniku hl. m. Prahy (č. l. 1672 správního spisu), o. odborné stanovisko IT odboru žalobkyně ze dne 15. 5. 2015 (č. l. 1638 správního spisu), p. Jízdní řády na portále mapy.cz – technická zpráva (č. l. 1038 správního spisu), internetový článek „Na Mapy.cz najdete jízdní řády pro celou ČR“ (č. l. 1673 správního spisu) a emailová odpověď produktového manažera mapy.cz na dotaz uživatele M. H. o parametrech vyhledávače dopravního spojení (č. l. 1678 správního spisu), q. žádost žalobkyně o informace adresovaná žalovanému ze dne 23. 5. 2014 (příloha č. 13 k žalobě), r. vyrozumění žalovaného o prodloužení zákonné lhůty ze dne 9. 6. 2014 (příloha č. 14 k žalobě), s. rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti žalovaným ze dne 16. 6. 2014 (příloha č. 15 k žalobě), t. 2x anonymizované oznámení ÚOHS o zahájení řízení z roku 2018 a 2019 (přílohy tripliky č. 12 a 13), u. Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut podle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, platné do 23. 4. 2018 (navrženo v žalobě; dostupné z http://www.uohs.cz/download/Legislativa/HS/SoftLaw/zasady_stanovovani_pokut.pdf), v. rozhovor se spoluvlastníkem firmy Kiwi.com zveřejněný 30. 1. 2018 na serveru Novinky.cz (příloha č. 4 k žalobě).

I v rámci projednání nynější žaloby se konalo ústní jednání, a to dne 16. 12. 2024 (dále též „druhé ústní jednání“). Soud předem seznámil účastníky s tím, že hodlá vycházet z důkazů provedených na jednání konaném dne 25. 11. 2020, a také z přednesů účastníků na tomto jednání, proto hodlá do spisu zařadit mj. i CD s audiozáznamem z onoho jednání (a Zásady postupu žalovaného při stanovování výše pokut, viz výše pod písm. u.). Účastníci řízení proti tomu nic nenamítli. Protože se mezitím změnilo složení senátu, referující soudce z pověření předsedy senátu na začátku ústního jednání konaného dne 16. 12. 2024 stručně shrnul obsah přednesů stran a důkazů provedených na jednání dne 25. 11. 2020.

Zástupci žalobkyně umožnil soud na jeho žádost opět nahlédnout do vyjádření společností Seznam a Bileto (důkazy označené výše písmeny k., l. a m.). Zástupce žalobkyně poté nově poukázal na to, že v roce 2023, kdy probíhalo nové rozkladové řízení, už se s ohledem na časový odstup ani nemohlo jednat o obchodní tajemství a žalovaný to u daných společností neověřil. Dále uvedl, že již samotný fakt, že Seznam a Bileto vedli jednání s dopravci a koordinátory veřejné dopravy o poskytnutí dat svědčí o tom, že data v držení těchto subjektů měla být součástí trhu č. 1. Dále se v této souvislosti tázal, proč žalovaný nevedl s dopravci a koordinátory veřejné dopravy, stejně jako se společností MAFRA, řízení o zneužití jejich dominantního postavení, když neposkytli data ve svém držení společnosti Seznam. Konečně poukázal na to, že žalovaný vůbec nezjišťoval, jaká data mohla případně získat společnost Bileto z jí zmiňované mezinárodní databáze vlakových spojů. Přitom uvedl, že by byl schopen toho uvést i více, kdyby měl možnost se dokumenty seznámit s dostatečným předstihem v rámci správního řízení, a nikoliv vždy jen na jednání soudu.

Na druhém ústním jednání provedl dále soud následující důkazy, jež nebyly ve správním spisu obsaženy: w. audiozáznam z jednání konaného dne 25. 11. 2020 ve věci sp. zn. 30 Af 28/2018, x. internetový článek „Veřejná doprava v Jihomoravském kraji je nově ve vyhledávačích Googlu včetně zpoždění“ ze dne 23. 5. 2023, zdroj: zdopravy.cz (příloha č. 19 k replice, č. l. 247 soudního spisu).

Soud zamítl jediný důkazní návrh žalovaného, a to výsledek vyhledávání na webové stránce IDOS (navrhl žalovaný ve svém vyjádření k žalobě na podporu svých vývodů o nezbytném rozsahu dat o jízdních řádech k uspokojení spotřebitele). Tento důkaz vyhodnotil soud jako nadbytečný, neboť preference většiny spotřebitelů užívajících IDOS byly předmětem dokazování ve správním řízení prostřednictvím statistik vyhledávání, přičemž jednotlivý vyhledávací dotaz může sloužit nanejvýš k dokreslení učiněných závěrů; ostatně žalobkyně ani výsledek tohoto vyhledávání nezpochybňovala, polemizovala pouze z následnými vývody žalovaného.

Zástupce žalobkyně na soudním jednání rozvinul některé žalobní body. Pokud jde o postavení žalobkyně jako orgánu veřejné moci, rozlišovat je třeba podle postavení, v jakém se vykonává ta která činnost, nikoliv podle charakteru poskytovaných dat. K vymezení relevantních trhů poukázal zástupce na aktuální sdělení Komise EU k této problematice, podle nějž nestačí jen slovní úvaha, ale je třeba zohlednit účel, tj. vymezit hranice konkurenčních tlaků. K počátku údajného deliktního jednání zdůraznil, že identifikátory zastávek do CIS nepostupovali dopravci, ale vytvořila je žalobkyně svou vlastní činností.

Zástupce žalovaného nadto odkázal na rozsudek Tribunálu EU ve věci Bulgarian Energy Holding (dále též „rozsudek BEH“), který má podporovat celou řadu jeho právních názorů. Konkrétně z něj má vyplývat, že za podmínek obdobných v nynější věci se mají uplatnit kritéria z rozsudku SDEU ve věci Bronner (body 267268 rozsudku BEH), že žádost o dodávky musí mít určité náležitosti (body 279 a násl., zejména bod 282, dále body 447463, 789798), že počátkem odmítnutí dodávek nemůže být faktické vyhovění žádosti a význam má i dobrá víra podniku v dominantním postavení (body 342 a násl.), že dominant má právo žádat návrh tarifních podmínek (body 595598, 625626), že skutková zjištění ve věci zneužití dominantního postavení nelze založit jen na tvrzení stěžovatele (body 370382, 441), že obviněnému se musí zpřístupnit všechny dokumenty (bod 1154) a že soud nemůže doplňovat argumentaci za správní orgán (bod 1109). V této souvislosti žalobce navrhl, aby krajský soud řízení přerušil a položil SDEU předběžnou otázku, zda v situaci, kdy dominantní podnik sice získal své výsadní postavení veřejnoprávní smlouvou, ale základní infrastrukturu vytvořil svými silami, na své náklady a riziko, se mají uplatnit kritéria z rozsudku Bronner.

Krajský soud při poradě nad body 267268 rozsudku BEH dospěl k závěru, že řízení přerušovat nebude. Vyhlášení rozsudku ve věci samé nicméně odročil na pozdější termín (19. 12. 2024) za účelem nastudování a zvážení žalobcem nově odkazovaného rozsudku BEH.

Žaloba není důvodná.

Soud nejprve stručně nastíní skutkový stav, jak vyplynul ze správního spisu a z dokazování před soudem (které proběhlo při výše zmíněném ústním jednání ve věci), a to jen v rozsahu potřebném pro následné právní posouzení věci.

V červenci 2001 uzavřela žalobkyně s tehdejším Ministerstvem dopravy spojů smlouvu o vedení CIS (důkaz a.). CIS byl definován jako databáze sestávající z dat o schválených jízdních řádech veřejné osobní linkové přepravy a softwarového produktu umožňujícího využití těchto dat převedených do digitalizované formy s tím, že práva duševního vlastnictví k použitým softwarovým produktům náleží oprávněným subjektům (čl. VIII. smlouvy). Formát a strukturu schválených jízdních řádů předávaných do CIS měla stanovit žalobkyně [čl. III bod 2. písm. d) smlouvy]. CIS měl zahrnovat nejméně: datovou bázi jízdních řádů, registr nádraží stanovišť a zastávek, číselník linek a tratí, registr dopravců [čl. III bod 2. písm. a) smlouvy]. Mezi povinnosti žalobkyně patřilo též zajistit distribuci programu pro vyhledávání dopravního spojení využívajícího datovou základnu CIS a zveřejnit výstupy z něj na internetu [čl. III bod 3. písm. f) smlouvy]. CIS měla vést bez nároku na finanční úhradu ze strany ministerstva (čl. VII smlouvy), byla však bez omezení oprávněna k výhradnímu užívání a šíření datové základny CIS ve svých programových produktech (čl. III bod 4. smlouvy). Určitý limit výhradního užívání a šíření představovala pouze povinnost bezplatně a průběžně umožnit ministerstvu přístup k aktuálním schváleným jízdním řádům zpracovávaným v CIS a povinnost distribuovat je na ministerstvo v elektronické podobě; za podmínky uzavření samostatných smluv pak totéž platilo pro dopravní úřady, později i kraje [čl. III bod 3. písm. a) až c) smlouvy].

Dodatek č. 1 ke smlouvě o vedení CIS pouze zakotvil bezplatný přístup dopravních úřadů a krajů k aktuálním údajům z CIS. Dodatkem č. 2 z konce září 2010 (důkaz b.) pak přibyla žalobkyni povinnost zveřejňovat aktuální data o schválených jízdních řádech z CIS ve formátu pdf a xls (bod 3. dodatku). Zavázala se také poskytovat ministerstvu součinnost při zpřístupňování informací podle předpisů o svobodném přístupu k informacím, a to poskytnutím podkladových informací buď ve formátech podle obsahu žádosti, nebo ve formátu, ve kterém byly vytvořeny (bod 5. dodatku). Článek o výhradním užívání a šíření datové základny CIS se změnil tak, že žalobkyně byla nově oprávněna k užívání datové základny CIS ve svých dalších programových produktech za předpokladu, že tuto datovou základnu zpřístupní i dalším subjektům v rozsahu jejich žádosti (bod 4 dodatku).

Jak konkrétně technicky mělo probíhat naplňování výše uvedené smlouvy v rozhodném období, lze zjistit z metodického pokynu č. 4 k organizaci CIS (důkaz c.). Pro předkládání jízdních řádů ke schválení dopravními úřady měli dopravci podle typu dopravy použít jeden ze dvou jednotných datových formátů – JDF 1.9 a JDF 1.10. Přílohy metodického pokynu u nich popisovaly závazný formát a strukturu dat (bod 3 metodického pokynu). Dopravce svůj jízdní řád nahrál do centrální databáze aplikace CISnet, ta ji automaticky zkontrolovala např. z hlediska jednotného označování zastávek dle celostátního registru, poté jej schválil příslušný dopravní úřad nebo drážní správní úřad a prostřednictvím příslušné funkce aplikace CISnet jej postoupil do CIS (bod 6 metodického pokynu). Žalobkyně tvrdí, že někteří dopravci jednotný datový formát nedodržovali. Z jí předložené směrnice SŽDC týkající se datového formátu KANGO (důkaz d.) sice takový závěr přímo nevyplývá, neboť o předávání dat do CIS tato směrnice vůbec nepojednává, na odlišné podmínky pro předávání dat od SŽDC lze však usuzovat ze smlouvy žalobkyně se SŽDC z roku 2008, kde se dokonce v příloze č. 1 ještě počítá s předáváním dat ve formátu .doc (č. l. 172 správního spisu). Žalobkyně dále ve správním řízení tvrdila, že údaje postoupené jí z aplikace CISnet ihned bez jakéhokoliv mezikroku transformovala do formátu SQL databáze a v této své databázi je poté vedla společně a neoddělitelně od údajů získávaných soukromoprávní cestou od dopravců, kteří nebyli v rozhodném období ze zákona povinni své jízdní řády do CIS předávat, k tomu však nepředložila ve správním ani v soudním řízení žádné důkazy.

Vedle aplikace CISnet provozovala žalobkyně též vyhledávač dopravních spojení IDOS a jeho prostřednictvím získávala podle svých vyjádření finanční prostředky mj. i na plnění svých povinností podle veřejnoprávní smlouvy. Zdrojem těchto prostředků byl reklamní prostor na internetových stránkách s vyhledávačem IDOS, který nejprve žalobkyně nabízela sama, od roku 2005 tak činili její smluvní partneři, kteří jí za toto oprávnění a za správu stránek platili pevné měsíční částky (č. l. 437 a násl. správního spisu). V relevantním období, konkrétně od 27. 8. 2007, měla žalobkyně takovýto smluvní vztah uzavřen se společností MAFRA, a.s. (důkaz e.). Žalobkyně měla podle smlouvy provozovat internetové stránky s vyhledávačem IDOS na doménách patřících společnosti MAFRA a společnost MAFRA měla vlastnit veškeré reklamní plochy na těchto stránkách a byla oprávněna „samostatně a výhradně prodávat (poskytovat) tento reklamní prostor třetím osobám na vlastní jméno a účet“ (bod 3.1 smlouvy). Za to měla žalobkyně dostávat od společnosti MAFRA odměnu 1,2 mil. Kč bez DPH za kalendářní měsíc (bod 4.1 smlouvy). Žalobkyni ovšem na oplátku stíhaly další závazky – nesměla bez předchozího písemného souhlasu společnosti MAFRA spolupracovat s jejími konkurenty, mj. s provozovatelem serveru seznam.cz (bod 3.1.8 smlouvy), a MAFRA měla právo smlouvu ve 30tidenní lhůtě vypovědět, pokud „dopravní informace obsažené na Stránkách IDOS přestanou být na internetovém trhu v ČR exkluzivní službou, což znamená, že třetí osoba nabídne obdobnou službu“ a stejně tak, pokud návštěvnost stránek klesne za dva po sobě jdoucí měsíce pod 1 mil. návštěvníků (bod 9.4 smlouvy).

Dopisem ze dne 19. 11. 2010 se na žalobkyni obrátila společnost Seznam a s odvoláním na informace od Ministerstva dopravy (jemuž dopis zaslala na vědomí), že je žalobkyně k takovému kroku povinna, ji požádala o poskytnutí „(i)datové báze jízdních řádů, (ii) Registru nádraží stanovišť a zastávek, (iii) Číselníku linek a tratí, (iv) Registru dopravců a dalších případných součástí datové základny, a to ve formátu xls“ s tím, aby případně žalobkyně sdělila, v jakých jiných formátech může uvedená data poskytnout. Tato data požadovala společnost Seznam poskytnout „s právem (i) použití v službách provozovaných společností Seznam.cz, a.s., (ii) zpracování do vlastního formátu, (iii) kombinování s daty jiných subjektů, (iv) dalšího šíření veřejnosti pomocí služeb provozovaných Seznamem bez omezení způsobu a formátu takového šíření“. Žalobkyně žadatelku odkázala na databázi jízdních řádů zveřejňovanou na internetovém portálu http://portal.idos.cz s tím, že v dalších bodech nelze žádosti vyhovět, neboť žalobkyně nemá povinnost zpřístupňovat datovou základnu třetím subjektům (důkaz f.). Následně v létě 2011 proběhla bezvýsledná emailová komunikace mezi zaměstnanci obou společností ohledně cenové nabídky na poskytnutí zaměření autobusových zastávek a (alespoň) zastávkových jízdních řádů (důkaz g.). V listopadu 2011 se společnost Seznam obrátila na žalobkyni s žádostí, aby jí požadovaná data poskytla podle zákona o svobodném přístupu k informacím, což žalobkyně odmítla s tím, že není povinným subjektem (důkaz h.) – tato linka měla následně dohru před správními soudy, jejíž průběh však není pro nyní posuzovaný případ potřeba podrobněji mapovat. Dne 20. listopadu 2012 požádala společnost Seznam poprvé žalobkyni formou dopisu o předložení cenové nabídky za data, o něž žádala již v první žádosti, žalobkyně nabídku nepředložila, pouze deklarovala svou připravenost k obchodním jednáním (důkaz i.). Na základě další žádosti společnosti Seznam ze dne 24. 1. 2013 pak žalobkyně žádost, aby společnosti Seznam učinila cenovou nabídku, s definitivní platností odmítla dne 11. 2. 2013 (důkaz j.). Dnem 1. 9. 2015 pak nabyla účinnosti vyhláška č. 122/2014 Sb. a dnem 21. 10. 2015 vyhláška č. 7/2015 Sb., které zavedly povinné zveřejňování dat z CIS „způsobem umožňujícím automatizované zpracování“ (na ni navázal dodatek č. 3 ke smlouvě o vedení CIS), což žalobkyně podle zjištění žalovaného od té doby činila (bod 43 rozhodnutí o pokutě).

Pokud jde o průběh řízení před ÚOHS, podnět od společnosti Seznam obdržel úřad dne 23. 5. 2012 (č. l. 63 správního spisu). Ve věci proběhla dvě ústní jednání, a to dne 18. 3. 2013 (č. l. 164 správního spisu) a 13. 5. 2013 (č. l. 278 správního spisu). Žalovaný v rámci tzv. soutěžní advokacie usiloval nejprve obecně o to, aby žalobkyně data z CIS zpřístupnila dalším subjektům, ta to však odmítla dopisem ze dne 19. 6. 2013 (č. l. 283 správního spisu). Poté úřad žalobkyni konkrétně požádal, aby jako opatření k nápravě alespoň „podrobně a jednoznačně popsala strukturu dat v souborech, které ve formátu .xls (.xlsx) zveřejňuje na stránkách http://portal.idos.cz, a tuto strukturu garantovala“ (č. l. 297 správního spisu), to však žalobkyně dne 9. 10. 2013 taktéž odmítla (č. l. 309 správního spisu), ačkoliv z technického hlediska tomu podle jejího vlastního vyjádření nic nebránilo (č. l. 408 správního spisu). Nato již ÚOHS zahájil vůči žalobkyni řízení o deliktu, a to oznámením ze dne 31. 10. 2013 (č. l. 1 správního spisu). Také v rámci řízení samotného proběhlo ústní jednání, a to dne 25. 2. 2014 (č. l. 406 správního spisu). Žalobkyně se dne 23. 5. 2014 dožadovala ještě dalšího ústního jednání, ÚOHS to však neshledal v dané fázi řízení potřebným (č. l. 774 správního spisu). Dne 20. 4. 2015 doručil ÚOHS žalobkyni své sdělení výhrad, v němž popsal, čím a jak podle jeho názoru narušila hospodářskou soutěž a indikoval způsob, jakým hodlá stanovit za toto jednání pokutu. Před vydáním rozhodnutí žalobkyně opakovaně nahlížela do správního spisu s výjimkou částí obsahujících obchodní tajemství jiných osob (viz č. l. 1866, 2033 a 2055 správního spisu). Dne 22. 12. 2015 pak vydal žalovaný rozhodnutí o pokutě. V řízení o rozkladu žalobkynin zástupce nahlížel do spisu dne 24. 10. 2017 na základě výzvy předsedy žalovaného k seznámení se s podklady před vydáním rozkladového rozhodnutí (č. l. 2966 správního spisu). Rozkladové rozhodnutí vydal předseda žalovaného dne 16. 1. 2018.

Nejprve se soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Její příčinou má být podle žalobkyně nedostatek důvodů, neboť žalovaný údajně neodpověděl na některé její argumenty. Krajský soud vyšel z toho, že s institutem nepřezkoumatelnosti, zakotveným v § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), je třeba zacházet obezřetně a vyhradit jeho užití pouze těm případům, kdy vady odůvodnění reálně brání soudu v tom, aby napadené rozhodnutí přezkoumal, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“; ve vztahu k soudním rozhodnutím srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, body [29] [30]). Dále vzal soud do úvahy, že napadené rozhodnutí tvoří jeden celek s rozhodnutím o pokutě, jehož argumentaci pouze doplňuje a rozvíjí. Tam, kde se může rozkladové rozhodnutí jevit jako mezerovité či zkratkovité, lze chybějící argumenty čerpat též z rozhodnutí prvostupňového (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 25). Zejména je však nutno zdůraznit, že správní orgán, stejně jako soud, není povinen vyvracet jednotlivě každou dílčí námitku, pokud své rozhodnutí jako celek logicky a přesvědčivě odůvodní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247).

Z těchto pozic pak soud zhodnotil, že obě rozhodnutí jsou nejen pečlivě, ale i přehledně a srozumitelně odůvodněna (což s ohledem na jejich rozsah čítající desítky stran není rozhodně samozřejmost). Pokud žalovaný určitá skutková zjištění nepovažuje za potřebná nebo argumenty za relevantní pro posouzení věci, vždy svůj náhled vysvětluje nebo to přinejmenším vyplývá z kontextu celého rozhodnutí. Výhrady žalobkyně stran nedostatku odůvodnění tak daleko spíše směřují k tomu, že žalobkyně nesouhlasí se základními východisky žalovaného, zejména s tím, že trh s daty o jízdních řádech byl natolik deformován vlivem působení státu, že se na něm neuplatnily běžné tržní mechanismy, a že žalobkyně se nacházela na tomto trhu v dominantním postavení kvůli tomu, že měla ve svém držení unikátní produkt vzniklý působením státní moci (data z CIS). Žalobkyně se zjevně domnívá, že takovéto teze by žalovaný nemohl zastávat, pokud by vzal v úvahy všechny její argumenty, jež je vyvracejí. Přitom ale s těmito i všemi dalšími klíčovými právními vývody žalovaného věcně polemizuje, což samo o sobě svědčí o tom, že napadené rozhodnutí i jemu předcházející rozhodnutí o pokutě jsou odůvodněna dostatečně a srozumitelně, pouze jejich důvody neodpovídají představám a přesvědčení žalobkyně.

Stejně tak snahy žalobkyně nacházet v rozhodnutích žalovaného vnitřní rozpory hodnotí soud jako účelové a vykonstruované. Tak například není nic protismyslného v tom, že žalovaný žalobkyni vytýká zneužití dominantního postavení na trhu s daty z CIS. Vývoj a správa CIS sice spadaly mezi veřejnoprávní povinnosti žalobkyně, to ale neznamená, že by mělo automaticky veřejnoprávní povahu veškeré nakládání žalobkyně s těmito daty, jak soud vysvětlí níže. Stejně tak nemohl bránit vzniku tohoto trhu fakt, že se na něm fakticky neobchodovalo. Existovala tu komodita i poptávka po ní, jen žalobkyně zkrátka odmítala tuto komoditu za jakýchkoliv podmínek zpřístupnit svým potenciálním konkurentům na navazujících trzích. Namísto ní poskytovala jen „náhražku“, tj. možnost využít vyhledávacím funkce jejího vlastního vyhledávače IDOS. I to je ovšem jedna z možných forem soutěžního chování. Žalobkyni tak bylo možno považovat za soutěžitele i na trhu, na němž obchodovat odmítala. Zbytečné jsou i polemiky žalobkyně stran toho, že žalovaný nehodnotil koherentně dopad vyhlášky Ministerstva dopravy č. 122/2014 Sb., o jízdních řádech veřejné linkové dopravy, na postavení žalobkyně. Tato vyhláška byla přijata dávno po ukončení skutku, jež je žalobkyni kladen za vinu. Úvahy žalovaného o jejích důsledcích tak mohly být nanejvýš podpůrné.

Není ovšem úkolem soudu, aby veškeré tyto žalobkyniny konstrukce jednotlivě vyvracel. Soud se ke klíčovým argumentům žalobkyně vysloví dále v tomto rozsudku a v rámci možností poukáže též na pasáže obou napadených rozhodnutí, v nichž se jim žalovaný věnoval a jež svědčí o tom, že je neopomenul.

Nově soud dodává, že rozhodně nebylo povinností žalovaného vypořádávat veškerou argumentaci obsaženou v předchozí žalobě, na kterou žalobkyně pouze povšechně odkázala ve svém vyjádření podaném po zrušení prvního rozkladového rozhodnutí. Vždyť žaloba čítala téměř 160 stran, z valné části se v ní opakovaly argumenty z vyjádření žalobkyně ve správním řízení, a navíc žalobkyně mnohdy vznášela jednu a tutéž námitku na různých místech v různých souvislostech. Není úkolem správního orgánu, aby v takto rozsáhlém dokumentu vyhledával a sám vybíral námitky, které snad ještě nezazněly. To bylo úkolem žalobkynina právního zástupce, který měl tyto dosud nevznesené či nevypořádané argumenty v žalobě konkrétně označit nebo je ve svém podání vypsat. Každopádně soud má po prostudování rozhodnutí o pokutě a druhého rozkladového rozhodnutí za to, že na všechny žalobkyniny výhrady žalovaný v přiměřené míře podrobnosti odpověděl.

Dříve, než mohl přikročit k meritornímu posouzení žaloby, musel si soud ještě ujasnit, zda mu ve věcném hodnocení vznesených námitek nebrání natolik závažné procesní vady správního řízení, jež by mohly způsobit nezákonnost výsledného rozhodnutí.

První žalobní námitka tohoto druhu se týkala podjatosti úředních osob, jež se na přípravě rozhodnutí podílely. Šlo zejména o vedoucí „odboru dominance a vertikálních dohod služby“. Podjatost podle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, zakládá předpoklad, že úřední osoba má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům natolik intenzivní zájem na výsledku řízení, aby bylo možno pochybovat o její nestrannosti. O takovém vztahu mohou samozřejmě svědčit i nepřímé indicie, např. přehnaně vstřícné či naopak nepřátelské chování vůči jednomu z účastníků řízení. Podle krajského soudu nicméně existenci takového vztahu zpravidla nelze dovozovat z připomínkování legislativy ze strany úředních osob, neboť úřední osoba zde v tomto procesu přirozeně reprezentuje svou instituci a veřejné zájmy, jež tato instituce hájí. Zcela v tomto – obecně přípustném – rámci se udrželo vyjádření oprávněné úřední osoby za žalovaného i v tomto případě. Cílem podaných připomínek k připravované vyhlášce Ministerstva dopravy o jízdních řádech veřejné linkové dopravy evidentně bylo co nejvíce otevřít soutěžní prostředí v oblasti vyhledávání dopravních spojení.

Je pochopitelné, že připomínkové místo, chceli předkladatele přesvědčit, aby jeho připomínkám vyhověl, musí snést argumenty, které o relevanci jeho připomínek svědčí. Přitom nutně musí vycházet z vlastních informací a poznatků z praxe – vždyť proto jsou konec konců jednotlivé rezorty a ústřední správní orgány k podávání připomínek přizvány. Úředník přitom může projevit i určité předběžné právní názory vztahující se k rozšetřené věci, jestliže nepřekročí hranici předpojatosti vůči účastníkovi, což se podle krajského soudu v daném případě nestalo. Připomínky se drží v relativně obecné rovině, byť samozřejmě ne zcela, neboť se týkají velmi specifického problému, a tak se odkazům na konkrétní subjekty a jejich chování na trhu nebylo možné vyhnout. Nicméně ani to v daném případě není na závadu vždyť právní názory vyjádřené v připomínkách se nikterak neliší od posouzení věci v rámci předběžného šetření, na němž žalovaný v tomtéž období, kdy probíhalo připomínkování předmětné vyhlášky (tj. v létě a na podzim 2013) zakládal své kroky v rámci tzv. soutěžní advokacie (viz výše shrnutý průběh správního řízení). Takovéto vyjednávání s účastníkem v průběhu šetření a řízení na základě předběžných právních závěrů je přitom integrální součástí soutěžního práva. Pro „nezávadnost“ celého postupu svědčí i fakt, že žalovaný se účasti na připomínkování předmětné legislativy sám iniciativně nedomáhal, nabídlo mu ji naopak Ministerstvo dopravy (srov. č. l. 290 správního spisu). O podjatosti zúčastněných úředních osob tato fakta naprosto nesvědčí a krajský soud se proto ztotožnil s rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 7. 2014, jímž námitku podjatosti v průběhu řízení zamítl.

Pokud jde o druhou procesní námitku, žalovaný podle krajského soudu opravdu pochybil, když o provádění důkazů listinami mimo ústní jednání žalobkyni nevyrozuměl a neumožnil jí, aby byla dokazování přítomna (vyrozumění mu ukládal § 51 odst. 2 správního řádu, podle § 18 odst. 1 správního řádu měl navíc žalovaný o dokazování mimo ústní jednání pořídit protokol). V judikatuře NSS lze sice nalézt rozsudek, z jehož právní věty se zdá, že vyrozumět účastníka řízení o dokazování listinami není vůbec potřeba (rozsudek ze dne 13. 3. 2013, č. j. 1 As 157/2012 40), ale v tehdejší kauze šlo ve skutečnosti o listinné důkazy, které předložila správnímu orgánu samotná žalobkyně. V nynějším případě naproti tomu založil žalovaný do spisu řadu listin jiného původu, zejména vyjádření různých účastníků hospodářské soutěže, která si od nich vyžádal. Řadu z nich si přitom žalovaný obstaral až po konání posledního ústního jednání ve věci (proběhlo dne 25. 2. 2014), čímž se tento případ liší od situace řešené v prvním z rozhodnutí NSS, na něž odkazoval žalovaný (rozsudek ze dne ze dne 8. 2. 2012, č. j. 3 As 29/2011 51). Naproti tomu druhé žalovaným odkazované rozhodnutí NSS (rozsudek ze dne 21. 8. 2014, č. j. 10 As 16/2014 25, bod [31]) již k nynější kauze skutkově připodobnit lze, neboť zde si správní orgány teprve v odvolacím řízení obstaraly listinný důkazní prostředek (vyjádření výrobce rychloměru). NSS se zde v podstatě ztotožnil se závěrem odborné literatury, že důkaz listinou podle § 53 odst. 6 správního řádu se provádí jen u listin, jejichž předložení správní orgán určité osobě uloží usnesením podle § 53 odst. 1 správního řádu. „Takový postup by zcela postrádal význam v případě, kdy určitá listina je a po celou dobu správního řízení (a i poté) zůstane součástí spisu, na základě čehož mají účastníci řízení možnost se s ní na základě § 38 seznámit – pouhé přečtení takové listiny nebo sdělení jejího obsahu neznamená z hlediska listiny samotné žádnou ‚přidanou hodnotu‘“ (srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012).

Novější judikatura NSS nicméně neprovedení důkazu listinou za přítomnosti účastníka řízení přece jen považuje za vadu řízení. Ovšem pokud listina byla součástí správního spisu, se kterým se mohl účastník řízení seznámit a vyjádřit se k jeho obsahu před vydáním rozhodnutí, pak tato vada zpravidla nebude mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé (rozsudky NSS ze dne 9. 8. 2017, č. j. 7 As 168/201735, bod [36], či ze dne 16. 6. 2016, č. j. 6 As 73/201640, bod [16]). Tento závěr odpovídá i judikatuře, na kterou poukazovala žalobkyně (rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2017, č. j. 7 As 69/2016 64, bod [73]). Rozhodně tedy nejde o žádné nezákonně provedené a tím pádem nepoužitelné důkazy.

Krajský soud, když uvažoval o možném vlivu zjištěné procesní vady na výsledek řízení, vzal v úvahu, že tři ústní jednání ve věci za účasti žalobkyně či jejích zástupců před žalovaným proběhla (dvě v rámci předběžného šetření a jedno po zahájení řízení) a se všemi později shromážděnými, výhradně listinnými, důkazy se žalobkyně měla možnost seznámit prostřednictvím nahlížení do spisu (přinejmenším tak učinil její zástupce před vydáním prvního rozkladového rozhodnutí, dne 24. 10. 2017, viz č. l. 3675–3677 správního spisu). Pokud se chtěla k některým listinám a ke skutečnostem z nich vyplývajícím vyslovit, mohla tak učinit písemně v rámci svého závěrečného vyjádření před přijetím rozhodnutí, což také obsáhlým podáním učinila (viz též body 356357 rozhodnutí o pokutě). Žalobkyně neuvádí žádnou listinu, jejíž použití jako důkazu by pro ni bylo jakkoliv překvapivé. I soud má za to, že žalovaný shromáždil prakticky výhradně listiny, jejichž relevance pro výsledné rozhodnutí byla zjevná. Navíc díky zrušení prvního rozkladového rozhodnutí soudem byla žalobkyně v době vydání nyní napadeného rozhodnutí seznámena s celou argumentací předsedy žalovaného, včetně použitých důkazů a dokonce i závěrů, jež z jednotlivých důkazů dovodil. Mohla se tak proti nim vymezit.

Soud má vzhledem k těmto okolnostem za to, že uvedená vada řízení patří k těm, jež nemohou mít vliv na zákonnost výsledného rozhodnutí a nemohou tudíž vést k jeho zrušení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 7. 9. 2012, č. j. 2 As 30/2011 127). Nadto soud podotýká, že žalobkyni v rámci práva na spravedlivý proces svědčí zejména právo prezentovat svou kauzu osobně před soudem. Proto u těch důkazů, u nichž žalobkyně ve svých podáních k soudu uváděla, že cítí potřebu vyslovit se k nim při jejich provádění bezprostředně a ústně, dal jí soud takovou možnost v rámci nařízeného jednání při projednání její předchozí žaloby (viz výše v části o jednání před krajským soudem).

Žalobkyně se dále ohrazuje proti tomu, že jí žalovaný nezpřístupnil části některých dokumentů obsahujících obchodní tajemství. Zde soudu nezbývá než konstatovat, že postup žalovaného byl zcela v souladu s aplikovatelnou právní úpravou. Právo účastníka řízení nebo jeho zástupce nahlížet po sdělení výhrad do těch částí spisu, které obsahují obchodní, bankovní nebo obdobným způsobem chráněné tajemství a kterými byl nebo bude prováděn důkaz, je dnes obsaženo v § 21c odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Jak ale upozornil žalovaný, do zákona ho vtělila až novela č. 293/2016 Sb. Ta přitom ve svém čl. III obsahuje přechodné ustanovení, podle nějž se řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí podle dosavadních právních předpisů. Žalovaný tak postupoval striktně podle zákona, když žalobkyni obchodní tajemství jiných osob (zejména společností Seznam a Bileto) neodkryl, jakkoliv z jejich vyjádření ve svém rozhodnutí vycházel. Snažil se ale zjevně v rámci zákonných mantinelů zachovat právo žalobkyně na obhajobu v co největší míře, neboť ji seznámil alespoň s tím, že společnost Seznam hodlala vyvinout produkt, který by na platformě jejího serveru mapy.cz kombinoval vyhledávání dopravních spojení hromadné dopravy a pěších tras (žalobkyně toto tvrzení žalovaného učiněné ve vyjádření k žalobě nepopřela, proto soud nedohledával ve správním spise konkrétní dokument, jehož prostřednictvím se tak stalo). Žalobkyně netvrdí, že by snad někdy v průběhu přestupkového řízení požádala žalovaného, aby ověřil, zda s ohledem na uplynulý čas zájem daných společností na ochraně jejich obchodního tajemství trvá. Podle krajského soudu nebyl žalovaný povinen takové ověření provádět z úřední povinnosti.

Soud si je plně vědom toho, že právní úprava platná v době, kdy žalovaný vedl předmětné správní řízení, byla z hlediska naplnění práva na spravedlivý proces velmi problematická. Využil proto právní úpravy obsažené v § 45 odst. 4 s. ř. s., podle níž v soudním řízení správním nelze vyloučit z nahlížení ty části správního spisu, jimiž soud provede důkaz, byť by obsahovaly skutečnosti chráněné zvláštním zákonem (např. obchodní tajemství). Soud proto při prvním ústním jednání v rámci řízení o předchozí žalobě provedl důkaz vyjádřeními společností Seznam a Bileto o tom, jak se pokoušely získávat data o jízdních řádech od různých subjektů soukromoprávní cestou a jakým potížím při tom čelily, a to v plném znění. V nynějším soudním řízení pak soud byl připraven žalobkyni tyto dokumenty opět zpřístupnit v rámci nahlížení do spisu (čehož nevyužila), a předložil jí je na její žádost opakovaně při druhém ústním jednání. Žalobkyně tak dostala možnost se s obsahem těchto vyjádření seznámit a v rámci jednání před krajským soudem se k nim vyjádřit. Její výhrady soud zvážil a v tomto rozsudku na ně reaguje. S ohledem na to, že předmětná vyjádření nejsou nikterak obsáhlá a neobsahují žádné složité či odborné informace (pouze údaje o tom, s kým vším obě společnosti o zpřístupnění dat jednaly a proč tato jednání selhala), má soud za to, že právu žalobkyně na obhajobu takto učinil zadost.

Naopak soud neprovedl důkaz vyjádřením společnosti Seznam ohledně inovativní povahy jejího chystaného produktu, neboť to pro právní hodnocení věci shledal nepodstatným (k tomu viz níže). Nadto společnost Seznam už mezitím svůj vyhledávač uvedla do provozu a jeho vlastnosti a funkce už tedy nejenže nepředstavují obchodní tajemství, ale žalobkyni byly v době jednání před soudem jistě známy nebo se s nimi přinejmenším mohla snadno seznámit.

Krajský soud dále naznal, že podklady pro jednání rozkladové komise nebylo potřeba do správního spisu zakládat. Právní úprava ve správním řádu to nevyžaduje, ostatně ani žalobkyně nepoukazuje na žádné ustanovení, z nějž by taková povinnost výslovně vyplývala. Naopak žalovaný zcela správně odkázal na judikaturu NSS, podle níž je rozkladová komise pouze poradním orgánem, proto není nutné mít ve správním spise zachycen průběh jejího zasedání, hlasování jednotlivých členů či širší odůvodnění jejích závěrů (rozsudek ze dne 29. 1. 2016, č. j. 7 As 108/2015 96). Později NSS tento závěr doplnil v tom směru, že povinnou součástí správního spisu není ani seznam členů rozkladové komise (rozsudek ze dne 14. 12. 2016, č. j. 1 As 291/2016 – 47, bod [18]). NSS nicméně nad rámec nutného odůvodnění dodal, že pokud by účastník o tento seznam požádal, byl by žalovaný povinen mu jej poskytnout, v opačném případě by totiž bylo účastníku odepřeno právo účinně uplatnit námitku podjatosti úřední osoby – v tomto případě člena rozkladové komise (tamtéž, bod [21]).

Krajský soud chápe výše reprodukované názory NSS tak, že přístup k dokumentům souvisejícím s jednáním rozkladové komise je nutno účastníkovi řízení zaručit tehdy, pokud je to nezbytné pro uplatnění některého jeho procesního páva. V nyní řešené kauze to soud potřebným neshledal. Pokud by skutečně prezentace případu pro rozkladovou komisi byla tendenční, nutně by se scestné či neúplné informace představené komisi musely projevit v jejím návrhu předsedovi žalovaného, jak má o rozkladu rozhodnout, potažmo v samotném textu rozkladového rozhodnutí. S jeho odůvodněním mohla žalobkyně polemizovat přímo, aniž by pro realizaci jejího práva na obhajobu bylo nezbytné dopátrávat se toho, kdo je původcem mylných předpokladů, z nichž rozhodnutí vychází, resp. v jaké fázi procesu přijímání rozkladového rozhodnutí ke zkreslení faktů došlo.

Pokud se jedná o nezohlednění důkazních návrhů, jež žalobkyně vznesla, ty důkazy, které žalobkyně předložila (včetně tzv. technické zprávy k vyhledávači společnosti Seznam) jsou řádně založeny ve spise a žalovaný tak měl povinnost je vzít v úvahu. Pokud by snad některý z nich opomněl zohlednit ve své argumentaci, nejedná se o vadu řízení (ve smyslu neprovedení důkazu), nýbrž o vadu výsledného rozhodnutí. Žalobkyně nicméně namítá i to, že žalovaný nevypořádal její obsáhlý návrh na doplnění dokazování důkazními prostředky dosud neprovedenými, který uplatnila v podání ze dne 2. 11. 2017, tj. ve vyjádření k podkladům rozkladového rozhodnutí. Není to ovšem pravda. Předseda žalovaného se k jednotlivým důkazním návrhům žalobkyně stručně vyjádřil v bodech 373 až 375 rozkladového rozhodnutí, přičemž upozornil, že obdobné důkazní návrhy vznesla žalobkyně již ve svém rozkladu a dokonce již předtím v rámci řízení na prvním stupni ve vyjádření ke sdělení výhrad. Proto předseda žalovaného zcela oprávněně odkázal na vypořádání rozkladových námitek v předchozích pasážích svého rozhodnutí a také na rozhodnutí o pokutě. Jelikož tato námitka žalobkyně je velmi povšechná a u žádného z důkazů konkrétně nevyzdvihuje, proč je podle ní jeho neprovedení odůvodněno nedostatečně, krajský soud ve stejně obecném duchu odpovídá, že většinu důkazních návrhů zamítl předseda žalovaného pro nadbytečnost. Příkladmo lze uvést, že s návrhem na provedení ekonomických analýz trhu s vyhledáváním dopravních spojení se předseda žalovaného podrobně vyrovnal v bodech 199 až 209 rozkladového rozhodnutí, na požadavek, aby zkoumal, jak získává data o jízdních řádech dceřiná společnost žalobkyně na Slovensku, odpověděl v bodě 271 rozkladového rozhodnutí, k požadavku na provedení dotazníkového šetření u údajných konkurentů, analýz spotřebitelského chování a zadání znaleckého posudku se vyslovil v bodech 280 – 284 rozhodnutí o pokutě atd. Krajský soud má za to, že touto námitkou žalobkyně spíše vyjadřuje nesouhlas s tím, že žalovaný její důkazní návrhy zamítl, aniž by však s jeho důvody v tomto žalobním bodě věcně polemizovala.

Poslední procesní námitka se týkala ztráty instance. Soud nepopírá, že text dodatku č. 2 ke smlouvě o vedení CIS byl pro rozkladovou argumentaci předsedy žalovaného důležitý. Již prvostupňové rozhodnutí o pokutě nicméně vycházelo ze sdělení Ministerstva dopravy, že tato smlouva ani ve svém původním znění žalobkyni v poskytnutí dat z CIS nebránila (bod 72 rozhodnutí o pokutě), ba dospělo dokonce i k závěru, že z této smlouvy plynula žalobkyni povinnost získaná data zveřejňovat (bod 141 rozhodnutí o pokutě). Žalovaný sice v prvostupňovém rozhodnutí směšoval poskytnutí dat na žádost a jejich aktivní zveřejňování a nerozlišil ani jednotlivé verze smlouvy o vedení CIS (před přijetím dodatku č. 2 a po něm), právě tyto nejasnosti nicméně rozkladové rozhodnutí odstraňuje, a proto se v něm tak často hovoří o dodatku č. 2, o němž v rozhodnutí o pokutě padne pouze jediná zmínka. Krajský soud má za to, že takový postup není nikterak závadný. Smyslem rozkladového řízení je napravit vady rozhodnutí prvostupňového a nemusí se tak nutně dít jen zrušením rozhodnutí, jež je rozkladem napadeno. Naopak, rozkladové rozhodnutí může argumentaci orgánu prvního stupně podstatně doplnit, samozřejmě za předpokladu, že rozklad nezamítne ze zcela jiných důvodů, než jaké hrály roli v řízení na prvním stupni (srov. k odvolacímu rozhodnutí obdobně rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2013, č. j. 4 As 10/2012 48). K žádnému názorovému obratu v nyní posuzovaném případě nedošlo a žalobkyni tak nikdo instanci neupřel.

Po vypořádání procesních námitek žalobkyně se nyní krajský soud může začít věnovat těm žalobním bodům, které míří do věcného posouzení údajného deliktu.

V záplavě procesních, skutkových i právních námitek žalobkyně a řady dílčích otázek, které musel soud zodpovědět, je snadné ztratit ze zřetele podstatu věci. Celý spor lze ale zjednodušeně shrnout tak, že jde o střet dvou možných interpretací poměrně komplexní skutečnosti – situace na trzích s informacemi o dopravních spojeních v ČR v letech 2001–2013.

Žalobkyně se domnívá, že na těchto trzích získala nanejvýš konkurenční výhodu. Má navíc za to, že se tak stalo zaslouženě, neboť pro získání této výhody na sebe musela převzít určité závazky vůči státu, aniž by za to žádala finanční protihodnotu. Zdarma tak státu poskytla své knowhow a vytvořila pro něj unikání software (pro správu dat a pro vyhledávání v nich), za což žádala právě jen možnost shromážděná data exkluzivně využívat. Její produkt (vyhledávač IDOS) byl natolik kvalitní, že zájem o reklamní prostor s ním spojený umožnil žalobkyni získávat prostředky na plnění povinností podle smlouvy o vedení CIS a spolu s tím dosahovat přiměřeného zisku. Žalobkyně se ale domnívá, že její postavení na trhu se navzdory získané výhodě nestalo natolik pevným, aby zakládalo dominanci, a že tudíž nemohla být povinna dodávat data o dopravních spojeních svým konkurentům, když o ně požádali. Zejména společnost Seznam vnímá žalobkyně v oblasti českého internetového prostředí jako „dravce“, tj. tržně silného konkurenta, který by dokázal její produkt z trhů s online reklamou zcela vytlačit. Zároveň žalobkyně naznačuje, že společnost Seznam celé roky marnila čas tím, že se snažila vstoupit na trh s vyhledáváním dopravních spojení pokud možno jen s minimálními náklady. Trvala proto na bezplatném poskytnutí celé žalobkyniny databáze, nejednala dostatečně intenzivně s jednotlivými dopravci a oblastními koordinátory dopravy o možnosti poskytnutí jednotlivých „balíků“ dat, jež měli ve svém držení a z nichž mohla vybudovat vlastní srovnatelnou databázi, a nepracovala ani na technickém řešení, jež by jí umožnilo pro vytvoření vlastního vyhledávače dopravních spojení využívat data ve formátu xls, jež žalobkyně od roku 2010 zveřejňovala na svém internetovém portále. Když ale společnost Seznam konečně přijala fakt, že určité náklady vynaložit musí, dokázala na základě dat zveřejňovaných žalobkyní svůj konkurenční vyhledávač vytvořit a vstoupit a ním v dubnu 2015 na trh.

Naproti tomu žalovaný interpretuje skutečnost jinak. Podle něj se trhy s informacemi o dopravních spojeních utvářely v ČR za výrazného působení veřejné moci. Žalobkyně, jakožto výhradní držitelka dat shromážděných od jednotlivých dopravců na základě zákona, od počátku soutěžila na těchto trzích takříkajíc „se státem v zádech“. Trhy se tím značně zdeformovaly a vstoupit na ně bez navázání smluvního vztahu s žalobkyní bylo pro jakéhokoliv konkurenta velmi obtížné, neli nemožné. Žalobkyně přitom připouštěla na trh jen ty soutěžitele, kteří její dominantní postavení nemohli v dlouhodobém horizontu ohrozit. I těm navíc umožňovala pouze využívat jí vytvořený vyhledávací algoritmus běžící nad její vlastní (obohacenou) databází. Pokud měl potenciální konkurent zájem přímo o data z CIS, která by mu umožnila vytvořit vlastní produkt nabízející vyhledávání dopravních spojení, žalobkyně fakticky odmítala o takové dodávce jednat bez ohledu na možnou výši odměny. Přitom si byla dobře vědoma toho, že vytvořením vyhledávače, který by byl založen na datech získaných jinou cestou, by se její konkurent vystavoval riziku blamáže. Data od jednotlivých dopravců byla totiž z hlediska úplnosti, aktuálnosti a spolehlivosti jejich průběžného dodávání od jednotlivých partnerů s daty z CIS nesrovnatelná a vyhledávač na nich založený by tudíž nebyl konkurenceschopný. Data ve formátu xls zveřejněná žalobkyní zase neměla garantovanou strukturu a žalobkyně by tudíž kdykoliv mohla jejich strukturu změnit a tím konkurenční vyhledávač přinejmenším na čas vyřadit z provozu a zkazit mu pověst. Žalobkyně tak nechránila spotřebitele před neobjektivními dopravními informacemi ani dopravce před kořistěním ze strany provozovatelů jiných vyhledávačů, ale výhradně jen své zisky a tržní postavení.

Krajský soud se nakonec na základě učiněných skutkových zjištění přiklonil k náhledu žalovaného. Soud má přesto pochopení i pro pozici žalobkyně. Nelze popřít, že její vyhledávač dopravních spojení IDOS představuje výjimečně kvalitní programový produkt. Žalobkyně přitom své softwarové služby pro správu CIS poskytla státu v podstatě jen za příslib, že bude „mít klid“ na vývoj tohoto svého vyhledávače a na jeho využívání pro reklamu. Tuto protihodnotu nakonec dostávala jen po určitou dobu (zhruba 9 let) – než konkurence zjistila, že vyhledávání dopravních spojení představuje žádanou službu, jejíž implementací by mohla přilákat zájemce ke svým vlastním produktům. A než si stát na základě vzniklé „tahanice“ uvědomil, že data, o která se jedná, jsou v podstatě veřejným statkem, k němuž nemůže žádnému soukromému subjektu poskytnout výhradní práva. Dá se pochopit, že žalobkyně, jež do té doby nemusela čelit žádným velkým konkurenčním tlakům, zakoušela obavy, že přístup jiných subjektů k jízdním řádům shromážděným v CIS poškodí jednak její ekonomické zájmy, jednak kvalitu vyhledávacích dopravních služeb jako celku (protože jiní poskytovatelé budou za finanční protihodnotu preferovat ve svých vyhledávačích určité dopravce před jinými). Ani tyto, lidsky jistě pochopitelné, obavy však podle krajského soudu žalobkyni neopravňovaly, aby bránila vstupu konkurence na trh tím, že jí odmítala data z CIS, která měla ve svém držení, poskytnout za jakýchkoliv podmínek.

Případ má pochopitelně celou řadu nuancí a sporných bodů, například zda konkurenti neměli jinou srovnatelnou možnost získat jízdní řády nebo zda vůbec byli ochotní žalobkyni nabídnout za data nějakou reálnou protihodnotu. Toto je však stručné shrnutí náhledu obou stran a soudu na podstatu případu. Soud je činí pro lepší orientaci v následném podrobnějším výkladu.

Na počátku všeho stojí veřejnoprávní smlouva o vedení CIS uzavřená v roce 2001 mezi Ministerstvem dopravy a žalobkyní. Soud musí proto nejprve rozebrat, jak chápe soubor povinností, jež na sebe žalobkyně touto smlouvou převzala, a co z toho vyplývá pro její postavení na trhu.

Smlouvou o vedení CIS došlo v první řadě k přenosu některých povinností státu (Ministerstva dopravy) na žalobkyni. Jednalo se zejména o záležitosti technické povahy – žalobkyně měla prostřednictvím jí vyvinutého softwaru umožňovat dopravcům, aby plnili svou zákonnou povinnost a předkládali své jízdní řády ke schválení dopravním úřadům, a dopravním úřadům, aby jízdní řády schvalovaly. Ze schválených jízdních řádů a z dalších informací nezbytných pro jejich využití (unikátní identifikátory zastávek, linek a dopravců) pak měla žalobkyně vytvářet databázi CIS a udržovat ji aktuální. To vše představovalo plnění zákonné povinnosti státu zakotvené tehdy v § 17 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a konkretizované vyhláškou Ministerstva dopravy spojů č. 388/2000 Sb., o jízdních řádech veřejné linkové osobní dopravy.

Vedle toho měla žalobkyně za úkol vyvinout a provozovat software – vyhledávač dopravních spojení využívající datovou základnu CIS a jeho výstupy zveřejnit na internetu. Tento bod smlouvy ovšem žádnou výslovnou zákonnou oporu neměl. Šlo jistě o moderní a chvályhodný nápad, který měl potenciál zvýšit komfort využití dat shromážděných v CIS pro cestující, a jeho realizace tak byla i v zájmu státu a naplňovala veřejný zájem na co nejširším využívání veřejné dopravy veřejností. Proto si také stát kladl určité podmínky. Jimi omezil některá možná komerční využití budoucího vyhledávače tak, aby nepreferoval některé dopravce před jinými (což by bylo problematické už z toho důvodu, že vyhledávač měl být založen na datech, jež měli všichni dopravci předávat do databáze povinně). Tato smluvní ujednání již měla ryze soukromoprávní povahu. Vytvořit internetový vyhledávač nebylo zákonným úkolem státu. A žalobkyně na navržené podmínky evidentně přistoupila proto, že i při stanovených omezeních pro ni bylo dostatečně atraktivní, že mohla s využitím dat z CIS svůj vyhledávač vyvinout a vstoupit s ním na trh. Šlo o jedinou, a zjevně dostatečnou, odměnu pro žalobkyni za práci spojenou s vytvořením a správou programu CISnet. V okamžiku, kdy žalobkyně první verzi svého vyhledávače IDOS dokončila a začala ho využívat k dosahování zisku (prostřednictvím reklamy), stala se soutěžitelem.

Již z tohoto prvotního rozboru je zřejmé, že veřejnoprávní smlouva o vedení CIS obsahovala též soukromoprávní prvky. K přijetí tohoto závěru vskutku nebylo třeba, aby žalovaný prováděl rozsáhlé šetření a dokazování ohledně okolností, za nichž byla smlouva uzavřena, jak požadovala žalobkyně. A to tím spíše, že smlouva sama odkazuje vedle veřejnoprávních předpisů též na tehdejší obchodní zákoník.

Při správě CIS tedy žalobkyně nepochybně plnila namísto státu jeho veřejnoprávní úkoly. A protože v České republice platí zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, bylo součástí žalobkyniných povinností též poskytovat veřejnosti na žádost ty informace, které se dostaly do jejího držení v souvislosti s plněním výše uvedených veřejnoprávních úkolů. Smlouva o vedení CIS sice o této povinnosti výslovně nehovoří, ta však vyplývá přímo ze zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. z jeho záměrně velmi širokých definic pojmů „informace“ a „povinný subjekt“. To je právě důvodem, proč žalobkyně i při poskytování informací podle citovaného zákona vystupovala jako orgán státu. De facto jednala místo Ministerstva dopravy, které sice stíhala tatáž informační povinnost, jež ale (jak alespoň tvrdilo) nemělo do databáze CIS přístup, příslušnými informacemi nedisponovalo a nemohlo je tedy zájemcům poskytnout. Při plnění úkolů podle informačního zákona tedy žalobkyně stále ještě vystupovala jako veřejnoprávní subjekt. Informace ovšem byla povinna poskytovat pouze za zákonem stanovených podmínek a v zákonem stanoveném rozsahu – jak správně upozornil žalovaný (bod 114 rozkladového rozhodnutí), podle zákona o svobodném přístupu k informacím bylo možno získat pouze data „statická“, jaká platila (byla v databázi začleněna) v okamžiku jejich poskytnutí. Pro potřeby vytvoření internetového vyhledávače dopravních spojení byly takové informace v podstatě bezcenné, neboť by bylo potřeba o ně pokaždé znovu požádat, na poskytnutí by měla žalobkyně podle zákona lhůtu 15 dnů atd. Zákon o svobodném přístupu k informacím omezoval na druhou stranu žalobkyni v tom směru, že mohla žádat úhradu nákladů spojených s poskytnutím informací jen v rozsahu stanoveném zákonem. Zde každopádně její veřejnoprávní úkoly končí.

Zcela jinou otázkou je potom průběžné poskytování aktuálních dat z CIS na komerční bázi. To rozhodně mezi žalobkyniny veřejnoprávní povinnosti nepatřilo. Z hlediska veřejnoprávní regulace na úseku veřejné dopravy nic takového činit nemusela, resp. nebyla k tomu ze zákona povinna. Mohla samozřejmě taková jednání vést, a třeba i tou formou, že bude veškeré nabídky ignorovat nebo šmahem odmítat, ovšem činila tak vždy výhradně jen svým jménem a na svůj účet. Aby mohla jednat jménem státu, musela by k tomu být státem výslovně pověřena. Z ničeho přitom nevyplývá, že by Ministerstvo dopravy přeneslo na žalobkyni pravomoc, aby namísto něj autoritativně a na základě svého uvážení rozhodovala, komu a za jakých podmínek se data shromážděná v CIS budou komerčně poskytovat – žádné podobné ustanovení smlouva o vedení CIS neobsahuje. Žalobkyně se tedy mýlí, pokud se domnívá, že v tomto ohledu „vstoupila do bot“ státu a odpíralali někomu poskytnout data shromážděná v CIS, činila tak jménem České republiky jako její prodloužená ruka. Nikoliv, při vyjednávání se společností Seznam, případně s dalšími zájemci, o možnosti průběžného poskytování aktualizovaných dat z CIS jednala žalobkyně výhradně sama za sebe.

Žalobkyně o poskytování dat z CIS pro komerční využití rozhodovala jednoduše proto, že je měla fakticky ve svém držení. I při vyjednávání vlastním jménem o tom, komu a za jakých podmínek bude data z CIS komerčně poskytovat, by samozřejmě určitým limitem mohl být zákaz poskytování dat či nějaké podmínky stanovené Ministerstvem dopravy. Pak by bylo možno uvažovat o tom, že žalobkyně jen fakticky realizovala vůli státu. Ani žádné takovéto ustanovení však smlouva o vedení CIS v rozhodném znění neobsahuje. Právě naopak, dodatek č. 2 žalobkyni některé formy zveřejnění dat přímo předepisuje (to se týká dat ve formátu xls) a za určitých podmínek (použití dat ve svých dalších programových produktech) pak výslovně přikazuje žalobkyni datovou základnu CIS jiným subjektům na jejich žádost poskytnout, aniž by jí nechávala prostor pro úvahu, zda tak učiní. V ostatních případech jí to nezapovídá. Konec konců, samo Ministerstvo dopravy potvrdilo v průběhu řízení před žalovaným, že nemělo proti poskytování dat ve zdrojovém formátu nikdy žádné námitky (č. l. 296 správního spisu). Stejně tak žalobkyně netvrdí, že by v kterékoliv fázi jejího jednání se společností Seznam vstoupilo do věci Ministerstvo dopravy s požadavkem, aby žalobkyně data z CIS neposkytovala nebo je poskytovala jen v omezeném rozsahu, omezenému okruhu osob nebo jen určitými formami. Z komunikace žalovaného s Ministerstvem dopravy založené ve správním spisu dokonce vyplývá, že poté, co se ministerstvo dozvědělo o problému s přístupem k datům z CIS, začalo činit kroky směrem k úpravě legislativy a svého smluvního vztahu se žalobkyní tak, aby byla co nejširší přístupnost dat z CIS zajištěna i pro další subjekty.

Je tedy zřejmé, že stát svou autoritu ve vztahu k průběžnému poskytování aktuálních dat z CIS vůbec neuplatnil (přístup nijak neomezil) a žalobkyně, jako jejich faktická držitelka, tak měla – v pozici soukromého subjektu – v podstatě volnou ruku v tom, komu a za jakých podmínek je zpřístupní. Zda tak učiní, či nikoliv, bylo záležitostí její obchodní strategie. Jí, jako soukromému subjektu a soutěžiteli, je také učiněné rozhodnutí (odmítnutí žádosti společnosti Seznam) přičitatelné. Zda mělo její jednání charakter narušení hospodářské soutěže, bude předmětem dalšího výkladu. V tuto chvíli však lze uzavřít, že žalobkyně byla z pohledu soutěžního práva při svém jednání se společností Seznam skutečně soukromoprávním subjektem (soutěžitelem), nikoliv správním orgánem, jak se domnívá (srov. též body 173175 a 221 a násl. rozhodnutí o pokutě, a body 80137 rozkladového rozhodnutí).

K položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU podle požadavku žalobkyně neshledal krajský soud důvod. Za prvé, žalobkyně podle soudu nevystupovala při vyjednávání s jinými subjekty o možnosti průběžného poskytování aktualizovaných dat z CIS (tedy o jejich zpřístupnění nad rámec požadavků zákona o svobodném přístupu k informacím) jako orgán veřejné moci, z čehož žalobkyní formulované předběžné otázky vychází. Za druhé, jak žalobkyně sama uvádí v jiné části své žaloby, evropské právo v dané věci nakonec aplikováno nebylo (s ohledem na vypuštění části skutku týkající jednání žalobkyně se společností Google). Ze stejných důvodů neshledal soud relevantními ani poukaz žalobkyně na sdělení Evropské komise o pojmu státní podpora.

Přesto krajský soud zvážil i to, zda se výklad pojmu „soutěžitel“ nedostává do rozporu s pojmem „podnik“ použitým v komunitárním právu a s jeho výkladem ze strany SDEU. Dospěl ale k názoru, že tomu tak není. Příklady z judikatury SDEU, na které žalobkyně odkazovala, se totiž od nynější situace liší v prvcích, které krajský soud považuje pro zhodnocení věci za podstatné.

Postavení žalobkyně především nelze srovnávat s postavením Rakouska v případu CompassDatenbank (rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 2012, věc CompassDatenbank GmbH proti Rakouské republice, C138/11; rozhodnutí SDEU jsou dostupná na internetových stránkách https://curia.europa.eu/). Žalobkyně na sebe nepřevzala úkoly státu komplexně, zajišťovala shromažďování dat v CIS pouze po technické stránce. Nevykonávala například vůči dopravcům žádné donucovací pravomoci ani nebyla zmocněna jménem státu rozhodovat o tom, komu budou data z CIS poskytnuta. Zároveň data sama využívala ke komerčním účelům, zatímco Rakousko žádnou hospodářskou činnost s využitím dat z obchodního rejstříku nevykonávalo (s výjimkou výběru zákonem předvídaných poplatků za výpis). Rakousko tedy jako státní autorita odmítalo nechat vůbec vniknout trh, na němž by kdokoliv mohl daná data využít podnikatelským způsobem. Naproti tomu žalobkyně již na trhu působila, získávala příjmy a odmítala totéž umožnit své konkurenci. Nejednala tedy jako regulátor, ale jako soutěžitel. A její veřejnoprávní povinnosti vykonávané namísto státu, tj. správu CIS a povinné poskytování informací z něj veřejnosti na základě zákona, lze velmi dobře oddělit od její činnosti ryze soukromoprávní povahy, kam spadá tvorba a komerční využití IDOS a případné obchodování s aktualizovanými daty CIS.

Obdobné je to i s rozsudkem Tribunálu ve věci TenderNed, který žalobkyně v žalobě rozebírá (rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 9. 2017, věc Aanbestedingskalender BV a další proti Evropské komisi, T138/15). Také zde Nizozemsko, které financovalo vznik portálu pro zadávání veřejných zakázek, nevykonávalo danou činnost ve svém vlastním hospodářském zájmu, ale naplňovalo požadavky zákona. Předtím sice obdobné služby nabízela na komerční bázi soukromá sféra, ale po přijetí příslušné právní úpravy se stalo provozování systému umožňujícího zadávat veřejné zakázky úkolem státu. A všechny funkce portálu TenderNed, byť různorodé, představovaly součást plnění tohoto úkolu. V nynější věci ale žalobkyně vedle veřejnoprávního úkolu, spočívajícího ve shromažďování dat v CIS a jejich poskytování veřejnosti, plnila i úkol zcela jiný, samostatný. Šlo o provozování vyhledávače IDOS, k čemuž se sice státu smluvně zavázala, ovšem nikoliv jen z dobré vůle, ale protože jí z toho plynuly nepopiratelné výhody v podobě dosahování zisku. A (ne)poskytování strojově zpracovatelných dat z CIS na komerční bázi věcně souviselo právě s tímto druhým úkolem žalobkyně, jenž zákonnou oporu a tím pádem i veřejnoprávní povahu postrádal.

Pro výklad k tomuto žalobnímu bodu je klíčové porozumět tomu, k čemu smlouva o vedení CIS – oplátkou za plnění stanovených povinností – žalobkyni opravňovala. Krajský soud má za to, že pojmu „výhradní užívání a šíření datové základny CIS v programových produktech“, použitému v textu původní smlouvy, nelze rozumět jinak, než že Ministerstvo dopravy přislíbilo žalobkyni namísto finančního protiplnění výlučný přístup k datům z CIS, tedy věcnou exkluzivitu (obdobně uvažoval i žalovaný – srov. bod 146 rozkladového rozhodnutí). Potíž je ovšem v tom, že ministerstvo se tak zavázalo k plnění, jež nebylo oprávněno nabízet a poskytnout. Bez ohledu na to, že data do CIS dodávaly soukromé subjekty, činily tak na základě zákona, který jim takovou povinnost ukládal. Výsledná databáze tak nutně představovala informace v držení státu, jež byl stát povinen poskytovat zájemcům z řad veřejnosti přinejmenším v rozsahu a způsoby požadovanými zákonem o svobodném přístupu k informacím. Právě nepochopení existence tohoto limitu vedlo nejen k uzavření smlouvy s citovaným závazkem státu, ale i k následným soudním peripetiím ohledně žádostí společnosti Seznam o informace podle citovaného zákona (viz zejména usnesení NSS ze dne 27. 9. 2013, č. j. 5 As 57/2013 16 a ze dne 19. 9. 2017, č. j. 7 As 274/2017 36).

Jak tedy rozumět původnímu znění smlouvy o vedení CIS? V první řadě je nutno říct, že ani exkluzivita, jež z ní pro žalobkyni vyplývala, by ji podle krajského soudu nemohla vyvinit z případného soutěžního deliktu spočívajícího v odmítnutí dodávek. Ve smlouvě se totiž Ministerstvo dopravy fakticky zavázalo pouze k tomu, že samo neumožní přístup k datům z CIS třetím subjektům (jak už bylo řečeno výše, takový příslib narážel od počátku na informační povinnost ministerstva podle zákona o svobodném přístupu k informacím) a že nebude klást překážky žalobkyni v tom, aby mohla data sama užívat ve svých programových produktech, ani jí jménem státu ukládat, v jakém rozsahu má data zpřístupňovat jiným osobám. To vše by bylo porušením smlouvy ze strany ministerstva. Nejednalo se však o všeobecný závazek státu, že z jednání žalobkyně nebude vyvozovat žádné právní důsledky, tím méně pak o generální pardon přímo z hlediska soutěžního práva. Nelze samozřejmě vyloučit, že ministerstvo přijatým ujednáním v žalobkyni vzbudilo dojem, že výkon práva exkluzivního přístupu k datům z CIS představuje jednání po všech stránkách legální, ovšem nic takového smlouva ve skutečnosti nestanovila, ani nezaručovala.

Pro posouzení námitky ekonomické udržitelnosti je ale klíčový další vývoj. Žalobkynino uplatňování nároku na exkluzivitu přístupu do CIS totiž evidentně začalo narážet na překážky dávno před výše uvedenými informačními kauzami. Již v únoru 2005 uzavírá ministerstvo se žalobkyní dodatek č. 1, který nově zajišťuje dopravním úřadům a krajům „bezplatný a průběžný přístup k aktuálním údajům JŘ zpracovávaným v CIS“, a to na základě samostatných smluv (jež je žalobkyně evidentně povinna s nimi v případě jejich zájmu uzavřít). Žalobkyně tedy zřejmě zpočátku uplatňovala své výlučné právo na přístup k datům shromážděným v CIS dokonce i vůči státní správě a samosprávě.

Necelé dva měsíce před první doloženou žádostí společnosti Seznam o data z CIS modifikovaly smluvní strany smlouvu o vedení CIS ještě více (snad v reakci na neúspěšné snahy společnosti Google o přístup k datům z CIS). Dodatkem č. 2 právo na výhradní užívání a šíření datové základny CIS v programových produktech žalobkyně ze smlouvy vypustily. Nahradily je právem „užívat datovou základnu CIS ve svých dalších programových produktech“ za předpokladu, že žalobkyně tuto datovou základnu zpřístupní i dalším subjektům v rozsahu jejich žádosti. Ve zcela jiném bodě dodatku pak zavedly strany smlouvy povinnost „zveřejňovat aktuální data o schválených jízdních řádech z CIS ve formátu pdf a xls“.

Podle krajského soudu svědčí vývoj smlouvy o CIS nejen o tom, že se žalobkynino výlučné nakládání s daty z CIS v průběhu první dekády tohoto století postupně stávalo společensky i právně neudržitelným, ale také o tom, že přiznanou věcnou exkluzivitu v době uzavření dodatku č. 2 již dostatečně zúročila.