45 A 14/2012

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Jitky Zavřelové a soudců Mgr. Ing. Petra Šuránka a Olgy Stránské ve spojených věcech žalobkyně Z. C. s.r.o., IČ , se sídlem , zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, 186 00 Praha 8, proti žalované Ústřední veterinární správě Státní veterinární správy se sídlem Slezská 7, 120 56 Praha 2, o žalobě proti rozhodnutím žalované ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS, ze dne 20. 1. 2012, č. j. SVS/5080/2011, ze dne 20. 1. 2012, č. j. SVS/5768/2011, ze dne 18. 4. 2012, č. j. SVS/797/2012-ÚVS, ze dne 18. 4. 2012, č. j. SVS/800/2012-ÚVS, ze dne 20. 4. 2012, č. j. SVS/1599/2012-ÚVS, ze dne 14. 6. 2012, č. j. SVS/2332/2012-ÚVS, a ze dne 9. 1. 2013, č. j. SVS/018591/2012-G,

takto:

O d ů v o d n ě n í

Žalobkyně se celkem osmi žalobami podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podanými vesměs u Městského soudu v Praze a postoupenými zdejšímu soudu jako soudu místně příslušnému domáhá zrušení shora označených rozhodnutí Ústřední veterinární správy Státní veterinární správy (dále jen „napadená rozhodnutí“), kterými byla zamítnuta její odvolání proti rozhodnutím Krajské veterinární správy pro Středočeský kraj ze dne 5. 8. 2011, č. j. 71/170/2011, ze dne 23. 8. 2011, č. j. 72/160/2011, ze dne 13. 9. 2011, č. j. 76/150/2011, ze dne 14. 12. 2011, č. j. 120/160/2011 a ze dne 28. 12. 2011, č. j. 107/180/2011, a rozhodnutím Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Středočeský kraj ze dne 12. 1. 2012, č. j. 1/130/2012, ze dne 22. 2. 2012, č. j. SVS/19/130/2012-KVSS, a ze dne 23. 7. 2012, č. j. SVS/61/210/2012-KVSS/1 (dále jen „KVS“), a tato rozhodnutí byla potvrzena. Všechna rozhodnutí KVS reagovala na skutečnost, že žalobkyně jako provozovatelka prodejen N. maso – uzeniny neumožnila kontrolu provozovny inspektorovi prokazujícímu se služebním průkazem a za porušení povinnosti součinnosti uložené ustanovením § 53 odst. 4 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění zákona č. 308/2011 Sb. účinném ke dni 1. 1. 2012 (dále jen „veterinární zákon“) jí celkem v osmi případech uložila podle § 53 odst. 7, eventuálně podle § 49 odst. 1 písm. u) veterinárního zákona pořádkové pokuty ve výši 50.000,- Kč a v některých případech současně paušální náhradu nákladů řízení podle § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) ve výši 1.000,- Kč. Řízení o žalobách vedených u Krajského soudu v Praze původně pod sp. zn. 45 A 14/2012, 45 A 37/2012, 45 A 38/2012, 45 A 43/2012, 45 A 44/2012, 45 A 22/2013 (před rozhodnutím o příslušnosti soudu jako sp. zn. 45 A 45/2012), 45 A 26/2013 (před rozhodnutím o příslušnosti soudu jako sp. zn. 45 A 39/2012) a 46 A 57/2013 (před rozhodnutím o příslušnosti soudu jako sp. zn. 45 A 20/2012) byly postupně spojeny ke společnému řízení.

Žalobkyně proti napadeným rozhodnutím brojila primárně z důvodu, že v rámci kontroly příslušný inspektor KVS nikdy nepředložil písemné pověření ke konkrétní prováděné kontrole, ačkoliv mu to ukládá § 9 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“) a ačkoliv na tento svůj požadavek žalobkyně již předem dopisem upozornila všechny KVS. Napadená rozhodnutí považuje žalobkyně za účelová, neboť jejich jediným cílem je prezentovat své mocenské postavení sankcionováním žalobkyně.

Výklad žalované, že veterinární inspektoři jsou podle § 53 veterinárního zákona pověřeni výkonem státního veterinárního dozoru obecně, což prokazují právě předložením služebního průkazu, považuje žalobkyně za rozporný s prostým logickým jazykovým výkladem zákona. Veterinární zákon nikde nestanoví, že jsou veterinární lékaři ke kontrole pověřeni obecně. Naopak § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole žádá, aby bylo pověření prokázáno. Výklad žalované by vedl k tomu, že by výkonem státního veterinárního dozoru nebyl pověřen veterinární asistent, byť má v podstatě stejný služební průkaz. Žalobkyně poukazuje na užití přívlastku „pověření“ v ustanovení § 53 odst. 1 veterinárního zákona namísto slovního spojení „jsou pověřeni“, jež by teprve odpovídalo výkladu žalované. Shodně je konstruován i § 45 odst. 2 veterinárního zákona, z nějž také plyne, že veterinární inspektor musí být k výkonu dané činnosti pověřen. V tomto směru § 53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona pouze uvádí, že služebním průkazem se prokazuje totožnost veterinárního inspektora. Nutnosti konkrétního pověření odpovídá i vnitřní dělba práce uvnitř orgánů státního veterinárního dozoru stejně jako žalobkyní poukazovaná formulace nabídky žalované na zaměstnání veterinárního inspektora, jež například rozlišuje veterinární lékaře pro oblast ochrany zdraví a pohody zvířat, byť i ti nepochybně disponují služebním průkazem, jenž by je podle výkladu žalované opravňoval k výkonu kontroly u žalobkyně, a to dokonce i v době dovolené lékaře a mimo region kontrolovaný jeho pracovištěm. Žalovaná podle žalobkyně přehlíží, že veterinární zákon mezi úředními veterinárními lékaři rozlišuje podle oboru jejich působnosti (např. § 17a odst. 2 písm. d) veterinárního zákona). Lze také poukázat na ustanovení zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon na ochranu zvířat proti týrání“), zejm. na jeho § 26 odst. 1 a § 22 odst. 1 písm. a) a b) a odst. 2 písm. h), z nichž podle žalobkyně plyne, že i úřední veterinární lékaři (veterinární inspektoři), kteří disponují služebním průkazem, mohou získat podle § 26 pověření k veterinární kontrole pouze tehdy, absolvují-li úspěšně příslušnou zkoušku. Jejich pověření ke kontrole tudíž ze samotného služebního průkazu neplyne. Žalobkyně dále odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu o státní kontrole, která uvádí, že kontrolní orgány mají své pracovníky vybavovat příslušnými pověřeními, a která zdůrazňuje potřebu právní jistoty kontrolovaných osob a objektivity kontrol. V návaznosti na to pochybuje nad tím, zda právě veterinární inspektoři mají lepší osobnostní předpoklady, jež by je měly opravňovat k provádění kontrol i bez pověření. Poukazuje také na případy zneužití ztracených služebních průkazů a na nemožnost vyloučení zneužití průkazu i ze strany inspektora. Eventuální možnost dosažení ochrany ex post (náhrada škody, stížnost, trestní oznámení), jíž žalovaná argumentuje, nevyhovuje z čl. 1 Ústavy plynoucí potřebě chránit právní jistotu občanů; minimalizace svévole má být naopak právním řádem zajištěna již od prvopočátku.

Žalobkyně vychází z toho, že veterinární zákon neobsahuje komplexní úpravu postupu při provádění kontroly, a proto jsou veterinární inspektoři povinni se řídit podle § 52 odst. 1 veterinárního zákona obecnou úpravou obsaženou v zákoně o státní kontrole. Při kontrole tak musí 1) prokázat podle veterinárního zákona svou totožnost služebním průkazem, 2) oznámit kontrolovanému subjektu podle zákona o státní kontrole zahájení kontroly a 3) podle zákona o státní kontrole předložit písemné pověření opravňující ho k dané kontrole, díky čemuž je v souhrnu vytvářena právní jistota kontrolovaného subjektu, že nejde o svévolný výkon kontroly, nýbrž o řádnou kontrolu vycházející z plánu kontrolní činnosti. Vyhláška č. 296/2003 Sb., o zdraví zvířat a jeho ochraně, o přemísťování a přepravě zvířat a o oprávnění a odborné způsobilosti k výkonu některých odborných veterinárních činností, ve znění vyhlášky č. 168/2010 Sb. (dále jen „původní prováděcí vyhláška“) přitom v § 30 podle žalobkyně stanoví, že služební průkaz slouží k prokázání totožnosti veterinárního inspektora. K textu obsaženému ve vzoru služebního průkazu v příloze původní prováděcí vyhlášky, resp. vyhlášky č. 342/2012 Sb., o zdraví zvířat a jeho ochraně, o přemísťování a přepravě zvířat a o oprávnění a odborné způsobilosti k výkonu některých odborných veterinárních činností, (dále jen „nová prováděcí vyhláška“) podle žalobkyně přihlédnout nelze, neboť nemůže mít přednost před ustanoveními zákona o státní kontrole. Navíc, pokud Ministerstvo zemědělství do vzoru služebního průkazu v prováděcích vyhláškách vložilo text, že držitel průkazu je nositelem oprávnění stanovených veterinárním zákonem a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy, zjevně tím překročilo zákonné zmocnění k vydání prováděcí vyhlášky, jež ho opravňovalo pouze k vydání vzoru služebního průkazu, nikoliv ke zmocnění držitelů průkazu nad rámec zákona. Příslušná část vyhlášek a tento text ve vydaných služebních průkazech je proto podle žalobkyně neústavní a neplatný. V případě nejednoznačnosti právní úpravy je namístě také vybrat výklad, jenž je pro adresáta právní normy příznivější a brání extenzivnímu výkladu pravomocí státních orgánů v souladu s ustanoveními čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.

Žalobkyně také provedla srovnání různých právních úprav [zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zákon č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád] se závěrem, že téměř výlučně buď výslovně definují služební průkaz jako oprávnění (zmocnění) k výkonu kontrolní činnosti nebo stanoví, že vedle služebního průkazu musí být předloženo i zvláštní oprávnění (pověření) ke kontrole. Podle daňového řádu pak má dotčený subjekt možnost kdykoliv nahlédnout do úředního záznamu pověřujícího příslušného zaměstnance k úkonům při správě daní. Pokud prováděcími vyhláškami upravené služební průkazy obsahují větu o oprávnění držitele k provádění kontroly, pověřuje zmocňovací ustanovení zákona ke stanovení náležitostí služebního průkazu, nikoliv jen jeho vzoru. Veterinární zákon však nic takového nestanoví a úprava v něm obsažená vede žalobkyni k závěru, že by činnost veterinární správy měla podléhat stejným principům jako je tomu v případě Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen „SZPI“). Nedostatky právní úpravy by neměly jít k tíži jejího adresáta a nejsou důvodem, aby správní orgán jednal mimo její rámec. Žalobkyně nesouhlasí se závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006, č. j. 10 Ca 127/2005-41, publikovaného pod č. 1087/2007 Sb. NSS, a za mnohem přiléhavější považuje rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004-87, jenž v analogické právní a skutkové situaci při kontrole prováděné inspektory České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) považoval za obdobně neúplné speciální právní úpravy za nezbytné i předložení písemného pověření ke kontrole. Také žalovanou zmiňovaný rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012-34, vychází z odlišných právních a skutkových tvrzení účastníků a měl-li by odporovat rozsudku čtvrtého senátu, jsou dány důvody pro vyřešení konfliktu rozhodnutím rozšířeného senátu NSS. Ustanovení § 60b živnostenského zákona však výslovně uvádí, že zaměstnanci živnostenského úřadu vykonávají živnostenskou kontrolu a lze je vnímat obdobně jako ustanovení jiných zákonů výslovně stanovící, že služebním průkazem se prokazuje oprávnění k provádění kontroly. S ohledem na předchozí argumentaci se žalobkyně také neztotožňuje s rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 2. 5. 2012, č. j. 11 A 9/2011-66, a podotýká, že rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012-66, se otázkou prokazování veterinárních inspektorů služebním průkazem věcně nezabýval.

Výkladu žalované neprospívá ani úprava obsažená v nařízení ES č. 882/2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat, ve znění pozdějších změn (dále jen „nařízení ES č. 882/2004“), neboť podle žalobkyně konkrétní vymezení povinnosti součinnosti a oprávnění kontrolního orgánu stanoví teprve tuzemské zákonodárství. Stejně tak se žalovaná podle žalobkyně nemůže úspěšně dovolávat své dlouhodobé nezákonné správní praxe.

Žalobkyně se také ohradila proti odůvodnění výše sankce tím, že jednání žalobkyně má být obstrukcí a účelovým postupem, jak se má vyhnout postihu za případně zjištěné protiprávní jednání, a že údajně v minulosti měla opakovaně mikrobiologické problémy s potravinami. Poukázala naopak na skutečnost, že až na jediný případ (který se týká pouze způsobu značení potravin) byla v řízení před soudem vždy úspěšná a že naopak žalovaná musela řadu prvostupňových rozhodnutí zrušit. Je také zjevné, že žalobkyně by se sankci vyhnula spíše umožněním kontroly a že v případě tvrzené snahy chránit spotřebitele nic inspektorům nebrání, aby předložili písemné pověření o rozsahu tří řádků textu.

Dále pak žalobkyně namítá, že řízení o uložení pořádkové pokuty měla být spojena, když i z v podstatě shodného textu odůvodnění napadených rozhodnutí je zjevné, že tvrzení žalované o nutnosti individuálního posouzení je nemístné. O otázce spojení věcí pak mělo být rozhodnuto samostatně ještě před vydáním konečného rozhodnutí, popř. nic nebránilo přistoupit ke spojení řízení v rámci odvolacího řízení. O jejím návrhu na spojení řízení mělo být rozhodnuto tak, aby měla žalobkyně zachováno právo proti takovému rozhodnutí podat opravný prostředek. S ohledem na to, že jednotlivé provozovny žalobkyně nemají právní subjektivitu, pak mělo dojít k uložení jedné pokuty a následně k uložení opakované, byť vyšší pokuty s tím, že následně by ve věci rozhodl na podkladě správní žaloby soud. Žalovaná se však naopak snaží opakovanými pokutami žalobkyni znechutit, případně ji ekonomicky zlikvidovat, aniž by měla zájem na věcném vyřešení sporu. Opakovaným ukládáním pokut ve výši 50.000,- Kč již žalovaná mnohonásobně překročila maximální limit pro součet pořádkových pokut stanovený v § 53 odst. 7 veterinárního zákona na 500.000,- Kč. S ohledem na shodný skutkový základ a následek postihovaných případů také měla porušit zásadu non bis in idem.

Žalovaná měla pochybit i tím, že fakticky chybějící odůvodnění výše pokuty v rozhodnutích KVS nahradila sama svým odůvodněním (nebo je zcela změnila, navíc za užití nových skutečností – údajné množství vyráběných produktů živočišného původu – o nichž není jasné, jak je měla žalovaná zjistit), čímž žalobkyni zkrátila o jednu instanci; přitom ani tak k individualizaci nedošlo, neboť je pominut fakt, že s ohledem na množství současně udělovaných pokut je žalobkyně existenčně ohrožena. Na odvolací námitky nedostatečného odůvodnění individualizace pokuty žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak nereagovala. Vadný je i výrok rozhodnutí KVS, neboť nedostatečně individualizuje skutek, za nějž byla pokuta uložena, když podle žalobkyně mělo být zmíněno, že kontrolu neodmítla, nýbrž ji pouze podmiňovala předložením písemného pověření. Výrok také necituje text odkazovaných ustanovení právních předpisů a nelze tak dovodit, co výrokem KVS vlastně sledovala. Poslední napadené rozhodnutí podle žalobkyně také cituje nesprávně § 53 odst. 4 veterinárního zákona a zmiňuje porušení povinností, jež tímto ustanovením stanoveny nejsou, přičemž podle žalobkyně nelze z důvodu protiústavnosti přihlížet demonstrativní povaze ustanovení uvozeného slovem „zejména“. Protože napadené rozhodnutí nepřípustně rozšiřuje sankcionované povinnosti žalobkyně, má být její rozhodnutí nepřezkoumatelné. Výrok ani neobsahuje odkaz na zákonné ustanovení zakládající věcnou působnost KVS, přičemž s ohledem na nedostatečnou konkretizaci předmětu kontroly v kontrolním protokolu nelze vyloučit, že předmět kontroly mohl spadat do působnosti jiných orgánů [např. SZPI]. Napadená rozhodnutí považuje žalobkyně dále za nepřezkoumatelná, neboť mlčí o tom, jak a proč bylo rozhodnuto o odvoláním napadeném výroku ukládajícím paušální náhradu nákladů řízení. Přitom adresátu pořádkové pokuty paušalizovanou náhradu nákladů řízení uložit nelze, neboť toto ustanovení správního řádu pro úkony v kontrolním řízení neplatí.

Vadný je konečně též odkaz na § 62 správního řádu, neboť pořádková pokuta byla ukládána v rámci kontrolního řízení vedeného podle zákona o státní kontrole a nikoliv v rámci správního řízení. Výši ukládané pořádkové pokuty přitom žalovaná odůvodňovala jako správní sankci a nikoliv z pohledu kritérií pro ukládání pořádkové pokuty. V poslední z podaných žalob naopak žalobkyně dovozuje, že byť § 53 odst. 7 veterinárního zákona používá sousloví „pořádková pokuta“, ve skutečnosti nejde o pořádkovou pokutu sloužící k zajištění řádného průběhu správního řízení, neboť kontrolní řízení není s ohledem na ustanovení § 18 zákona o státní kontrole a judikaturu soudů správním řízením. Poukazuje na ustanovení § 18 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, a na § 5 odst. 1 písm. l) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, z nichž plyne, že o uložení „pořádkové pokuty“ lze rozhodovat i v (samostatném) správním řízení. S ohledem na uvedené se tak žalobkyně domnívá, že měla dostat možnost se dle § 36 odst. 3 správního řádu vyjádřit k podkladům rozhodnutí před vydáním rozhodnutí ve věci a že správní orgán měl dle § 47 odst. 1 správního řádu žalobkyni vyrozumět o zahájení řízení o uložení pokuty a dle § 50 odst. 3 správního řádu konstatovat, zda zjišťoval všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch žalobkyně. Protože se tak nestalo, je napadené rozhodnutí nezákonné.

Rozhodnutí KVS navíc nebylo vydáno osobou k tomu oprávněnou, neboť k tomu je oprávněn pouze ředitel KVS a nikoliv jeho zástupce a nebylo vůbec ani podepsáno, tudíž jako neexistující nemohlo být ani předmětem přezkumu žalované. Také rozhodnutí o námitkách do kontrolního protokolu bylo vydáno neoprávněnou osobou a jako takové zde není. V důsledku toho pak nebyly ani splněny podmínky pro uložení pořádkové pokuty. Rozhodnutí KVS má být také v rozporu s § 68 a 69 správního řádu, neboť bylo vyhotoveno pouze elektronicky a neexistuje jeho písemná verze. Nebylo označeno otiskem úředního razítka ani podpisem oprávněné úřední osoby nebo osoby odpovídající za správnost vyhotovení stejnopisu. Také rozhodnutí žalované ze dne 14. 6. 2010, č. j. SVS/2332/2012-ÚVS, obsahuje u jména oprávněné úřední osoby zákonem nepřipuštěnou doložku „v zastoupení“, z níž není jasné, kdo koho zastupoval a z jakého titulu. Není ani jasné, zda osoba, jejíž elektronický podpis byl k stejnopisu rozhodnutí zaslaného žalobkyni připojen, má nějaký vztah k žalované. Žalobkyně proto namítá nicotnost, popř. zmatečnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí.

Žalobkyně též brojila proti nejednotnosti postupu různých KVS a žalované, která i takto různá rozhodnutí v odvolacím řízení bez změněné argumentace potvrzuje. Odkázala na případy řešené KVS pro kraj Vysočina, kdy například došlo ke společnému uložení pokuty za tři kontroly provozoven s výší pokuty vycházející na 30.000,- Kč za jednu provozovnu, aniž by tento odlišný postup našel odraz v odůvodnění napadených rozhodnutí. Žalobkyně se také podivovala tomu, že v obdobné situaci ukládá žalovaná pokuty jí, zatímco SZPI pokuty ukládá vedoucímu či zástupci vedoucího kontrolované provozovny.

S výjimkou rozhodnutí žalované ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS a ze dne 9. 1. 2013, č. j. SVS/018591/2012-G, žalobkyně u všech napadených rozhodnutí požádala z důvodu právní opatrnosti soud o prominutí či snížení pořádkové pokuty na minimum, neboť ke vpouštění inspektorů žalované i bez písemného pověření došlo. Ve vztahu k rozhodnutí ze dne 14. 6. 2012, č. j. SVS/2332/2012-ÚVS, žalobkyně navíc upozornila, že dne 7. 6. 2012 v předmětné provozovně proběhla ze strany žalované veterinární kontrola bez nálezu poté, co inspektorka předložila (byť z pohledu žalobkyně nedokonalé) písemné pověření ke kontrole. Důvod pro uložení pořádkové pokuty tudíž odpadl, nicméně žalovaná to v napadeném rozhodnutí nezohlednila a rozhodnutí KVS nezrušila. Vedle odpadnutí žalovanou deklarovaného naléhavého právního zájmu žalobkyně jako důvod snížení pokuty uvádí i více než šestiměsíční časový odstup napadeného rozhodnutí od sankcionovaného jednání.

Žalovaná ve svých vyjádřeních poukázala na skutečnost, že z kontrolních protokolů i z námitek žalobkyně proti kontrolnímu protokolu je zřejmé, že zaměstnanci žalobkyně, resp. žalobkyně sama neměli pochyb o tom, že by příslušní pracovníci KVS prokazující se služebním průkazem snad ve skutečnosti nebyli veterinárními inspektory orgánu veterinární správy. Naopak s ohledem na skutečnost, že v provozovnách žalobkyně opakovaně v minulosti pravidelné periodické veterinární kontroly (a to jen na základě předložení služebního průkazu) proběhly, mnohdy i za přítomnosti totožného veterinárního inspektora, bylo již od počátku postaveno na jisto, kdo a za jakým účelem do kontrolované provozovny vstupuje. Pokud se žalobkyně domnívala, že kontrola byla neoprávněná, měla se bránit uvedením námitek do kontrolního protokolu či napadením úředního postupu KVS včetně eventuálního napadení rozhodnutí o zamítnutí námitek před soudem, nikoliv však svémocným znemožněním provedení veterinární kontroly. Námitky však žalobkyně podala teprve následně po zaslání kontrolního protokolu z kontroly, kterou zmařila. To platí i ve vztahu k námitce, že údajně pracovník žalobkyně nebyl při oznámení kontroly dostatečně poučen, když mu dle protokolu měla být sdělena pouze čísla paragrafů zákona – pracovník žalobkyně nic takového do protokolu nenamítal a žalovaná má za to, že se v protokole nemusí opisovat zákon. Pochyb nemůže být ani o pravomoci orgánů veterinární správy k provádění dozoru v provozovně žalobkyně, neboť již z registrace prodejen vyplývá, že v nich dochází k výrobě masných polotovarů a úpravě masa. Rozsah dozoru při kontrole vyplývá i z výčtu právních předpisů uvedených v kontrolních protokolech. Navíc sankcionovaným jednáním bylo cílené zmaření kontroly jako takové, takže námitka nedostatku kompetence je irelevantní. Jedná se o účelovou námitku bez souvislosti s porušením veterinárního zákona či zákona o potravinách.

Žalovaná vyjádřila přesvědčení, že již z ustanovení § 53 veterinárního zákona (jako ustanovení speciálního k ustanovením zákona o státní kontrole) plyne, že veterinární inspektoři jsou pověřeni výkonem státního veterinárního dozoru obecně (již v důsledku přijetí do pracovního poměru a zařazením do této pozice) a nemusí tak předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole. Ostatní zaměstnanci služebním průkazem nedisponují. Služebním průkazem proto veterinární inspektoři prokazují nejen svou totožnost, nýbrž i své pracovní zařazení jako veterinárního inspektora pověřeného k výkonu státního veterinárního dozoru a tedy i k provedení kontroly. Právě služební průkaz, jehož vzor je stanoven prováděcím právním předpisem, plní podle žalované funkci písemného pověření ke kontrole, což plyne z jeho formy a obsahu, zejména pak z jeho povinné náležitosti v podobě textu: „Držitel tohoto průkazu, pro něhož byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy.“ Žalovaná v této souvislosti poznamenává, že zákon o státní kontrole v § 9 ani v § 12 odst. 2 písm. a) nestanoví, jak má písemné pověření vypadat, a rozhodně z něj nevyplývá, že by takové pověření muselo být vyhotoveno ke konkrétní kontrole konkrétního subjektu v konkrétní době a se specifikovaným předmětem kontrolní akce. Tento závěr potvrzuje rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 9. 2006, č. j. 10 Ca 127/2005-41, jehož významnost potvrzuje jeho publikace pod č. 1087/2007 Sb. NSS. Rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2005, č. j. 4 As 42/2004-87, má žalovaná za neaplikovatelný na nyní řešené případy, neboť se týká odlišného orgánu státní správy provádějícího odlišný typ dozoru za aplikace jiných právních předpisů, u nějž navíc služební průkazy nejsou upraveny právním předpisem, přičemž své závěry k otázce prokazování pověření ke kontrole formuluje pouze jako obiter dictum. Žalovaná naopak poukazuje na rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2012, č. j. 1 As 25/2012-34, který z ustanovení živnostenského zákona formulovaného obdobně jako § 53 odst. 1 veterinárního zákona dovozuje obecné zákonné pověření zaměstnanců živnostenských úřadů k provádění živnostenské kontroly a s odkazem na dlouhodobou správní praxi (při neexistující právní úpravě) akceptoval, že se kontrolní pracovníci při kontrole legitimují právě služebním průkazem. Přitom ani nepředložení služebního průkazu na věci nic nemění, pokud kontrolovaný subjekt nemá při zahájení kontroly pochyb o tom, že se o kontrolní pracovníky jedná. Žalovaná se dovolává též rozsudku NSS ze dne 29. 11. 2012, č. j. 4 Ads 97/2012-66, jenž potvrdil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 5. 2012, č. j. 9 Ca 151/2009-93, který přisvědčil právnímu názoru žalované, nebo rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem pobočka Liberec ze dne 19. 6. 2013, č. j. 59 A 71/2012-164. Konečně pak poukazuje na rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012-69, jenž uvedl, že ve vztahu k výše citovaným rozhodnutím NSS nebyly splněny podmínky pro předložení věci rozšířenému senátu NSS, neboť oba vykládají odlišné právní předpisy. K věci samé pak uzavřel, že veterinární inspektor předložením služebního průkazu prokazuje svou totožnost i své oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru, tj. nemusí předkládat ke každé kontrole zvláštní pověření.

Žalovaná uvádí, že prokazování pověření ke kontrole služebním průkazem je jediným možným způsobem, jak mohou orgány veterinární správy zajistit řádné plnění svých úkolů a ochranu spotřebitelů. V některých případech totiž není možné písemné pověření v podobě, jakou si žalobkyně představuje, vůbec vyhotovit, neboť státní veterinární dozor je mnohdy nutné vykonávat v situacích, kdy ani nelze předem určit kdo, kdy a kde bude podroben kontrole (např. při kontrolách přepravy, tržnic či výstav, v případě kontrol z podnětu spotřebitelů či v situacích zjištěného týrání zvířat či nákaz nebo v rámci pohotovostní služby mimo běžnou pracovní dobu). V některých typech provozů musí být úřední veterinární lékař přítomen i nepřetržitě (např. jatka) a bylo by absurdní, aby si každé ráno musel nejdříve nechat podepisovat zvláštní pověření od ředitele příslušné KVS. Písemné pověření navíc nepředstavuje pro právní jistotu kontrolovaného subjektu žádnou přidanou hodnotu, neboť dokázal-li by si někdo opatřit falešný služební průkaz, již by mu nečinilo nejmenší obtíž si vyrobit písemné pověření, resp. pokud by mělo dojít ke zneužití pravomoci veterinárního inspektora, ten stejně má veškerý potřebný materiál i k vyhotovení žalobkyní nárokovaného písemného pověření. V případě obavy ze zneužití oprávnění má navíc žalobkyně dostatek právních prostředků pro svou ochranu (stížnost, náhrada škody, trestní oznámení). Pokud by se inspektor domáhal provedení kontroly mimo územní obvod příslušné KVS, jež je ve služebním průkazu uvedena, mohla by žalobkyně navíc po právu odmítnout součinnost k provedení kontroly. Jinak ovšem platí, že postup a rozhodnutí správních orgánů jsou nadány presumpcí správnosti a jako takové musí být jejich adresáty (včetně žalobkyně) respektovány, neboť k případnému řešení sporu o právo jsou v právním státě příslušné soudy a nikoliv žalobkyně. Žalovaná dále konstatuje, že byť je činnost inspektorů organizována podle dílčích zaměření, (téměř) každý veterinární inspektor má odbornou způsobilost pro všechny jim zákonem svěřené odborné veterinární činnosti a v případě potřeby (pracovní pohotovost, mimořádné situace) může a musí provádět kteroukoliv takovou činnost i vedle hlavní náplně své práce, tj. musí být zachována univerzalita a zastupitelnost v rámci orgánů státního veterinárního dozoru. Pokud jde o kvalifikaci podle zákona na ochranu zvířat proti týrání, ta je ve vztahu k provozovnám žalobkyně zcela nepřípadná a i kdyby došlo k zmiňovanému „selhání“ inspektora, vnitřní kontrolní systém žalované by jej rychle odhalil. Žalovaná také odmítá, že by její postup byl šikanou žalobkyně – jednak jsou v některých provozovnách žalobkyně kontroly veterinárních inspektorů akceptovány i na základě předložení služebního průkazu a jednak se žalobkyně nemůže domnívat, že by na základě pouhého jejího přípisu orgány veterinární správy upustily od výkonu státního veterinárního dozoru. Odkazuje-li žalobkyně na údajná písemná pověření vydaná v některých případech žalovanou, žalovaná podotýká, že šlo pouze o pracovněprávní úkon (povolení k práci inspektora mimo stanovenou pracovní dobu), resp. o stanovení dodatečné lhůty ke splnění povinnosti kontrolované osoby podle § 53 odst. 7 veterinárního zákona.

Žalovaná se na podporu svého výkladu domáhá zvláštní povahy státního veterinárního dozoru, jenž musí být podle nařízení ES č. 882/2004 prováděn soustavně a pravidelně v rámci plánů kontrol podle typu dozorovaných subjektů, přičemž se často provádí u registrovaných či schválených subjektů (jako tomu je v případě provozoven žalobkyně) a jeho podstatou je dozor epidemiologicky závažných činností, které se mohou přímo dotýkat lidského zdraví či zdraví zvířat. Argumentace žalobkyně postavením veterinárních asistentů je podle žalované zcela nepřípadná, neboť ti mají podle výslovného ustanovení § 53 odst. 3 veterinárního zákona obdobné postavení jako úřední veterinární lékaři, jimž pod jejich vedením a odpovědností pouze pomáhají. Sami však státní veterinární dozor vykonávat nemohou. Žalovaná též má za to, že důvodová zpráva k zákonu o státní kontrole nemá normativní účinek a že navíc neuvádí nic, co by zpochybňovalo správnost postupu veterinární správy. Pokud žalobkyně zmiňuje nebezpečí osobního vztahu inspektora ke kontrolované osobě, jde o problematiku řešenou ustanoveními § 10 zákona o státní kontrole o vyloučení kontrolních pracovníků, již vystavování písemného pověření není způsobilé řešit.

Argumentace ustanovením § 45 odst. 2 veterinárního zákona je zcela nepřípadná, neboť předmětná činnost úředních veterinárních lékařů vůbec není výkonem státního veterinárního dozoru, nýbrž ustanovením umožňujícím výkon činností podle § 4 odst. 1 písm. g) veterinárního zákona, jež jinak vykonávají soukromí veterinární lékaři. Srovnání odlišných právních úprav nic nevypovídá o úpravě dané veterinárním zákonem. Podle žalované v zákoně nemusí být výslovně napsáno, že služební průkaz je písemným pověřením k výkonu kontroly, jestliže tato skutečnost přímo vyplývá z formy a obsahu jeho faktického vyhotovení, jež vyhovuje zcela obecným požadavkům zákona o státní kontrole. Žalované dále nepřísluší ve správním řízení posuzovat soulad podzákonných předpisů se zákonem a ústavním pořádkem. Nicméně žalovaná se přesto domnívá, že stanovením vzoru služebního průkazu v prováděcích vyhláškách nebylo nijak překročeno zákonné zmocnění Ministerstva zemědělství. Bylo-li oprávněno vydat jeho vzor, mělo oprávnění určit jeho podobu a obsah, resp. jeho obsahové a formální náležitosti.

Žalovaná jednání žalobkyně považuje za obstrukční, navazující na věcný neúspěch žalobkyně v soudním řízení, jehož předmětem byl sveřepý odpor žalobkyně k dodržování evropské legislativy nařizující pravidelné odebírání vzorků vyrobených masných polotovarů k následným mikrobiologickým vyšetřením, a podotýká, že žalobkyně již v minulosti zastávala některé svérázné výklady zákona, jež se posléze v navazujících soudních řízeních ukázaly být neudržitelné. Přitom, jak prokázala kontrola realizovaná v jedné z provozoven v době odmítavého přístupu žalobkyně provedená na základě exekuce, žalobkyně výsledky soudních řízení nerespektuje a příslušné předpisy nadále porušuje. Byť z hlediska hygieny provozu provozovny žalobkyně nikdy problematickými nebyly, žalovaná apeluje na soud, aby umožnil provozovny žalobkyně opět kontrolovat s tím, že dozor nad zacházením s potravinami živočišného původu orgány veterinární správy je povinný a nezastupitelný. S takto rozsáhlou arogancí a porušováním principů potravinového práva se dosud žalovaná za celou dobu své dosavadní činnosti nesetkala. Postup žalobkyně ve svém důsledku vede ke zpochybnění zdravotní nezávadnosti potravin uváděných do oběhu v jejích provozovnách, neboť ty v současnosti prakticky nejsou pod státním veterinárním dozorem a jsou potenciální hrozbou pro všechny, kdo si zde předmětné potraviny koupí.

Žalovaná také s poukazem na § 93 odst. 1 správního řádu namítá, že žalobkyní požadované spojení řízení podle § 140 odst. 1 správního řádu není možné v rámci odvolacího řízení a navíc by bylo krajně nevhodné, mělo-li by se týkat řízení vedených různými místně příslušnými KVS. Navíc spojení řízení je postupem fakultativním a stěží ho lze aplikovat tam, kde jsou jednotlivé časově nesouvisející případy v různé fázi projednávání. Žalovaná také poukazuje na skutečnost, že žalobkyně žádný návrh na spojení řízení v podaných odvoláních neučinila, to učinila pouze v námitkách proti kontrolnímu protokolu, a tudíž případné spojení se týkalo řízení o těchto námitkách. Pokud v napadeném rozhodnutí svůj postup odůvodnila, žalovaná nevidí důvod, aby o navrženém spojení řízení musela rozhodovat samostatným usnesením. Rozhodla-li o spojení řízení některá KVS, spadalo takové rozhodnutí do jejího správního uvážení, přičemž tím není založeno nějaké obecné pravidlo pro ostatní KVS či dokonce pro žalovanou. Žalovaná v této souvislosti poukazuje i na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky Liberec, ze dne 19. 6. 2013, č. j. 59 A 71/2012-164, jímž jí bylo v jiném případě dáno za pravdu. Pokud již ke spojení došlo, je logické, že s ohledem na maximální limit jednotlivé pořádkové pokuty ve výši 100.000,- Kč musí být průměrná výše pořádkové pokuty nižší, než při samostatném uložení. Jednání žalobkyně podle žalované nelze považovat ani za pokračující či trvající správní delikt, neboť sankce se vždy týká konkrétní znemožněné kontroly jednotlivé prodejny. Pojetí samostatných správních deliktů podle žalované odpovídá i samotnému účelu ukládané pořádkové pokuty (přimět provozovatele k umožnění provedení kontroly v konkrétní provozovně). Žalovaná také popírá, že by byla v důsledku vedení samostatných řízení překročena maximální souhrnná částka pořádkových pokut ve výši 500.000,- Kč, resp. že by byla porušena zásada ne bis in idem, neboť limit se počítá pro každou provozovnu, resp. zmařenou kontrolu zvlášť. Postup SZPI žalované hodnotit nepřísluší, nicméně ta při ukládání pořádkových pokut musí aplikovat zákon o státní kontrole, když samotný zákon o SZPI pořádkovou pokutu neupravuje.

Pokud jde o výši pokuty, KVS ji odůvodnily tím, že šlo o první protiprávní jednání v dané provozovně, popř. i tím, že postupem žalobkyně byl zcela zmařen účel kontroly provozu se značným objemem výroby (objem výroby byl převzat z žádosti žalobkyně o registraci prodejny, takže se nejedná o novou, žalobkyni neznámou skutečnost). Žalovaná ji pak v napadeném rozhodnutí posoudila i z hlediska významu předmětu kontroly a závažnosti následku protiprávního jednání a neshledala ji nepřiměřenou; přitom pokud zmínila v minulosti zjištěné nedostatky v provozovnách žalobkyně, nijak tím žalobkyni nepřičítala provinění již vyřešená, jen se snažila naznačit, že riziko ohrožení zdravotní nezávadnosti potravin se vztahuje i na její provozovny. Žalovaná žalobkyni možnost odvolání neupřela a naopak naplnila smysl odvolacího řízení tím, že odstranila případné nedostatky a chyby předcházejícího řízení. Správní řízení je třeba vnímat jako jeden celek. Žalobkyni pak vytýká, že neuvádí žádný konkrétní důvod nezákonnosti výše uložené pokuty a vyjadřuje své přesvědčení, že věc komplexně posoudila i odůvodnila. Žalobkyně také nikdy ve svých odvoláních nezmínila, že by uložená pokuta pro ni mohla mít likvidační dopad a s ohledem na výši pokuty (50.000,- Kč) v porovnání se základním kapitálem žalobkyně (30 mil. Kč) a rozsahem její činnosti (80 provozoven) takový dopad podle žalované není možný. V této souvislosti žalovaná poukazuje na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133 (2092/2010 Sb. NSS), podle nějž správní orgán k likvidačním důsledkům ukládané pokuty přihlédne tam, kde podle osoby pachatele a výše pokuty je takový účinek zřejmý. Uložená pokuta však zánik žalobkyně či dlouholeté omezení její činnosti způsobit nemůže.

Pořádkové pokuty byly ukládány podle § 53 odst. 4 veterinárního zákona a nikoliv podle zákona o státní kontrole, jenž ostatně ani nemá žádná obecná pravidla pro ukládání pokut. Protože komplexní procesní úpravou nedisponuje ani veterinární zákon, postupovala žalovaná s ohledem na § 1 odst. 2 a § 180 odst. 1 správního řádu podle správního řádu. Uložené pokuty nemohou být jiným správním deliktem právnické osoby, což plyne již z toho, že jejich ukládání je upraveno v § 53 odst. 7 veterinárního zákona v části zákona upravující práva a povinnosti kontrolovaných osob při výkonu státního veterinárního dozoru, tj. práva procesní. Měl-li by být správný názor žalobkyně, muselo by být předmětné ustanovení zařazeno v hlavě X veterinárního zákona upravující správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob. Také podstata tohoto deliktu jasně spočívá v rušení „správního procesu“ – správního dozoru (kontroly). S ohledem na uvedené tudíž mohlo být prvním úkonem ve věci vydání rozhodnutí KVS, aniž by bylo nutné zahajovat řízení, neboť pro věc je postačující, je-li doloženo porušení procesní povinnosti (v daném případě neumožnění kontroly prodejny). Takový postup byl shledán souladným se zákonem v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem pobočka Liberec ze dne 19. 6. 2013, č. j. 59 A 71/2012-164. I v případě jeho nesprávnosti by se jednalo o vadu bez dopadu na zákonnost meritorního rozhodnutí, k níž se podle § 89 odst. 2 správního řádu nepřihlíží.

Dostačující jsou podle žalované i výroky rozhodnutí, neboť je v nich konkrétně popsáno místo i čas spáchání deliktu, druh a výše sankce, osoba účastníka řízení, je v nich uvedeno, že jde o uložení pokuty za pořádkový delikt a jsou zmíněna právní ustanovení, podle kterých bylo rozhodováno. Záměna skutku je tak vyloučena, rozhodnutí jsou jasná, přezkoumatelná a není důvodu je považovat za rozhodnutí nevykonatelná. Podrobný popis protiprávního jednání a aplikovaných právních předpisů, jejž se dožaduje žalobkyně, nepatří do výroku, neboť jinak by nebylo zapotřebí již rozhodnutí odůvodňovat. Navíc ani nelze podrobně vyjmenovat, jaké jednotlivé dílčí povinnosti žalobkyně porušila, neboť je zcela nesporné, že žalobkyně znemožnila kontrolu jako celek včetně všech činností, jež při ní eventuálně mohly být podle konkrétních okolností případu prováděny, tj. byla nepochybně porušena povinnost součinnosti podle § 53 odst. 4 veterinárního zákona. Pokud jde o námitky směřující do výroku o náhradě nákladů správního řízení, ty jsou ve vztahu k rozhodnutí ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS, nedůvodné, neboť takový výrok v rozhodnutí KVS učiněn vůbec nebyl. Je dále pravdou, že prvostupňové rozhodnutí KVS bylo podepsáno zástupkyní ředitele KVS, nicméně ta byla ve věci pověřenou úřední osobou ve smyslu § 15 odst. 2 správního řádu. Prvopis rozhodnutí obsažený ve správním spise obsahuje vlastnoruční podpis zástupkyně ředitele. Podoba stejnopisu doručeného žalobkyni není žalované známa, ovšem žalobkyně v tomto směru neuplatnila žádné odvolací námitky, takže se tím žalovaná v napadeném rozhodnutí nemohla ani zabývat. Rozhodnutí KVS však bylo žalobkyni doručeno datovou schránkou, a proto nebylo pochyb, že se jedná o řádně vydané rozhodnutí KVS. O námitkách žalobkyně do protokolu sice rozhodla zástupkyně ředitele KVS v jeho zastoupení, nicméně podle žalobkyně je i takové rozhodnutí řádné a navíc šlo o „námitky“, jež fakticky ani obsah kontrolního protokolu nezpochybňovaly a jež byly opakovaně vypořádány s ohledem na jejich shodnost i v dalších řízeních vůči žalobkyni.

Pokud jde o tvrzené vady elektronické verze rozhodnutí, žalovaná uvedla, že v době vydání napadeného rozhodnutí ze dne 14. 6. 2012, č. j. SVS/2332/2012-ÚVS, vedla spisovou službu analogovým způsobem, takže odvolací rozhodnutí bylo vyhotoveno v listinné podobě a má veškeré náležitosti stanovené v § 69 správního řádu. Je-li podepsáno s doložkou „v. z.“ v zastoupení jinou úřední osobou, jde o podpis osoby, která je k podpisu za ústředního ředitele oprávněna podle vnitřních předpisů. Pokud jde o elektronickou verzi, tu byla žalovaná povinna zasílat podle zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“), přičemž nejde o stejnopis ve smyslu § 69 odst. 1 správního řádu, takže na něm nemusí být uvedeny doložky „v. r.“ nebo „za správnost vyhotovení“. Pracovníkům žalované připravujícím elektronickou verzi rozhodnutí k odeslání ukládá interní předpis za označení oprávněné úřední osoby doplnit text „v zastoupení“ (byť žalované není znám právní předpis, který by to upravoval). Elektronická verze zaslaná žalobkyni pak byla opatřena elektronickým podpisem zaměstnankyně žalované založeném na kvalifikovaném certifikátu vydaném akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb a také kvalifikovaným časovým razítkem, což však na prostém výtisku, jenž zástupce od žalobkyně nejspíš obdržel, není zřejmé, neboť zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů neobsahuje požadavek, aby měl elektronický podpis podobu zrakem vnímatelného zobrazení v textu dokumentu. I kdyby však výtky žalobkyně byly pravdivé, tvrzené vady v žádném případě nemohou mít žádný vliv na zákonnost rozhodnutí vydaného originálně v listinné podobě. Je současně zřejmé, že žalobkyně se s obsahem rozhodnutí seznámila, takže se ve smyslu § 84 odst. 2 správního řádu nemůže dovolávat jeho neoznámení.

S ohledem na uvedené proto žalovaná vždy shodně navrhla žaloby zamítnout jako nedůvodné.

Žalobkyně v podané replice vedle zopakování, popř. parafrází předchozí argumentace zdůraznila, že v případě nejednoznačné právní úpravy je třeba volit takový výklad, který je pro adresáta právní normy příznivější a brání extenzivnímu výkladu pravomocí státních orgánů s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Nejednoznačnost právní úpravy nesmí jít k tíži adresáta právní normy, opačný postup by znamenal překážku v existenci právního státu. V této souvislosti žalobkyně poukázala na konstantní judikaturu Ústavního soudu (dále jen „ÚS“), zejm. na nález ze dne 31. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 24/07, a judikaturu NSS k předpisům daňového práva, jež je podle žalobkyně plně použitelná i v této oblasti práva veřejného.

Poukázala též na ustanovení § 2 odst. 1 písm. f) a g) nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 854/2004/ES, kterým se stanoví zvláštní pravidla pro organizaci úředních kontrol produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě, jež definují "úředního veterinárního lékaře" jako veterinárního lékaře, který je ve smyslu tohoto nařízení kvalifikován jednat v této funkci a je jmenován příslušným orgánem a "schváleného veterinárního lékaře" jako veterinárního lékaře určeného příslušným orgánem, aby prováděl jeho jménem v hospodářství zvláštní úřední kontroly. I tento přímo a přednostně před vnitrostátní právní úpravou aplikovatelný předpis počítá s tím, existují vedle běžných veterinárních lékařů, kteří jsou zaměstnanci příslušného veterinárního orgánu, i schválení veterinární lékaři, kteří jsou k provádění kontrolní činnosti pověřeni. Z logiky a podstaty věci pak podle žalobkyně plyne, že se předpokládá stanovený postup, na jehož základě veterinární orgán určitého veterinárního lékaře k výkonu kontrolní činnosti skutečně pověří, nikoliv pověření veterinárního lékaře ex lege.

Pokud žalovaná odmítá aplikovatelnost judikatury týkající se inspektorů ČIŽP s tím, že je jejich pozice odlišná, žalobkyně oproti tomu žádnou významnou odlišnost neshledává a poukazuje na ustanovení § 8 správního řádu, podle nějž správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby. Pokud inspektoři ČIŽP jsou povinni předkládat písemné pověření a ve výkonu kontroly jim to nijak nebrání, není důvodu, proč s ohledem na obdobnou právní úpravu veterinární inspektoři takové pověření v zájmu právní jistoty kontrolovaných osob také nepředkládali. Navíc tvrzená specifika veterinárního dozoru nemohou Státní veterinární správu jakkoliv opravňovat k nedodržování právních předpisů a k naprosto nepředvídatelnému postupu v rozporu s legitimními očekáváními žalobkyně. Z veterinárního zákona přitom plyne, že služebním průkazem se prokazuje pouze totožnost veterinárního inspektora, nikoliv jeho pověření ke kontrole. Žalovanou dodatečně předkládané pracovní smlouvy veterinárních inspektorů jsou tudíž zcela irelevantní, neboť jsou bez vlivu na právní nejistotu kontrolovaného subjektu v okamžiku provádění kontroly bez předložení písemného pověření.

Pokud jde o procesní stránku, žalobkyně má za to, že nespojením řízení se žalovaná snaží v rozporu s požadavkem § 6 odst. 2 správního řádu žalobkyni co nejvíce poškodit. V této souvislosti se žalobkyně také dovolává s odkazem na rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS, obdobné aplikace záruk garantovaných v trestním řízení, a to v podobě eventuálního uložení úhrnné či souhrnné pokuty či posouzení sporných skutků jako pokračujícího jednání. Nezákonný procesní postup ústící v ukládání samostatných pokut žalobkyni poškodil.

Žalobkyně konečně reagovala též na usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2013, č. j. 45 A 14/2012-143, jímž soud spojil ke společnému řízení mj. též věc vedenou pod sp. zn. 46 A 57/2013. Tímto postupem soudu mělo dojít k odnětí věci senátu 46 a tudíž i ke změně v osobách soudců. S odkazem na čl. 38 odst. 1 Listiny toto usnesení žalobkyně považuje za svévolný zásah do jejího práva na zákonného soudce a žádá o navrácení věci zpět senátu 46. Žalobkyně setrvala na svém požadavku na zrušení napadených rozhodnutí a jejich vrácení žalované k dalšímu řízení.

Při jednání soudů žalobkyně doplnila návrh na snížení uložených pořádkových pokut i ve vztahu k věci ukončené rozhodnutím žalované ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS a téže ve vztahu k věci ukončené rozhodnutím žalované ze dne 9. 1. 2013, čj. SVS/018591/2012-G. Žalobkyně též doplnila argumentaci novou zákonnou úpravou kontrolního řízení účinnou od 1. 1. 2014, která dává jejímu právnímu názoru za pravdu. Ve zbytku účastníci setrvali na svých stanoviscích.

Soud ověřil, že všech osm ke společnému řízení spojených žalob bylo podáno včas, žaloby jsou bez vad a jsou splněny i veškeré další podmínky řízení. Proto přistoupil k věcnému posouzení podaných žalob. Přitom s ohledem na závěr o nedůvodnosti žalob považoval za nadbytečné (až na shora zmíněné specifika) podrobně rozlišovat mezi žalobními body uvedenými v jednotlivých žalobách, byť v podstatě každá z podaných žalob vykazuje určité odlišnosti. Napadená rozhodnutí totiž vždy obstála z hlediska těch žalobních bodů, které vůči nim jednotlivě směřovaly, a obstály by i z hlediska žalobních bodů rozvinutých či pozměněných v pozdějších žalobách.

Pokud jde o osobu žalované, soud zde přihlédl k novelizaci § 47 veterinárního zákona účinné ke dni 1. 1. 2012 a v souladu s ustanovením § 69 s. ř. s. in fine za žalovanou považuje Ústřední veterinární správu Státní veterinární správy, jakožto právní nástupkyni Státní veterinární správy, která jako odvolací orgán vydala většinu napadených rozhodnutí ještě za právní úpravy předcházející reorganizací státní veterinární správy. Soud přitom vychází z odůvodnění usnesení NSS č. j. Nad 12/2013-41, č. j. Nad 13/2013-38 a č. j. Nad 22/2013-68, z nichž plyne, že KVS jsou po novele veterinárního zákona organizačními složkami se samostatnou rozhodovací působností, což potažmo musí platit obdobně i pro Ústřední veterinární správu Státní veterinární správy, jež je jako organizační složka nadána samostatnou rozhodovací působností v odvolacím řízení proti rozhodnutím KVS (§ 47 odst. 8 veterinárního zákona). Označení žalovaného v záhlaví zmíněných usnesení proto Krajský soud v Praze považuje s ohledem na jejich odůvodnění za nesprávné, neboť po 1. 1. 2012 je správním orgánem rozhodujícím v posledním stupni Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy a nikoliv Státní veterinární správa.

Obsah správních spisů je ve všech případech obdobný. Prvním dokumentem je vždy protokol o kontrolním zjištění, v němž je podpisem veterinárního inspektora a pracovníka žalobkyně stvrzeno, že v konkrétním čase byl učiněn pokus o provedení kontroly konkrétní prodejny provozované žalobkyní. Kontrola byla prováděna v prodejnách žalobkyně na adrese V. N. 1498, M. H. (26. 7. 2011), M. 731, K. nad V. (4. 8. 2011), 1. , Z. S.(9. 8. 2011), Na V. 1368, N. (13. 9. 2011), M. H. 2751, K. (10. 10. 2011), I. 705, M. – M. (22. 11. 2011), P., K. (27. 12. 2011) aj. 16, P. (18. 6. 2012). Předmět kontroly je vymezen slovy „běžný veterinárně-hygienický dozor“, „běžný hygienický dozor“, „hygiena a sanitace objektu“, „ostatní výroba potravin – úřední odběr vzorku“, „porcovna drůbeže – kontrola teplot prostředí a produktů“, popř. „odběr úředního vzorku masného polotovaru“ a (zpravidla) doplněn slovy „prodejna potravin živočišného původu, porcovna, bourárna, výroba masných polotovarů“, někdy v textu doplněn o zaměření „na skladování potravin živočišného původu“. Je uvedena také legislativa, podle které se kontroluje, a to veterinární zákon, zákon o státní kontrole a nařízení Evropského parlamentu a Rady ES č. 852/2004, č. 853/2004 a č. 1069/2009. Dále je zaznamenáno, že kontrola byla oznámena a zahájena předložením služebního průkazu veterinárního inspektora, načež pracovník žalobkyně odmítl umožnit vstup do prostor prodejny a to opakovaně i poté, co byl poučen o pravomocech veterinárního inspektora a hrozbě uložení pořádkové pokuty. Pracovník žalobkyně ve vyjádření odkazuje na závazný pokyn od jednatele žalobkyně, že před kontrolou musí být předloženo i písemné pověření. Takové pověření však předloženo nebylo. Podpisem je stvrzeno i převzetí stejnopisu kontrolního protokolu pracovníkem žalobkyně. V řízeních předcházejících vydání napadených rozhodnutí ze dne 18. 4. 2012, č. j. SVS/797/2012-ÚVS a ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS, pracovník žalobkyně dokonce protokol o kontrolním zjištění odmítl podepsat (v prvním jmenovaném případě podepsal alespoň jeho převzetí).

Následuje dokumentace o registraci příslušné prodejny, z níž je zřejmé, že prodejna je registrována jako provozovna zpracovávající (bourání masa, výroba mletých mas a jiných masných polotovarů, popř. grilování masa) a prodávající masné produkty, přičemž v některých spisech (sp. zn. SVS/1599/2012-ÚVS, sp. zn. SVS/5768/2011-ÚVS, sp. zn. SVS/797/2012-ÚVS, sp. zn. SVS/800/2012-ÚVS, sp. zn. 2011/5375/SVS) je obsažena žádost o registraci uvádějící opakovaně vždy předpokládaný objem prodeje 2,3 tuny masa týdně.

Dalšími dokumenty jsou pracovní smlouva a stanovení pracovní náplně příslušného veterinárního inspektora, jenž prováděl kontrolu, z nichž vyplývá, že jde skutečně o veterinární inspektory pověřené výkonem státního dozoru KVS nad dodržováním veterinárních a souvisejících předpisů v provozech manipulujících s živočišnými produkty, oprávněné k provádění kontrolní činnosti. Je také připojena oboustranná kopie služebního průkazu dotyčného veterinárního inspektora, jež odpovídá svým provedením vzoru v prováděcích vyhláškách.

Následně vždy žalobkyně samostatným podáním uplatnila námitky do protokolu o kontrolním zjištění, jež polemizují s právním názorem žalované a (v některých případech) navrhují spojení řízení s jinými řízeními vedenými toutéž či i dalšími KVS. Pokud je v námitkách obsaženo tvrzení, že kontrola neproběhla, jedná se o právní hodnocení, neboť je odůvodněno tím, že nebylo předloženo písemné pověření. Skutkové námitky uplatněny nebyly. Těmto námitkám vždy KVS samostatným rozhodnutím nevyhověla, přičemž k případné žádosti o spojení řízení v odůvodnění sdělila, že ve fázi řízení o námitkách do kontrolního protokolu nelze podle § 26 zákona o státní kontrole aplikovat správní řád.

Následuje rozhodnutí KVS, jímž se žalobkyni ukládá podle § 53 odst. 7 veterinárního zákona pořádková pokuta ve výši 50.000,- Kč za nesplnění povinnosti stanovené v § 53 odst. 4 veterinárního zákona tím, že odmítla umožnit orgánu vykonávajícímu státní veterinární dozor provedení kontroly v uvedeném časovém rozmezí v konkrétní prodejně. Ve dvou rozhodnutích (jde o rozhodnutí předcházející napadeným rozhodnutím ze dne 14. 6. 2012, č. j. SVS/2332/2012-ÚVS, a ze dne 9. 1. 2013, č. j. SVS/018591/2012-G) je dalším výrokem i uložena povinnost k úhradě nákladů správního řízení podle § 79 odst. 5 správního řádu paušální částkou ve výši 1.000,- Kč. V jeho odůvodnění je mj. uvedeno, že podle názoru KVS výše pořádkové pokuty není v nepoměru k závažnosti následku a k významu předmětu řízení a že protiprávní jednání je závažné, neboť provozovna vykonává činnosti z hlediska zdraví spotřebitelů závažné, objem činnosti je značný a (byť kontrola byla zmařena poprvé) bylo tak učiněno záměrně. V případě rozhodnutí KVS předcházejících napadeným rozhodnutím ze dne 20. 1. 2012, č. j. SVS/5080/2011, ze dne 20. 1. 2012, č. j. SVS/5768/2011, a ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS, je odůvodnění výše uložené pořádkové pokuty strohé, kdy je pouze konstatováno zákonné rozpětí výše pořádkové pokuty a to, že KVS vzala do úvahy jako polehčující okolnost fakt, že se jednalo o první takto zjištěné porušení právní povinnosti žalobkyně. Obsahem správního spisu je vždy písemné vyhotovení rozhodnutí KVS vydané ředitelem KVS, opatřené razítkem KVS a podpisem jejího ředitele.

Následně vždy žalobkyně podala odvolání, v němž kromě argumentace nutností předkládat písemná pověření poukazuje na absenci odůvodnění individualizujícího výši uložené pořádkové pokuty a (opět) upozorňuje žalovanou ve smyslu § 8 odst. 1 správního řádu na existenci většího množství řízení. Návrh na spojení řízení však odvolání (až na výjimku v řízeních předcházejících vydání napadených rozhodnutí ze dne 20. 1. 2012, č. j. SVS/5080/2011, ze dne 20. 1. 2012, č. j. SVS/5768/2011, a ze dne 28. 11. 2011, č. j. 2011/5375/SVS) neobsahují. K výroku o náhradě nákladů řízení žalobkyně (byl-li učiněn) pouze uvádí, že jej napadá též, neuplatňuje však vůči němu jakoukoliv argumentaci s výjimkou rozhodnutí předcházejícího napadenému rozhodnutí ze dne 9. 1. 2013, č. j. SVS/018591/2012-G, kde argumentuje tím, že § 79 odst. 5 správního řádu neplatí pro úkony v kontrolním řízení.

Ve spisech je dále zpravidla založen „Závazný jednotný postup při úředním dozoru (metodický pokyn)“ podepsaný jednatelem žalobkyně, Ing. P. P., který s odkazem na § 9 zákona o státní kontrole stanovuje, že při každé kontrole musí být předloženo písemné pověření, které musí obsahovat název kontrolního úřadu, jména kontrolních pracovníků pověřených ke kontrole, jednoznačnou identifikaci kontrolované osoby, provozovny apod. a datum a rozsah provedení kontroly. Předložení jakéhokoliv průkazu není písemným pověřením. Bez jeho předložení je vstup cizích osob do provozních prostorů provozovny zakázán!

Odvolání je pak vždy žalovanou napadenými rozhodnutími zamítnuto a rozhodnutí KVS potvrzeno. Napadená rozhodnutí jsou opět ve spise vždy obsažena písemně v originále, je k nim připojen podpis ústředního ředitele žalované a jsou opatřena razítkem žalované. Podpis někdy předchází taktéž nečitelná rukou psaná zkratka „v r.“ nebo snad „v z.“. Pouze rozhodnutí ze dne 9. 1. 2013, č. j. SVS/018591/2012-G, bylo soudu předloženo jen v elektronické podobě, nicméně jeho písemná podoba žalobkyní zpochybňována nebyla. Kromě argumentace, jež je v zásadě obdobná argumentaci ve vyjádření k žalobám, je ve vztahu k výši pořádkové pokuty uvedeno, že je zcela přiměřená k významu předmětu kontrolního řízení, k závažnosti následku a nevybočuje z mezí volného správního uvážení. Protiprávní jednání žalobkyně označuje za závažné, neboť provozovny vykonávají epidemiologicky závažné činnosti (bourání a porcování masa, výrobu masných polotovarů aj.) v rozsahu maloobchodu, tj. v nezanedbatelném množství. Veterinární dozor je nezastupitelný, přičemž provozovatel může přímo ohrozit zdraví spotřebitele a veterinární správa by v takovém případě byla zcela vyřazena z možnosti účinně zasáhnout. Přitom v minulosti byly v provozovnách žalobkyně nedostatky zjištěny. Jednání žalovaná označila za zcela záměrné. Uvedenými faktory je podle ní dána vysoká míra nebezpečnosti jednání odvolatele. Žalovaná vzala do úvahy také potřebu chránit spotřebitele, jenž je na trhu ve slabším postavení. Pokutu ve výši 50.000,- považuje za dostatečně výchovnou a směřující žalobkyni k řádnému plnění svých povinností při výkonu státního veterinárního dozoru, popř. uvádí, že tato částka není nepřiměřená k významu předmětu kontrolního řízení a k závažnosti následku a nevybočuje z mezí volného správního uvážení. V případech kdy byla uložena povinnost k náhradě nákladů řízení, konstatovala žalovaná v odůvodnění, že tato povinnost byla uložena v souladu s § 79 odst. 5 správního řádu. V rozhodnutí ze dne 9. 1. 2013, č. j. SVS/018591/2012-G, navíc žalovaná na spodní polovině str. 12 podrobně reagovala na odvolací námitku žalobkyně týkající se výroku o náhradě nákladů řízení tím, že řízení o uložení pořádkové pokuty se nevede podle zákona o státní kontrole, a proto je ukládání paušální náhrady nákladů řízení namístě, přičemž se žalovaná zabývala i významem rozdílnosti postupů mezi různými KVS.

Ve spise sp. zn. SVS/018591/2012-G, je dále založen kontrolní protokol z kontroly provedené dne 20. 2. 2012 formou správní exekuce za asistence Policie ČR na jiné prodejně, podle jehož obsahu byly na prodejně zjištěny četné závady, a to především v označování potravin, nedohledatelnosti doby použitelnosti, minimálním provádění odběru vzorků a v jednom případě též ve skladovací teplotě masného polotovaru.

Žalovaná dále soudu předložila kopie protokolů z kontroly prováděné na prodejnách V. N. 1498, M. H., M.731, K. V., N. V. 1368, N. a I. 705, M. – M. v minulosti, z nichž je zřejmé, že kontroly probíhaly na základě předložení pouhého služebního průkazu, byly vždy bez nálezu a zpravidla trvaly kolem jedné hodiny. Předložila také fotokopie služebních průkazů inspektorů, kteří se kontrol zúčastnili.

Soud se nejprve zabýval námitkou žalobkyně stran porušení práva na zákonného soudce a dospěl k závěru, že je nedůvodná. Usnesení o spojení věcí ze dne 14. 10. 2013, č. j. 45 A 14/2012-143, totiž nebylo „svévolným“ postupem, nýbrž postupem předpokládaným zákonem v ustanovení § 39 odst. 1 s. ř. s., podle nějž může předseda senátu usnesením spojit ke společnému projednání samostatné žaloby směřující proti rozhodnutím, která spolu skutkově souvisejí. Jak bylo v odůvodnění usnesení o spojení věcí zmíněno, všechny společně projednávané věci jsou z hlediska skutkové stránky obdobné (liší se spíše jen místem a časem spáchání pořádkového deliktu, provedení bylo vždy shodné) a soud je i nadále přesvědčen o tom, že by bylo v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení, aby byly obdobné otázky (skutkové i právní) řešeny v několika samostatných řízeních. Pokud jde o právo na zákonného soudce, zde soud podotýká, že s ohledem na počet soudců správního úseku Krajského soudu v Praze a platný rozvrh práce je okruh soudců přidělených do soudních oddělení 45 A a 46 A shodný, liší se pouze osoba před