51 A 7/2020

E. Z. K., z. s. sídlem X o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2019, sp. zn. SZ 064534/2019/KUSK ÚSŘ/BV, č. j. 153887/2019/KUSK,

Obecní úřad D. B. (dále též „stavební úřad“) na základě žádosti Středočeského kraje (dále též „stavebník“) rozhodnutím ze dne 30. 1. 2019, sp. zn. SU/2442/17/DB/U1, č. j. 0564/19 (dále jen „územní rozhodnutí“), rozhodl o umístění stavby „III/0031 D. B., Obchvat“ v katastrálních územích D. B., Ch. a Z. u P.(dále též „stavba“).

Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím k žalobcovu odvolání v části výroku I územního rozhodnutí doplnil tři chybějící stavební objekty a částečně změnil text vymezující území dotčené vlivy stavby. V části výroku II doplnil údaje týkající se konkrétní autorizované osoby vypracovávající projektovou dokumentaci. V ostatním žalobcovo odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil [výrok a) rozhodnutí žalovaného]. Odvolání společnosti A. s. r. o. žalovaný výrokem b) jako nepřípustné zamítl, odvolání osoby zúčastněné na řízení 2) pak výrokem c) zamítl jako opožděné.

Žalobce se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odeslanou dne 23. 1. 2020, domáhá zrušení jak rozhodnutí žalovaného, tak stavebního úřadu a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení.

Žalobce strukturuje žalobní námitky do jedenácti okruhů.

V prvém žalobním bodu žalobce namítá nezákonnost doručování. Žalobce dovozoval své účastenství ve správním řízení z § 85 odst. 1 písm. a) [správně zřejmě § 85 odst. 2 písm. a), pozn. soudu] zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017 (srov. čl. II odst. 10 zákona č. 225/2017 Sb.; dále jen „stavební zákon“) ve spojení s § 27 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „správní řád“), neboť je vlastníkem pozemků, na nichž má být stavba umístěna. Účastníku správního řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu nelze nikdy doručovat tzv. veřejnou vyhláškou. Přímo to vylučuje § 144 odst. 6 správního řádu. Žalobci bylo upřeno právo na řádné doručování písemností v tomto řízení. Až nahlédnutím na úřední desku stavebního úřadu v únoru 2019 zjistil, že bylo vydáno rozhodnutí. Žalobci nezbylo, než navštívit stavební úřad a seznámit se s obsahem spisu. Z něj pak zjistil, že i další písemné úkony určené účastníkům řízení byly doručovány jen a pouze formou veřejné vyhlášky. Žalobci jde zejména o přípis stavebního úřadu ze dne 10. 9. 2018 označený jako „oznámení o zahájení řízení“, ve kterém stavební úřad oznamuje účastníkům pokračování územního řízení a sděluje jim, že upouští od ústního jednání, že mohou uplatnit své námitky do 15 dnů od jeho doručení a že mohou navrhovat důkazy a připomínky podle § 89 odst. 4 stavebního zákona. Žalobci tak byla odepřena možnost uplatnit v řízení svoje námitky a připomínky.

Výklad žalovaného, podle nějž nebylo zákonem stanoveno, které účastníky řízení má stavební úřad zahrnout mezi účastníky podle § 27 odst. 1 správního řádu, je nezákonný, účelový a hrubě krátí žalobcova práva. Stavební zákon ve znění účinném ke dni podání žádosti v § 87 odst. 1 stanovil, že oznámení o zahájení řízení se v řízení s velkým počtem účastníků doručují podle § 144 odst. 6 správního řádu. Podle něj se přitom má účastníkům podle § 27 odst. 1 správního řádu doručovat jednotlivě. Stejně tak žalobce nesouhlasí se způsobem označování účastníků řízení. Žalobce jako účastník podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona nemůže být v rozhodnutí v žádném případě identifikován označením pozemku v jeho vlastnictví, ale minimálně jménem a příjmením.

V druhém žalobním bodu žalobce namítá porušení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu žalovaným. Podmínka doplněná do výroku rozhodnutí je neúplná. Datum vypracování grafické přílohy nemůže být dvojí. Situace vypracovaná Ing. P. P. nebyla doručována účastníkům v rozporu s § 9 odst. 8 vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 503/2006 Sb.“) přílohou ani jednoho z rozhodnutí správních orgánů. Žalovaný úmyslně opomíná, že řízení je vedeno podle právní úpravy účinné ke dni podání žádosti a odkazuje na nepřiléhavý § 9 odst. 5 vyhlášky č. 503/2006 Sb. Názor žalovaného, že není možné, aby ověřená grafická příloha byla součástí rozhodnutí v době jeho vydání, je tak nezákonný. Odvolací orgán je oprávněn zaujmout jiný právní názor, v takovém případě ovšem musí účastníky řízení na odlišný právní náhled předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, aby pro ně nové právní posouzení nebylo překvapivé. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť v něm není uvedeno, proč změna prvostupňového rozhodnutí není k újmě účastníků řízení.

Podle třetí žalobní námitky vedla odvolací řízení úřední osoba, o jejíž nepodjatosti nebylo nikdy, v rozporu s § 14 odst. 3 správního řádu, rozhodnuto. Z blíže neznámého důvodu poté došlo ke změně úřední osoby přímo na vedoucí stavebního odboru, o jejíž nepodjatosti rozhodl ředitel krajského úřadu dne 12. 6. 2018. Změnou úřední osoby provedenou nestandardním způsobem těsně před vydáním rozhodnutí došlo k porušení § 15 správního řádu. Není srozumitelné, proč bylo rozhodováno o nepodjatosti vedoucí stavebního odboru, a nikoli o dalších úředních osobách vedoucích územní řízení.

Čtvrtým žalobním bodem žalobce namítá absenci výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“). Podmínka č. 3.b) výroku územního rozhodnutí, na kterou odkazuje žalovaný, se nijak netýká výjimky z chráněných druhů, odůvodnění je proto nepřezkoumatelné. Pokud měl žalovaný na mysli podmínku č. 3.c), ta stavebníkovi pouze ukládá o výjimku požádat, nikoli ji úspěšně pravomocně získat. Žalobce byl oprávněn namítat porušení zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť je vlastníkem pozemků, na kterých je stavba umisťována. Nejde proto o námitku míjející se s jeho právní sférou. Právní názor o nepotřebnosti výjimky před umístěním stavby je v rozporu s ustálenou judikaturou.

Žalobce dále v pátém bodu namítá absenci závazného stanoviska podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny. Část 5 písemnosti Magistrátu hl. m. Prahy, odboru ochrany prostředí, ze dne 18. 1. 2017, č. j. MHMP 54853/2017, se strohým a nepřezkoumatelným způsobem vyjadřuje v tom smyslu, že krajinný ráz nemůže být narušen, ačkoli stavba obsahuje valy a vysoké protihlukové stěny. Nové argumenty Ministerstva životního prostředí, vyjádřené ve sdělení k požadavku žalobce na přezkum závazného stanoviska, jsou nedůvodné. Jde o stavbu podstatně narušující krajinný ráz, vedenou v pohledově exponovaném území. Soulad záměru s krajinným rázem tak nebyl v rozporu se zákonem řádně posouzen. Sdělení Ministerstva životního prostředí bylo vydáno nezákonně, nikoli formou závazného stanoviska podle § 149 odst. 5 správního řádu. Podkladové sdělení provádějící „kvazipřezkum“ je tak nepoužitelné. Argumenty ministerstva jsou ryze blanketní a bez znalosti situace v místě. Je zřejmé, že dotčená dopravní stavba spolu s protihlukovými valy a stěnami mezi obcemi je jediná výrazná vizuální prostorová bariéra a strukturální linie v dnes zcela otevřené krajině. Ostatní aleje, cesty a vůbec původní struktury krajiny z prostoru zcela vymizely. Jednostranné a bezohledné umístění stavby nedaleko obytných sídel včetně vysokých valů a protihlukových stěn do volné krajiny má v rámci jednotlivých charakteristik krajinného rázu silný vliv. Sám žalovaný pak celou námitku žalobce nepřezkoumatelným způsobem zamítl s tvrzením, že není třeba vůbec zásah do krajinného rázu posuzovat. Pozemky dotčené umisťovanou stavbou nemají regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody.

V šestém žalobním bodu žalobce namítá nezajištění aktuálních stanovisek dotčených orgánů a správců sítí podle § 90 písm. e) stavebního zákona. Vypořádání této odvolací námitky žalovaným považuje žalobce za povrchní. Pokud je stavba umisťována na žalobcově pozemku, kde se mj. nachází stavba vodního díla vodovodního řadu, je zcela oprávněné, že neaktuálností stanovisek správců sítí může být žalobce dotčen na svém vlastnickém právu.

Podle sedmé žalobní námitky došlo k porušení § 36 správního řádu. Ačkoli bylo prvostupňové rozhodnutí vydáno dne 30. 1. 2019, bylo jako podklad do spisu doplněno závazné stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 24. 1. 2019, se kterým neměl žalobce možnost se seznámit. Stanovisko bylo použito až po lhůtě stanovené k seznámení s podklady (po 10. 9. 2018), tedy v rozporu s § 89 odst. 1 větou druhou stavebního zákona. Nadřízený orgán provedl přezkum závazného stanoviska nezákonně formou „vnitřního sdělení“, ve kterém se nijak nezabýval odvolacími námitkami žalobce směrujícími proti skutečnosti, že se stavba nachází v těsné blízkosti obytných staveb a přímo zasahuje pozemky žalobce, aniž by bylo řešeno její odvodnění. Žalovaný tuto odvolací námitku přešel bez povšimnutí, jeho rozhodnutí je proto i v tomto ohledu nepřezkoumatelné.

Osmým žalobním bodem žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z důvodu nevypořádání odvolací námitky týkající se neprovedení přezkumu závazných stanovisek Hygienické stanice hl. m. Prahy a Krajské hygienické stanice Středočeského kraje.

V devátém žalobním bodu namítá žalobce nezohlednění přezkumů závazných stanovisek žalovaným (z důvodu uplynutí roční lhůty od vydání závazných stanovisek).

Žalobce namítal, že předložená projektová dokumentace je v rozporu s požadavky na její obsah uvedenými v příloze č. 1 k vyhlášce č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, ve znění účinném před novelou provedenou vyhláškou č. 405/2017 Sb. Podle desátého žalobního bodu žalovaný tuto námitku vůbec nevypořádal. S ohledem na to, že projektová dokumentace byla zpracována v srpnu 2016 a všechna stanoviska dotčených orgánů až následně, je zřejmé, že projektová dokumentace nemohla požadavky podle stanovisek zapracovávat. Pokud žalovaný akceptuje zhojení nezapracování požadavků dotčených orgánů pouze tím, že jsou podmínky jen slepě a alibisticky převzaty do výroku rozhodnutí, porušuje hrubě § 90 písm. d) a e) stavebního zákona.

V závěrečné, jedenácté, žalobní námitce žalobce tvrdí, že existuje rozpor mezi výrokem územního rozhodnutí a obsahem projektové dokumentace. Žalovaný námitku, podle které ze spisového materiálu není patrná žádná změna žádosti, z níž by šlo dovodit, že o druhé části přeložky (úseku mezi bodem 59 a TS PZ-6236 D. B. – C. P.) bude jednáno v samostatném územním řízení, vypořádal nesrozumitelně a nepřezkoumatelně. Projektová dokumentace nebyla nijak upravována poté, co byla podána žádost o vydání územního rozhodnutí.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobci nebyla upřena možnost v řízení uplatnit námitky. Stavební úřad se s námitkami vypořádal. Žalovaný žádnou z námitek uplatněných v odvolání nezamítl proto, že nebyla uplatněna v prvostupňovém řízení. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením, že projektová dokumentace nemůže mít uvedeny dva termíny vyhotovení. Některé části dokumentace byly v průběhu řízení doplňovány. Rozhodnutí nelze považovat za neúplné, protože jeho součástí nebyla situace stavby. Podle stavebního zákona měl stavební úřad zaslat žadateli ověřenou situaci po nabytí právní moci rozhodnutí. Změnou prvostupňového rozhodnutí nemohlo dojít k dotčení práv účastníků řízení. Žalovaný pouze doplnil skutečnosti, které obsahoval spisový materiál již v prvoinstančním řízení, všichni účastníci s nimi tedy byli seznámeni. K námitce rozhodování podjatou osobou žalovaný uvedl, že Ing. B. V. v řízení provedla pouze úkony, které nesnesly odkladu (předložila napadená stanoviska nadřízeným správním orgánům a seznámila účastníky řízení s doplněním spisového materiálu), rozhodnutí ve věci však nevydala. To již učinila úřední osoba, u níže nebyla shledána podjatost. Ani v případě této žalobní námitky žalobce neuvádí, jak byla dotčena jeho vlastnická práva, která je oprávněn jako účastník územního řízení hájit.

Žalovaný vycházel z předložených závazných stanovisek a vyjádření dotčených orgánů, zejména pak z vyjádření Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, ze dne 15. 12. 2016, č. j. 176574/2016/KUSK, podle kterého bude výjimka z § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny vydána až před realizací stavby. Žalovaný trvá na svém názoru, že zásah do krajinného rázu není nutné posuzovat při každém umístění stavby, jinak by § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny postrádal význam. K umisťování a povolování staveb je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody, nikoli vydání závazného stanoviska. Žalovaný v odvolacím řízení uznal oprávněnost námitek proti závazným stanoviskům orgánu ochrany přírody. V odvolání ani v žalobě však žalobce neuvádí, jak budou zásahem do přírody a krajiny dotčena jeho vlastnická práva, která má v územním řízení právo hájit.

Žalovaný dále uvádí, že všichni správci sítí byli účastníky řízení, byli seznámeni i s upravenou projektovou dokumentací. Pokud by tedy měli za nutné provést změnu svého vyjádření či stanoviska, mohli tak v průběhu řízení učinit. Nikdo z vlastníků technické infrastruktury k tomuto kroku nepřistoupil. Žalobce v odvolání neuvedl, jak mohla být jeho vlastnická práva dotčena neaktuálními stanovisky. Teprve v žalobě upřesnil, kterým neaktuálním vyjádřením mohl být dotčen na svých právech a proč. Závazné stanovisko vodoprávního úřadu bylo přezkoumáno nadřízeným správním orgánem, způsob doručení rozhodnutí o přezkumu vnitřním sdělením nemůže způsobit jeho nezákonnost. Prostřednictvím dalších žalobních bodů se žalobce staví do role univerzálního dohlížitele nad zákonností vydaného rozhodnutí, neboť požaduje přezkoumání všech závazných stanovisek. Takové postavení však žalobci podle žalovaného, který v této souvislosti poukazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 8. 2019, č. j. 45 A 127/2016-116, nepřísluší. Žalovaný nemůže být garantem zákonnosti závazných stanovisek. Na základě odůvodnění napadeného rozhodnutí není důvod se domnívat, že se žalovaný se závaznými stanovisky neseznámil. Žalovaný proto navrhuje, aby soud žalobu zamítl.

Žalobce v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že žalovaný porušení zákona při doručování nevyvrací ani nepopírá, pokouší se je pouze zhojit nepravdivým tvrzením, že v průběhu prvostupňového řízení žalobce uplatnil námitky. Žalobce však námitky uplatnil až v odvolacím řízení. Stavební úřad tedy žalobci odňal možnost účinné procesní obrany v územním řízení. K tvrzení žalovaného, že je přípustné, aby existovala dvě vyhotovení grafické přílohy rozhodnutí (situace), žalobce připomíná, že územní rozhodnutí v podmínce výroku I na grafickou přílohu dokumentace odkazuje, ačkoli nebyla přiložena. Žalovaným změněné rozhodnutí, které náhle odkazuje na situaci vypracovanou Ing. P. P., je překvapivé, neboť umisťuje stavbu podle neznámé a neurčité situace, a nedává tak žalobci možnost bránit se odvoláním.

Podle žalobce došlo ke změně úřední osoby účelově, bez zřejmého přezkoumatelného důvodu, jen s cílem zamítnout důvodné odvolání žalobce. Žalovaný jako garant zákonnosti vedeného územního řízení nemůže slepě spoléhat na obsah vyjádření dotčených orgánů, případně jeho obsah dezinterpretovat. Žalovaný rezignuje na reakci na ustálenou judikaturu, která potvrzuje potřebnost výjimky z ochrany přírody a krajiny. Názor žalovaného ve vztahu k posuzování krajinného rázu je rozporný s názorem Ministerstva životního prostředí, podle kterého lze vyjádření Magistrátu hl. m. Prahy k zásahu do krajinného rázu obsahově považovat za závazné stanovisko. Názor žalovaného, že žalobce nemá právo napadat zákonnost žalovaného rozhodnutí z hlediska předpisů na úseku ochrany přírody a krajiny, je nesprávný a účelový.

Žalovaný nepopírá, že celá řada stanovisek dotčených orgánů a správců sítí byla zastaralá, omezuje se pouze na tvrzení, že neaktuální stanoviska nemohla zasáhnout do žalobcových práv. Námitku porušení § 36 správního řádu ponechává žalovaný bez povšimnutí. Obsah vyjádření žalovaného k námitce týkající se stanoviska vodoprávního úřadu žalobce považuje za „zcela prázdný“. Poukaz na rozsudek č. j. 45 A 127/2016-116 není přiléhavý, neboť ten řešil žalobu podanou vlastníky sousedních nemovitostí, nikoli vlastníky pozemků, na kterých má být stavba umístěna. Žalobce se ztotožňuje se žalovaným, že na danou věc lze aplikovat právní závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 23. 8. 2018, č. j. 5 As 182/2017-68, avšak k tíži žalovaného. Stavební úřady se musí zabývat splněním zákonných požadavků na obsah a formu závazných stanovisek.

V doplnění repliky ze dne 27. 7. 2020 žalobce poukázal na rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 6. 2020, č. j. 51 A 49/2019-81, ze kterého plyne, že v rámci odvolacího řízení nemůže být přezkum závazných stanovisek limitován lhůtou jednoho roku od vydání stanoviska. Nepřezkoumalo-li Ministerstvo životního prostředí stanovisko z důvodu uplynutí jednoroční lhůty pro přezkum, šlo o vadu řízení, která způsobuje nezákonnost celého rozhodnutí žalovaného.

Osoba zúčastněná na řízení 2) k žalobě uvedla, že nebyla zabezpečena ochrana staveb sloužících k bydlení jakožto chráněných objektů ve smyslu § 30 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Podle závěru zjišťovacího řízení v procesu posouzení vlivů na životní prostředí (dále jen „EIA“) jsou totiž plochy bydlení navrženy až téměř k plánovanému obchvatu (hranice těchto ploch leží často ve vzdálenosti pouze 30 – 40 m od obchvatu). Podle hlukové studie bude obchvat znamenat značně nadlimitní hlukovou zátěž. Záměr je podle studie proveditelný, pouze pokud budou realizována všechna navržená protihluková opatření. Podle osoby zúčastněné na řízení 2) tak v případě, že nebudou protihluková opatření fungovat, bude vliv na veřejné zdraví katastrofální. Hluková studie konstatuje nadlimitní hluk u posuzovaných objektů V H. č. p. X, č. p. X a č. p. X. Je tedy zjevné, že nejsou splněny podmínky ochrany před hlukem. Závěr EIA pracuje s teorií, že ochranu před hlukem zajistí „nízkohlučný“ povrch vozovky a protihluková opatření. Ta jsou však zcela nedostatečná, neboť podle dostupných informací má být protihluková stěna jen 3 m vysoká a v celé délce trasy obchvatu chybí protihlukový val. Podle osoby zúčastněné na řízení 2) je žaloba důvodná.

Osoba zúčastněná na řízení 1) se k žalobě nevyjádřila.

Soud z předloženého správního spisu zjistil, že dne 18. 5. 2017 stavebník (který v řízení před soudem, ač řádně obeslán, neuplatnil práva osoby zúčastněné na řízení) požádal o vydání rozhodnutí o umístění stavby „III/0031 D. B., Obchvat“. Opatřením ze dne 14. 8. 2017 stavební úřad oznámil účastníkům řízení a dotčeným orgánům zahájení správního řízení a nařídil k projednání žádosti ústní jednání spojené s ohledáním na místě. Žalobci bylo opatření doručováno vyvěšením na úřední desce. Součástí spisu je protokol o ústním jednání, které proběhlo dne 22. 9. 2017 v souvislosti s územním řízením, během něhož byly jiným účastníkem řízení vyjádřeny nesouhlasné námitky proti stavebnímu objektu 411 „Nadzemní vedení 22kV v km 0,44 – km 2,18“. Stavebník dne 27. 11. 2017 v reakci na uplatněné námitky doplnil svou žádost o informace z jednání se společností ČEZ Distribuce, a.s., které se uskutečnilo dne 9. 10. 2017. Usnesením ze dne 28. 11. 2017, č. j. 5990/17, stavební úřad prohlásil, že byly nashromážděny dostatečné podklady pro vydání rozhodnutí a současně stanovil lhůtu 15 dnů ode dne doručení vyrozumění, po kterou jsou účastníci řízení oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy. Žalobce dne 4. 1. 2018 podal proti tomuto usnesení odvolání spojené s námitkou systémové podjatosti oprávněných úředních osob stavebního úřadu i žalovaného.

Co se týče námitky systémové podjatosti uplatněné v odvolání ze dne 4. 1. 2018, ze správního spisu plyne, že námitce podjatosti ředitele žalovaného Ministerstvo pro místní rozvoj usnesením ze dne 24. 4. 2018, č. j. MMR-11250/2018-83/636, nevyhovělo. Usnesením ze dne 12. 6. 2018, č. j. 074981/2018/KUSK, ředitel žalovaného nevyhověl námitce podjatosti Ing. L. H., vedoucí odboru územního plánování a stavebního řádu žalovaného. Usnesením ze dne 18. 6. 2018, č. j. 078654/2018/KUSK, žalovaný nevyhověl námitce podjatosti starosty obce D. B.. Starosta následně usnesením ze dne 11. 7. 2018, č. j. 3452/18, nevyhověl námitce podjatosti vedoucí stavebního úřadu.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 6. 2018, č. j. 079001/2018/KUSK, usnesení stavebního úřadu ze dne 28. 11. 2017 zrušil a věc mu vrátil k novému projednání, jelikož formou usnesení nelze (též) prohlásit, že byly nashromážděny podklady pro vydání rozhodnutí, a nadto účastníci byli o možnosti seznámení se s podklady a nejzazším termínu pro uplatnění námitek vyrozuměni již opatřením ze dne 14. 8. 2017, takže usnesení bylo pro účastníky matoucí, poněvadž v tomto směru postrádalo i jakékoliv odpovídající odůvodnění. Jinak ovšem žalovaný považoval odvolací námitky za nedůvodné.

Stavební úřad následně (opatření ze dne 10. 9. 2018) oznámil účastníkům řízení a dotčeným orgánům pokračování územního řízení, ve kterém upouští od ústního jednání. Současně stanovil, že dotčené orgány mohou uplatňovat svá závazná stanoviska a účastníci řízení své námitky do 15 dnů od doručení oznámení. Dne 30. 1. 2019 pak vydal územní rozhodnutí.

Proti územnímu rozhodnutí podal žalobce dne 5. 3. 2019 odvolání. V něm namítl, že nedal souhlas s umístěním stavby na svých pozemcích parc. č. X a parc. č. X a že mu nemělo být doručováno veřejnou vyhláškou, neboť mu jednoznačně svědčí postavení účastníka podle § 27 odst. 1 správního řádu. Až nahlédnutím na úřední desku stavebního úřadu v únoru 2019 zjistil, že bylo vydáno územní rozhodnutí. Musel se tedy seznámit s obsahem spisu. Žalobci šlo zejména o oznámení ze dne 10. 9. 2018. Žalobce rozporoval též způsob označování účastníků řízení. Žalobce současně uplatnil námitku podjatosti pracovníků stavebního úřadu. Ze spisu podle něj nelze ověřit, zda blíže neurčená územně plánovací dokumentace obce D. B. a územní plán VÚC Pražského regionu skutečně existují. Další námitky se týkaly umístění stavby přeložky vodovodního řadu. Žalobce také namítl, že k vydanému územnímu rozhodnutí nebyl v rozporu s vyhláškou č. 503/2006 Sb. přiložen žádný situační výkres. Podmínka č. 1 výroku II rozhodnutí je nekonkrétní, neboť umisťuje stavbu podle ničím nedefinované projektové dokumentace, neodkazuje na konkrétní výkres či situaci. Z rozhodnutí nelze zjistit umístění jednotlivých staveb na konkrétním pozemku, zejména minimální vzdálenosti od hranic pozemku. Z odůvodnění rozhodnutí nelze ověřit, zda je stavba skutečně umisťována v souladu s platnou územně plánovací dokumentací. Žadatel nedoložil rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. V daném případě byl výskyt chráněných druhů najisto postaven v EIA. Rozhodnutí o povolení výjimky musí být vydáno před rozhodnutím o umístění stavby.

Žalobce dále nesouhlasil s vyhodnocením vlivu stavby na okolní zástavbu včetně svých pozemků. Odvolání proto směřovalo proti závazným stanoviskům dotčených orgánů (orgánů ochrany veřejného zdraví – hygienické stanice). Žalobce v rámci odvolání napadl též závazná stanoviska orgánu ochrany přírody, vodoprávního úřadu, orgánu na úseku požární ochrany a závazné stanovisko ve věcech bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Podle žalobce nebyl doložen souhlas k trvalému a dočasnému odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Chybí též závazné stanovisko k zásahu do krajinného rázu podle § 12 a § 90 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podmínka rozhodnutí, podle které není součástí vydaného rozhodnutí druhá část přeložky VN 22 kV, je nezákonná, neboť stavební úřad není oprávněn měnit obsah žádosti. Územní rozhodnutí vůbec neřeší navazující infrastrukturu. Řada stanovisek dotčených orgánů byla ke dni vydání územního rozhodnutí zastaralá.

Dne 18. 3. 2019 podala odvolání proti územnímu rozhodnutí společnost A. s. r.o. a dne 9. 4. 2019 osoba zúčastněná na řízení 2).

Žalovaný poté, co obdržel podaná odvolání, požádal nadřízené orgány dotčených orgánů o potvrzení nebo změnu odvoláním napadených závazných stanovisek. O podání žádostí o potvrzení nebo změnu závazných stanovisek žalovaný informoval účastníky řízení dne 18. 6. 2019.

V doplnění odvolání ze dne 10. 9. 2019 žalobce uvedl, že umístění některých objektů není v územním rozhodnutí žádným konkrétním způsobem popsáno. Rozhodnutí je bez grafické části nejasné a nepřehledné. Poukázal přitom na rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 As 18/201229. Stavebním úřadem ověřená grafická příloha obsahující celkovou situaci tvoří součást územního rozhodnutí a musí k němu být připojena. Výrok obsahuje celou řadu zkratek bez jakéhokoli vysvětlení. Některé podmínky výroku obsahují odkazy na další podklady územního rozhodnutí, které nejsou jeho součástí, a činí jej tak nekonkrétním a nevykonatelným.

Žalovaný následně účastníky řízení seznámil s doplněním odvolacího řízení (sdělení a potvrzení závazných stanovisek nadřízenými správními orgány) a přípisem ze dne 4. 10. 2019 jim stanovil lhůtu pěti dnů k vyjádření k podkladům pro rozhodnutí o odvolání. Dne 25. 10. 2019 se k podkladům vyjádřila osoba zúčastněná na řízení 2).

Dne 29. 10. 2019 se k podkladům vyjádřil žalobce. Připomněl svou odvolací námitku, podle které chybí závazné stanovisko k zásahu do krajinného rázu. Nové argumenty, které ve svém sdělení k závaznému stanovisku Magistrátu hl. m. Prahy, odboru ochrany prostředí, ze dne 18. 1. 2017, uvádí Ministerstvo životního prostředí, jsou dle žalobce nedůvodné, neboť jde o stavbu podstatně krajinný ráz narušující, vedenou v pohledově exponovaném území. Soulad s krajinným rázem nebyl v rozporu se zákonem řádně posouzen. Teprve v tomto sdělení ministerstvo uvedlo, že vyjádření ze dne 18. 1. 2017 je závazným stanoviskem, a provedlo jeho „kvazipřezkum“, ačkoli v úvodu sdělení tvrdilo, že to s ohledem na uplynutí lhůty není možné. Sdělení Ministerstva životního prostředí bylo vydáno nezákonně nikoli formou závazného stanoviska, je proto nepoužitelné. Výstupem přezkumu závazného stanoviska v rámci odvolacího řízení musí být potvrzení nebo změna závazného stanoviska. Argumenty obsažené ve sdělení ministerstva jsou ryze blanketní a bez znalosti situace v místě. Ministerstvo zdravotnictví provedlo přezkum závazného stanoviska krajské hygienické stanice ze dne 19. 1. 2017, ačkoli uplynul více než rok od jeho vydání. Je tak zřejmé, že dotčené orgány uplatňují zcela odlišné výklady § 4 odst. 9 stavebního zákona.

Žalobce dále namítl, že nadřízený správní orgán provedl přezkum závazného stanoviska vodoprávního úřadu a závazného stanoviska k zásahu do krajinného rázu a do významného krajinného prvku nezákonně formou „vnitřního sdělení“, ve kterém se nijak nezabýval odvolacími námitkami. Ministerstvo zdravotnictví provedlo přezkum pouze dvou závazných stanovisek, na přezkum dalších (uvedených v odvolání) rezignovalo. Předložená projektová dokumentace ze srpna 2016 autorizovaná Ing. P. P. je v rozporu s požadavky na její obsah uvedený v příloze č. 1 vyhlášky č. 499/2006 Sb. ve znění účinném před novelou provedenou vyhláškou č. 405/2017 Sb. Podle průvodní zprávy zahrnul zpracovatel do projektové dokumentace všechny podmínky a jednotlivé požadavky dotčených orgánů během projekčních prací. S ohledem na to, že dokumentace byla zpracována v srpnu 2016 a všechna stanoviska dotčených orgánů byla vydána až následně, je podle žalobce zřejmé, že nemohla být nijak zapracována. Dokumentace není označena žádnou revizí či stupněm po zapracování požadavků dotčených orgánů.

Žalovaný následně vydal žalobou napadené rozhodnutí popsané v bodě 2 tohoto rozsudku.

Některým odvolacím námitkám vyhověl a do výroku doplnil chybějící stavební objekty a upřesnil odkaz na dokumentaci k územnímu řízení. Podle žalovaného žádná z provedených změn nezmění podstatným způsobem výsledné rozhodnutí, tudíž nemůže být na újmu práv účastníků řízení. Dokumentace předložená v řízení obsahovala informace o tom, kdo a kdy ji zpracoval, účastníci se s ní mohli seznámit, její součástí byly i doplněné objekty SO 302, 303 a 304. Žalovaný dále uvedl, že řízení bylo vedeno podle právní úpravy platné v době podání žádosti (tedy před účinností zákona č. 255/2017 Sb.). Podle této úpravy nebylo třeba žalobci jako účastníku územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona doručovat jednotlivě a označovat jej v rozhodnutí nejen číslem pozemku, ale ani jménem a příjmením. Žalobce nebyl zkrácen způsobem doručování ani omezen v možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Do spisového materiálu nahlížel již 20. 12. 2017 a 5. 1. 2018, v průběhu nahlížení mu byly poskytnuty kopie vyjádření dotčených orgánů a předložena k nahlédnutí projektová dokumentace. Žalovaný odmítl námitku podjatosti založenou na způsobu doručování písemností ve správním řízení, neboť žalobce se seznámil se způsobem doručování již při nahlížení do spisu; námitka podjatosti tedy nebyla uplatněna ihned poté, co se o důvodech údajné podjatosti žalobce dozvěděl. Žalovaný k ní proto s poukazem na § 14 odst. 3 správního řádu nepřihlédl. Podle právní úpravy platné v době vydání rozhodnutí má být grafická příloha rozhodnutí o umístění stavby ověřená stavebním úřadem. Stavební úřad doručí žadateli stejnopis písemného vyhotovení územního rozhodnutí opatřený doložkou právní moci spolu s ověřenou grafickou přílohou po nabytí právní moci rozhodnutí. Není tedy možné, aby ověřená grafická příloha byla součástí rozhodnutí v době jeho vydání, jak požadoval žalobce.

Žalovaný dále shledal, že žalobce neuvádí, jak bude dotčen skutečností, že rozhodnutí bylo vydáno bez povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle vyjádření orgánu ochrany přírody má být výjimka ze zákazu u zvláště chráněných druhů vydána před realizací stavby. Tuto podmínku stavební úřad převzal do podmínek pro umístění stavby jako podmínku č. 3 b). Žalobcových práv se nemůže dotýkat ani podmínka č. 23 b), neboť se vztahuje k přeložce VN 22 kV, která je umístěna mimo pozemky ve vlastnictví žalobce. Nadto, projektová dokumentace na tuto změnu reagovala, teprve po této úpravě stavební úřad seznámil účastníky řízení s doplněnými podklady. K námitce neaktuálnosti vyjádření správců sítí žalobce podle žalovaného neuvedl, která konkrétní stanoviska nebyla aktuální a jak bude touto skutečností dotčen na svých právech. Stavebník k žádosti doložil kladná vyjádření správců sítí, na jejichž základě zjistil, které sítě budou umístěním stavby dotčeny. Následně došlo k úpravě projektové dokumentace tak, že sítě byly přeloženy. U těchto sítí pak není nutné znovu předkládat vyjádření správců. Pokud sítě nebyly v době zahájení řízení realizovány či umístěny, musí stavební úřad umístění nové sítě koordinovat s umisťovanou veřejně prospěšnou stavbou obchvatu.

K části odvolání mířící proti závazným stanoviskům a jejich přezkumu žalovaný uvedl, že žalobce nespecifikoval zkrácení na svých právech v důsledku postupu nadřízených správních orgánů. Žalovaný měl povinnost podle § 149 odst. 5 správního řádu požádat nadřízený správní orgán o přezkum závazného stanoviska, i když je zřejmé, že lhůta podle § 4 odst. 9 stavebního zákona již uplynula. Většina odvoláním napadených stanovisek tak již byla v době vydání územního rozhodnutí nepřezkoumatelných z důvodu uplynutí roční lhůty. Žalovaný proto v těch případech, kdy nadřízený správní orgán i přes uplynutí lhůty závazná stanoviska přezkoumal, k tomuto přezkumu nebude přihlížet. Žalovaný připustil, že nadřízené správní orgány nepostupovaly jednotně (jak z hlediska aplikace omezení přezkumu kvůli jednoleté lhůtě, tak z hlediska formy provedení přezkumu), žalovaný však nemá nástroje, aby je v tomto usměrňoval či metodicky vedl. Není rozhodující, jak nazvaly vydané akty, ale že materiálně přezkum provedly a neshledaly v závazných stanoviscích chyby. K námitce neexistence závazného stanoviska podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny žalovaný uvedl, že z § 12 odst. 4 téhož zákona plyne, že krajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a zastavitelných plochách, pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody. V daném případě orgán ochrany přírody a krajiny předložení závazného stanoviska podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny nepožadoval. Skutečnost, že závazná stanoviska jsou vydána až po zpracování projektové dokumentace, představuje zákonný způsob projednání záměru. Naopak, pokud by předkládaná dokumentace byla datována až po vydání závazných stanovisek, vznikly by pochybnosti, zda se dotčené orgány vyjádřily právě k projednávanému záměru. Podmínky ze závazných stanovisek se nezapracovávají do předkládané dokumentace, ale stavební úřad je převezme do výroku rozhodnutí. Žalovaný neshledal rozpor mezi předloženou dokumentací a vydanými závaznými stanovisky.

Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a že obsahuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu projednatelnou. Při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

Soud o žalobě rozhodl bez jednání, neboť pro takový postup jsou dány zákonem předpokládané důvody (§ 76 odst. 1 s. ř. s.), a to v přednostním pořadí s ohledem na povahu řešené stavby.

Soud považuje za nutné dříve, než přistoupí k vypořádání jednotlivých námitek, vyjádřit se obecně k otázce aktivní věcné legitimace žalobce, a to zejména s ohledem na četné námitky žalovaného zpochybňující žalobcovu věcnou legitimaci. Tuto otázku je třeba analyzovat ve spojení s účastenstvím žalobce v územním řízení. Důvod zakládající účastenství žalobce v územním řízení [podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona] též předurčuje rozsah námitek, které je oprávněn uplatnit v územním řízení (§ 89 odst. 4 stavebního zákona). Vlastník nemovitosti (pozemku), na němž má být záměr umístěn, je oprávněn napadnout územní rozhodnutí pouze takovými námitkami, které obsahově souvisejí s ochranou jeho vlastnického práva k nemovité věci. Naopak mu nepřísluší námitky, jejichž prostřednictvím by se dovolával ochrany práv třetích osob, popř. respektování veřejného zájmu, aniž by tento aspekt jakkoliv přímo souvisel s ochranou jeho vlastnického práva. Ve stejném rozsahu pak náleží účastníku územního řízení jakožto žalobci aktivní věcná legitimace v soudním řízení. Pokud by se soud věcně zabýval námitkami žalobce, které nesouvisejí s ochranou jeho vlastnického práva k nemovitostem, dostal by žalobce z pozice osoby namítající zkrácení svého veřejného subjektivního práva do pozice dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů. Takové postavení ovšem žalobci coby soukromé fyzické osobě v dané věci nenáleží; nelze mu tedy přiznat postavení garanta zákonnosti rozhodování správních orgánů a ani subjektu oprávněného podat žalobu ve veřejném zájmu (§ 66 s. ř. s.). Soud předesílá, že u žádné z uplatněných námitek (částečně s výjimkou poslední žalobní námitky) neshledal nedostatek aktivní věcné legitimace žalobce, nic tedy nebrání jejich projednání. U některých žalobních námitek, ve vztahu k nimž žalovaný vyslovil pochybnosti ohledně věcné legitimace žalobce, soud podrobněji rozvede konkrétní úvahy stran této otázky přímo při vypořádání jednotlivé námitky.

Pro zodpovězení otázky, zda bylo žalobci ve správním řízení řádně doručováno a zda byl v územním rozhodnutí řádně označen, je nutno nejprve postavit najisto, podle jakého znění stavebního zákona měly správní orgány v řízení postupovat.

Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že stavebník podal žádost o vydání územního rozhodnutí dne 18. 5. 2017, řízení o žádosti však k 1. 1. 2018 nebylo pravomocně ukončeno. Zákonem č. 225/2017 Sb. kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 225/2017 Sb.“), byla s účinností od 1. 1. 2018 provedena rozsáhlá novela stavebního zákona dotýkající se mimo jiné též ustanovení relevantních pro posouzení žalobcovy věci.

Podle čl. II odst. 10 zákona č. 225/2017 Sb. stavební úřad dokončí správní řízení, která nebyla pravomocně ukončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, podle dosavadních právních předpisů. Ze znění tohoto přechodného ustanovení jednoznačně vyplývá, že v nyní posuzované věci je nutno postupovat podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2017 (resp. v době podání žádosti o vydání územního rozhodnutí). Neuvede-li soud dále jinak, bude aplikovat stavební zákon (a další právní předpisy) právě v tomto znění, jak již ostatně dal najevo zkratkou zavedenou v bodě 5 tohoto rozsudku.

Podle § 85 odst. 2 stavebního zákona jsou účastníky územního řízení také a) vlastník pozemku nebo stavby, na kterých má být požadovaný záměr uskutečněn, není-li sám žadatelem, nebo ten, kdo má jiné věcné právo k tomuto pozemku nebo stavbě; b) osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím přímo dotčeno; c) osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis.

Podle § 87 odst. 1 stavebního zákona (zvýraznění provedeno zde i v dalších citacích soudem) „[s]tavební úřad oznámí zahájení územního řízení a k projednání žádosti nařídí ústní jednání, a je-li to účelné, spojí jej s ohledáním na místě; oznámení o konání ústního jednání se doručí nejméně 15 dnů předem. Stavební úřad může upustit od ústního jednání, jsou-li mu dobře známy poměry v území a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení záměru. Upustí-li stavební úřad od ústního jednání, stanoví lhůtu, do kdy mohou účastníci řízení uplatnit námitky a dotčené orgány závazná stanoviska; tato lhůta nesmí být kratší než 15 dnů. Oznámení o zahájení územního řízení a další úkony v řízení se doručují účastníkům řízení a dotčeným orgánům jednotlivě, nejde-li o řízení s velkým počtem účastníků; v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují postupem podle § 144 odst. 6 správního řádu.“

Podle § 144 odst. 6 správního řádu lze v řízení s velkým počtem účastníků řízení doručovat písemnosti, včetně písemností uvedených v § 19 odst. 4, veřejnou vyhláškou. To se netýká účastníků řízení uvedených v § 27 odst. 1, kteří jsou správnímu orgánu známi; těmto účastníkům řízení se doručuje jednotlivě.

V souzené věci není pochyb o tom, že šlo o řízení s velkým počtem účastníků, neboť jejich počet přesáhl třicet (§ 144 odst. 1 správního řádu). Správní orgán proto nepochybil, pokud při doručování oznámení o zahájení řízení a dalších písemností v řízení postupoval podle § 144 odst. 6 správního řádu, tedy s výjimkou účastníků podle § 27 odst. 1 správního řádu doručoval veřejnou vyhláškou. Soud přitom nesouhlasí se žalobcem, že výjimka z doručování veřejnou vyhláškou obsažená v § 144 odst. 6 správního řádu by se vztahovala právě na něj, neboť prý byl účastníkem podle § 27 odst. 1 téhož zákona.

Žalobce toto své postavení dovozuje z § 87 odst. 1 stavebního zákona. Jak však vyplývá ze shora citované právní úpravy, stavební zákon ve znění rozhodném pro nyní souzenou věc na rozdíl od právní úpravy předcházející a následující ve svém § 87 odst. 1 žádnou takovou „fikci esenciálního účastenství“ pro účastníky podle § 85 odst. 2 písm. a) nestanovil. Právní úprava citovaná žalobcem v žalobě, podle níž jsou účastníky podle § 27 odst. 1 správního řádu vždy též účastníci územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, není s ohledem na její časovou působnost použitelná (jde o právní úpravu účinnou od 1. 1. 2018). Žalobcovu argumentaci tedy vyvrací již prostý jazykový výklad jím poukazovaného ustanovení.

Shora uvedené podporuje dle názoru soudu též výklad historický (zkoumáním úmyslu zákonodárce). Ustanovení § 87 odst. 1 stavebního zákona bylo ve znění rozhodném pro souzenou věc do zákona vtěleno s účinností od 1. 4. 2015 zákonem č. 39/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen „zákon č. 39/2015 Sb.“). Do té doby § 87 odst. 1 stavebního zákona (tj. ve znění účinném do 31. 3. 2015) stanovil, že „v řízení s velkým počtem účastníků se oznámení o zahájení řízení a další úkony v řízení doručují účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 1 a v § 85 odst. 2 písm. a) a dotčeným orgánům jednotlivě“.

Z důvodové zprávy k zákonu č. 39/2015 Sb. se podává, že „[k]e změně způsobu doručování v rámci územního řízení, které je vedeno jako řízení s velkým počtem účastníků, bylo přistoupeno ve vazbě na novelu ZPV [zákona o posuzování vlivů na životní prostředí; pozn. soudu]. V případě, že je pro určitý záměr vydáno stanovisko EIA, je navazující řízení vždy považováno za řízení s velkým počtem účastníků (§ 9b odst. 3 ZPV) a rozhodnutí vydané v navazujícím řízení je doručováno postupem podle § 144 správního řádu. Je proto nevyhovující, aby stavební zákon pro ostatní řízení s velkým počtem účastníků upravoval složitější a náročnější způsob doručování. Z tohoto důvodu byla provedena předmětná úprava.“

Z výše citovaného tedy jednoznačně vyplývá, že § 87 odst. 1 stavebního zákona v rozhodné době záměrně nestanovil, že by se účastníkům podle § 85 odst. 2 písm. a) mělo doručovat jednotlivě, resp. že by se v jejich případě v řízení s velkým počtem účastníků měl uplatnit zvláštní režim.

Postavení žalobce jako přímého (hlavního) účastníka územního řízení nelze dovodit ani ze správního řádu.

Podle § 27 odst. 1 správního řádu jsou účastníky řízení a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu; b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.

Podle § 27 odst. 3 správního řádu jsou účastníky rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1.

Podle § 27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.

Právní úprava účastenství ve správním řádu je vůči vymezení účastníků ve stavebním zákoně úpravou obecnou. Stavební zákon stanoví okruh účastníků územního řízení taxativním výčtem, který nelze prostřednictvím § 27 správního řádu rozšiřovat. Pro účely stavebního zákona má obecná úprava obsažená ve správním řádu význam z hlediska rozlišení postavení jednotlivých kategorií účastníků řízení a s tím spojených práv plynoucích z takové kategorizace (právě například z hlediska doručování či jejich označení ve výrokové části rozhodnutí podle § 68 odst. 2 správního řádu), nikoliv však z hlediska vymezení toho, kdo účastníkem je a kdo nikoli.

V souzené věci jde o řízení o žádosti (o vydání územního rozhodnutí), přičemž žalobce není žadatelem ani dotčenou osobu, na kterou se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu (typicky by mohlo jít o společenství práv plynoucí ze společného jmění manželů či ze spoluvlastnictví). Postavení žalobce jako přímého účastníka tak ze samotného § 27 odst. 1 správního řádu neplyne. Toto postavení pak nelze dovodit ani skrze § 27 odst. 3 téhož zákona. Jak již soud konstatoval výše, zvláštní zákon (stavební zákon) sice stanoví, že vlastník pozemku, na kterém má být záměr umístěn, je účastníkem řízení (a to bez dalšího), nestanoví však již, že by byl účastníkem podle § 27 odst. 1 správního řádu. Je proto nutno vycházet z toho, že v takovém případě mají tito účastníci územního řízení postavení vedlejších účastníků ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, a to se všemi důsledky z toho plynoucími, nikoli podle § 27 odst. 1 správního řádu.

Vzhledem k tomu, že žalobce nebyl účastníkem podle § 27 odst. 1 správního řádu, nebylo povinností stavebního úřadu doručovat mu podle § 144 odst. 6 věty druhé správního řádu jednotlivě. Naopak, stavební úřad nepochybil, pokud i žalobci doručoval veřejnou vyhláškou. Tuto povinnost by stavební úřad měl až v případě řízení zahajovaných po 31. 12. 2017.

Soud pak nad rámec nutného poznamenává, že i v případě, kdy by bylo povinností správního orgánu doručovat žalobci jednotlivě, nedošlo by doručováním veřejnou vyhláškou k podstatnému zkrácení na jeho procesních právech. Z obsahu správního spisu se totiž podává, že žalobce o vedení řízení téměř od samého počátku věděl, byl též zpraven o podstatných úkonech stavebního úřadu a v řízení aktivně vystupoval. To podle soudu plyne ze skutečnosti, že již dne 20. 12. 2017 nahlížel do správního spisu, během něhož mu byla předána kopie situací s výřezem pozemků v jeho vlastnictví, kopie oznámení o zahájení řízení a kopie usnesení ze dne 28. 11. 2017. Následně žalobce do spisu nahlížel dne 5. 1. 2018, kdy mu byly předány kopie všech vyjádření a protokol ze dne 22. 9. 2017. Téhož dne žalobce podal odvolání proti usnesení ze dne 28. 11. 2017 včetně námitky systémové podjatosti. Všechna rozhodnutí ve věci této námitky mu byla řádně doručována. Po rozhodnutí o žalobcově odvolání již do spisu nebyly doplňovány žádné podklady a následně bylo vydáno územní rozhodnutí, proti kterému se žalobce včas odvolal. Tvrzení, podle kterého se žalobce s obsahem správního spisu seznámil až poté, co zjistil, že bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, proto s ohledem na shora shrnuté skutečnosti plynoucí ze správního spisu nepovažuje soud za pravdivé. I v případě, že by způsob doručování žalobci zvolený správním orgánem byl nesprávný, nedošlo tím v řízení k reálné újmě na žalobcových procesních právech, která mohl řádně uplatňovat a také tak činil.

Důvodná je ovšem výtka, podle níž měl být žalobce v územním rozhodnutí identifikován nikoli pomocí označení pozemku, ale jménem a příjmením. Žalovaný měl tuto námitku za nedůvodnou na základě shodné argumentace, kterou vyvrátil námitku nesprávného doručování (tedy že žalobce nebyl účastníkem podle § 27 odst. 1 správního řádu). Soud se se žalovaným sice shoduje, že žalobce nebyl přímým účastníkem řízení a podle obecné úpravy (§ 68 odst. 2 správního řádu) nemusel být ve výrokové části označen údaji umožňujícími jeho identifikaci (tedy jménem, příjmením, datem narození a místem trvalého pobytu; viz § 18 odst. 2 správního řádu). Další nutnou náležitostí rozhodnutí je však uvedení jména a příjmení všech účastníků v písemném vyhotovení rozhodnutí (§ 69 odst. 2 správního řádu). Výjimku z tohoto pravidla stanoví § 92 odst. 3 věta druhá stavebního zákona, podle níž v případě doručování územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou se v něm účastníci řízení podle § 85 odst. 2 písm. b) identifikují označením pozemků a staveb evidovaných v katastru nemovitostí dotčených vlivem záměru. Jak již bylo výše několikrát zmíněno, žalobce byl účastníkem územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a), nejen podle písm. b) stavebního zákona. Speciální ustanovení týkající se označování účastníků v územním rozhodnutí na něj proto nedopadá, a bylo tedy třeba vycházet z obecné úpravy obsažené v § 69 odst. 2 správního řádu. Stavební úřad měl žalobce v písemném vyhotovení rozhodnutí označit jeho jménem a příjmením. Neučinil-li tak, pochybil.

Nutnost označit účastníka údaji umožňujícími jeho identifikaci však není samoúčelná. Pro vyjmenované skupiny účastníků je tato povinnost identifikace dána zejména s ohledem na to, že práva těchto účastníků jsou v řízení (alespoň potenciálně) dotčena v mnohem větší míře, a je tak záhodno, aby se včas dozvěděli o vedení řízení, resp. vydání rozhodnutí, které se jich dotýká, a mohli se tak včas a efektivně brát za svá práva. Jak již soud uvedl při vypořádání první části této žalobní námitky, z postupu žalobce v řízení jednoznačně plyne, že byl seznámen se skutečností, že je účastníkem územního řízení podle § 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, o zahájení i vedení územního řízení věděl, byl si též vědom toho, že vydané územní rozhodnutí se týká právě pozemků v jeho vlastnictví, což plyne zejména z faktu, že proti němu brojil včasným odvoláním. I přesto, že tedy nebyl v územním rozhodnutí řádně označen, neměla tato nesprávnost žádný dopad do jeho práv a do možnosti jejich uplatnění. Není proto důvod označit uvedené pochybení správního orgánu za natolik závažné, že by mělo vliv na zákonnost napadených rozhodnutí.

V této souvislosti soud připomíná, že v případě porušení kogentních procesních ustanovení je třeba vždy z hlediska právní ochrany garantované v čl. 36 odst. 1 Listiny zkoumat, jak porušení procesních předpisů zkrátilo jednotlivce na možnosti uplatňovat jednotlivá procesní práva a konat procesní úkony, jež by byly způsobilé přivodit pro jednotlivce příznivější rozhodnutí ve věci samé. Jakýkoli proces neexistuje samoúčelně, nýbrž jeho cílem je dosažení vzniku, změny či zániku hmotných práv a povinností fyzických či právnických osob. Teprve takové porušení objektivních procesních pravidel by mohlo být zásahem do subjektivního práva na spravedlivý proces, které by skutečně jednotlivce omezilo v některém konkrétním subjektivním procesním právu, například v nemožnosti provést konkrétní zamýšlený procesní úkon, čímž by byl v důsledku znevýhodněn oproti jinému účastníkovi řízení či zkrácen na svých hmotných právech (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2003, sp. zn. I. ÚS 148/2002). Soud v této souvislosti natolik závažné porušení procesních pravidel neshledal.

Soud nemá za důvodnou ani námitku porušení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Podle tohoto ustanovení platí: „Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.“

Žalobní námitka porušení shora citovaného ustanovení nemůže být důvodná již proto, že toto ustanovení nelze v souzené věci ve vztahu k žalobci vůbec aplikovat. Provedenou změnou výroku (která spočívala v doplnění tří stavebních objektů, upřesnění vymezení území dotčeného vlivem stavby a uvedení oprávněné autorizované osoby včetně zpřesnění označení projektové dokumentace) totiž žalobci (ani žádnému dalšímu účastníku řízení) nebyla uložena žádná povinnost. Šlo o pouhé formální zpřesnění výroku, který byl obsažen již v prvostupňovém rozhodnutí. Tato změna neměla vliv na konkrétní rozsah práv a povinností žalobce. Jak vysvětlil NSS v rozsudku ze dne 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018-34, č. 3837/2019 Sb. NSS, rozsah pojmu „uložení povinnosti“ obsaženého v § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu není možno rozšiřovat velmi extenzivním, vzdáleným a zprostředkovaným výkladem na případy, kdy se ve skutečnosti o uložení povinnosti správním rozhodnutím nejedná, např. na povinnost ekologického spolku strpět širší zásah do přírody v důsledku umístění stavby (rozsudek NSS ze dne 11. 4. 2013, č. j. 9 As 51/201233) nebo na povinnost farmaceutické společnosti respektovat stanovenou výši a podmínky úhrady léčivých přípravků (rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2015, č. j. 5 As 93/201538). Ani v nyní posuzované věci nelze podle názoru soudu zpřesnění provedené odvolacím orgánem vnímat tak, že se jím ukládá účastníku řízení povinnost prvostupňovým rozhodnutím neuložená. Žalovaný se proto nemusel zabývat ani otázkou, zda provedením změny výroku hrozí některému z účastníků újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. Namítá-li žalobce, že je rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné z důvodu nevypořádání této otázky, jedná se tak o zjevně nedůvodnou námitku. Nešlo-li o situaci, kdy je změnou rozhodnutí některému z účastníků ukládána povinnost, nebylo třeba, aby se správní orgán výslovně otázkou hrozící újmy zabýval. I přesto lze v odůvodnění napadeného rozhodnutí nalézt stručnou (a podle soudu dostačující) úvahu, že „žádná z provedených změn nemění podstatným způsobem výsledné rozhodnutí, tudíž nemůže být na újmu práv účastníků řízení“ (srov. str. 6 napadeného rozhodnutí).

Žalobci lze přisvědčit, že pokud odvolací orgán zvažuje odlišné právní posouzení věci, musí na tuto skutečnost účastníky řízení upozornit, a dát jim tak reálnou možnost změně právního názoru oponovat. O takovou situaci však v nyní posuzované věci ve vztahu ke změnám provedeným ve výroku prvostupňového rozhodnutí nešlo. Jak již soud výše uvedl, jednalo se pouze o zpřesnění, resp. doplnění výroku prvostupňového rozhodnutí, které nevycházelo z odlišného právního posouzení věci. Změna prvostupňového rozhodnutí provedená žalovaným nemohla být pro žalobce ani překvapivá, uváží-li soud, že k ní došlo na základě žalobcem uplatněných odvolacích námitek. Argumenty použité žalovaným, zdůvodňující změnu prvostupňového rozhodnutí, tak korespondovaly s požadavky vyjádřenými v žalobcových podáních. Nelze než uzavřít, že nic nebránilo změně výroku rozhodnutí a žalovaný tento postup správně upřednostnil před jeho zrušením.

Žalobce v rámci této námitky dále stavebnímu úřadu vytýká, že situační výkres nebyl doručován účastníkům řízení a nebyl v rozporu s § 9 odst. 8 vyhlášky č. 503/2006 Sb. přílohou rozhodnutí. I při hodnocení důvodnosti této námitky je třeba opětovně zdůraznit, že povinností správních orgánů v nyní souzené věci bylo postupovat podle právních předpisů účinných v době zahájení řízení o žádosti stavebníka. Toho se ostatně v rámci argumentace k této námitce výslovně domáhá též žalobce. V případě vyhlášky č. 503/2006 Sb. se tak jedná o znění § 9 účinné do 19. 4. 2018.

Námitka rozporu územního rozhodnutí s § 9 odst. 8 vyhlášky č. 503/2006 Sb. je tak nedůvodná, neboť toto ustanovení nebylo v citované vyhlášce obsaženo. Do vyhlášky bylo včleněno až s účinností od 20. 4. 2018, a to vyhláškou č. 66/2018 Sb., kterou se mění vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu, ve znění vyhlášky č. 63/2013 Sb. Poukaz žalovaného na § 9 odst. 5, nikoli na § 9 odst. 8 vyhlášky č. 503/2006 Sb. tak má soud na rozdíl od žalobce za přiléhavý.

Podle § 92 odst. 4 stavebního zákona „po dni nabytí právní moci územního rozhodnutí stavební úřad doručí žadateli stejnopis písemného vyhotovení územního rozhodnutí opatřený doložkou právní moci spolu s ověřenou grafickou přílohou, kterou tvoří celková situace v měřítku katastrální mapy, popřípadě další vybraná část dokumentace; stejnopis písemného vyhotovení územního rozhodnutí opatřený doložkou právní moci doručí také místně příslušnému obecnímu úřadu, pokud není stavebním úřadem, a jde-li o stavby podle § 15 nebo 16, také stavebnímu úřadu příslušnému k povolení stavby.“

Podle § 9 odst. 5 vyhlášky č. 503/2006 Sb. „[g]rafická příloha rozhodnutí o umístění stavby, ověřená stavebním úřadem, obsahuje celkovou situaci v měřítku katastrální mapy se zakreslením stavebního pozemku, požadovaného umístění stavby, s vyznačením vazeb a vlivů na okolí, zejména vzdáleností od hranic pozemku a sousedních staveb, a popřípadě vybranou část dokumentace podle přílohy č. 1 k vyhlášce o dokumentaci staveb. U liniových staveb delších než 1 000 m a staveb zvláště rozsáhlých lze doplnit půdorysné vyznačení stavby na mapovém podkladě v měřítku 1 : 10 000 až 1 : 50 000.“

Ze shora uvedeného vyplývá, že žalobcem zpochybňovaný právní názor žalovaného, podle nějž „není možné, aby grafická příloha byla součástí rozhodnutí v době jeho vydání“, je správný a má oporu v citovaných ustanoveních zákona a vyhlášky č. 503/2006 Sb. Povinnost stavebního úřadu přiložit k územnímu rozhodnutí grafickou přílohu vzniká až po dni nabytí právní moci územního rozhodnutí, přičemž rozhodnutí s grafickou přílohou se doručuje pouze žadateli, nikoli všem účastníkům, jak se mylně domnívá žalobce.

K obecným námitkám, že doplněná podmínka je neúplná a datum vypracování grafické přílohy nemůže být dvojí, soud v téže míře obecnosti uvádí, že neshledává podmínku stanovenou výrokem II. 1 (ve znění po doplnění provedeném v odvolacím řízení) neúplnou. Současně nespatřuje soud nezákonnost v uvedení dvojího data vypracování grafické přílohy. Je běžné, že v průběhu územního řízení může docházet k úpravám či aktualizacím projektové dokumentace (například v důsledku požadavků vyjádřených účastníky řízení či dotčenými orgány). Tak tomu bylo i v tomto případě, kdy stavebník v návaznosti na projednání námitek jiného účastníka proti umístění stavebního objektu 411 a po jednání se společností ČEZ Distribuce, a.s., zaslal stavebnímu úřadu dílčí výkresy zachycující úpravu původní dokumentace, pokud jde o trasování nadzemního vedení 22kV v km 0,44 – km 2,18, jež vyhověly vzneseným námitkám.

Výrok každého správního rozhodnutí je třeba vnímat v souvislosti s obsahem souvisejícího správního spisu, ve spojení s účastníkům známými okolnostmi a v souvislosti s celkovým průběhem správního řízení. Správní rozhodnutí přirozeně navazují na předloženou projektovou dokumentaci, která má být vždy řádně identifikována, a výroky rozhodnutí stavebního úřadu je třeba vnímat v plné souvislosti s touto dokumentací, aniž je třeba o tomto výslovně adresáty poučovat či nějakým způsobem přímo inkorporovat do rozhodnutí projektovou dokumentaci, jak naznačuje žalobce. Zákon žádnou takovou povinnost správnímu orgánu n