55 A 35/2022

Návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se navrhovatelky domáhají zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2021/OOP – změny č. 4 územního plánu Klecany schválené usnesením Zastupitelstva města Klecany ze dne 29. 6. 2021 (dále jen „změna územního plánu“ nebo „opatření obecné povahy“). Navrhovatelky požadují, aby soud zrušil změnu územního plánu v tomto rozsahu: - v textové části se v čl. 106 zrušuje věta „Rodinný dům (s výjimkou rodinných domů v ploše P4a) může do 5-ti let od zápisu do katastru nemovitostí obsahovat maximálně 1 byt, po 5-ti letech pak max. 2 byty“; - v textové části se v čl. 107 zrušuje věta „Rodinný dům může do 5-ti let od zápisu do katastru nemovitostí obsahovat maximálně 1 byt, po 5-ti letech pak max.2 byty“; - v textové části v čl. 131, 132 a 135 a v grafické části ve výkresu základního členění území se zrušuje území vymezené jako „RP2“ ve vztahu k pozemkům p. č. XL, XM, XN, XO, XP, XQ, 455/12, XR, XACH, XAI, XAJ, XAK, XAL, XAM, XS, XT, XU, XV, XW, XZ, XAA, XAB, XAC a XAD zapsaných na listu vlastnictví č. XAN, vedeném Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, Katastrální pracoviště Praha – východ, k. ú. Klecany; - v textové části se v čl. 142 zrušuje označení „Z11“ a vymezení zastavitelné plochy Z11 v grafické části ve výkresu pořadí změn v území (etapizace) ve vztahu k pozemkům p. č. XAF a XAP zapsaným na listu vlastnictví č. XAO vedeném Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, Katastrální pracoviště Praha – východ, k. ú. Klecany; - v textové části se v čl. 140 zrušuje věta „Výstavba v území nejdříve: od roku 2030 (včetně) za současného splnění podmínek ‚společného ustanovení pro 2. a 3. etapu‘“ a v grafické části ve výkresu pořadí změn v území (etapizace) se zrušují slova „od r. 2030“; - v textové části se v čl. 142 zrušuje věta „Výstavba v území nejdříve: od roku 2040 (včetně) za současného splnění podmínek ‚společného ustanovení pro 2. a 3. etapu‘“ a v grafické části ve výkresu pořadí změn v území (etapizace) se zrušují slova „od r. 2040“.

Navrhovatelka a) tvrdí, že je vlastnicí nemovitých věcí zapsaných na listu vlastnictví č. XAO v katastrálním území Klecany, které jsou součástí zastavitelné plochy Z11 s funkčním využitím jako plocha smíšená výrobní (VS). Do vydání změny územního plánu byly zařazeny do I. etapy výstavby, změnou územního plánu byly přesunuty do III. etapy výstavby, takže mohou být zastavěny nejdříve od roku 2040 při splnění dalších podmínek.

Navrhovatelka b) tvrdí, že je vlastnicí nemovitých věcí zapsaných na listu vlastnictví č. XAQ v katastrálním území Klecany, které jsou součástí zastavitelné plochy Z11 s funkčním využitím jako plocha smíšená výrobní (VS) a plocha smíšená obytná městská (SM). Pozemky byly již před změnou územního plánu zařazeny do III. etapy výstavby, ovšem změna posunula termín pro zahájení výstavby ve III. etapě o 10 let, tj. z roku 2030 na rok 2040. Nově byla pro plochy SM stanovena podmínka, že rodinný dům může do 5 let od zápisu do katastru nemovitostí obsahovat maximálně 1 byt, poté maximálně 2 byty.

Navrhovatelka c) tvrdí, že je vlastnicí nemovitých věcí zapsaných na listu vlastnictví č. XAR v katastrálním území Klecany, které jsou součástí zastavitelné plochy Z11 s funkčním využitím jako plocha smíšená obytná městská (SM). Změnou územního plánu byl posunut počátek výstavby ve III. etapě o 10 let a byla přidána nová podmínka týkající se maximálního počtu bytů v rodinném domě (viz bod 3 výše).

Navrhovatelka d) tvrdí, že je vlastnicí nemovitých věcí zapsaných na listu vlastnictví č. 884 v katastrálním území Klecany. Pozemek p. č. XCH je součástí plochy Z11 s funkčním využitím jako plocha smíšená obytná městská (SM), pozemky p. č. XI a XK jsou součástí zastavitelných ploch Z7 a Z8 s funkčním využitím rovněž SM. Změnou územního plánu byl posunut počátek výstavby ve III. etapě o 10 let (pozemek p. č. XCH), resp. ve II. etapě o 10 let (z roku 2020 na rok 2030, pozemky p. č. XI a XK), a byla přidána nová podmínka týkající se maximálního počtu bytů v rodinném domě (viz bod 3 výše).

Navrhovatelka e) tvrdí, že je vlastnicí nemovitých věcí zapsaných na listu vlastnictví č. XANv katastrálním území Klecany, které jsou součástí plochy přestavby P1, u níž byla změnou územního plánu stanovena podmínka jejího využití spočívající ve zpracování regulačního plánu na žádost (RP2). Do doby zpracování regulačního plánu tedy nemůže své pozemky využít. Funkční využití pozemků je stanoveno jako plocha bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (BI) a plocha smíšená obytná městská (SM). Pro oba typy ploch byla změnou územního plánu stanovena podmínka maximálního počtu bytů (viz bod 3 shora).

Z výše uvedeného podle navrhovatelek vyplývá, že změnou územního plánu bylo zasaženo do jejich vlastnického práva k nemovitým věcem v důsledku stanovení nových podmínek pro jejich využití.

Navrhovatelka a) má opatření obecné povahy za nezákonné, neboť její pozemky p. č. XAP a XAF byly přesunuty z I. do III. etapy výstavby, v důsledku čehož jsou po dobu nejméně 20 let nezastavitelné. I kdyby se podařilo splnit podmínky, na něž je etapizace vázána [tj. rozšíření kapacity čistírny odpadních vod (dále jen „ČOV“) a provedení úprav koryta Klecanského potoka za účelem odvodu dešťových srážek], není splnění dalších podmínek v moci navrhovatelky (zastavění 80 % pozemků zahrnutých do I. a II. etapy – to závisí na vůli vlastníků těchto pozemků). I kdyby byly splněny všechny podmínky, stanoví změna územního plánu fixní termín pro zahájení výstavby na rok 2040. Po tuto dobu tak má navrhovatelka pouze „holé vlastnictví“, neboť umístění jakéhokoliv záměru na pozemcích je vyloučeno. Navrhovatelka považuje změnu v etapizaci za nepřiměřenou a neodůvodněnou, tedy nezákonnou. Odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatelky a) neobsahuje vlastní vysvětlení důvodů změny, nýbrž jen popis toho, k čemu změnou územního plánu došlo. V opatření obecné povahy není vysvětleno, proč byla změna etapizace nezbytná. Dne 16. 8. 2011 (správně 2001 – pozn. soudu) vydal Městský úřad Klecany rozhodnutí o umístění stavby „Obchodní zóna – Čtvery hony“ na daných pozemcích, jeho platnost byla opakovaně prodloužena a rozhodnutí je stále platné. Navrhovatelka nezpochybňuje, co uvedl odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitce, tj. že změna územního plánu nemá vliv na vydaná územní rozhodnutí. Změna územního plánu ovšem neumožňuje provést úpravy záměru v budoucnu či realizaci jiného záměru, a to přinejmenším do roku 2040. Existence územního rozhodnutí dokládá, že dotčené území je fakticky připravené k výstavbě, neboť osvědčuje splnění mnohem podrobnějších podmínek prověřovaných v územním řízení (zejména požadavky na technickou a dopravní infrastrukturu). Pozemky se nachází na okraji plochy Z11 a přímo navazují na stávající pozemní komunikaci, což bylo patrně důvodem pro jejich zařazení do I. etapy výstavby. Existující územní rozhodnutí představuje limit využití území ve smyslu § 26 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Územní plán má reflektovat reálný stav území a existuje-li územní rozhodnutí, je přinejmenším vhodné, aby v nově pořizované územněplánovací dokumentaci byla na pozemku vymezena plocha odpovídající obsahu územního rozhodnutí. Od pravomocných územních rozhodnutí by se měla obec odchýlit pouze ze závažných důvodů.

Navrhovatelky b), c), d) a e) namítají nezákonnost regulativu, jenž v plochách BI a SM, kam jsou zařazeny jejich pozemky, zavádí přísnější regulativ týkající se počtu bytů v rodinných domech. Ustanovení § 2 písm. a) bodu 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), definuje rodinný dům jako stavbu pro bydlení, která může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Změna územního plánu umožňuje vymezit v rodinném domě pouze jednu bytovou jednotku a po uplynutí 5 let od zápisu rodinného domu do katastru nemovitostí dvě bytové jednotky. Tento regulativ je v rozporu s § 43 odst. 4 stavebního zákona, neboť překračuje meze podrobnosti obsahu územního plánu. Jedná se o novou povinnost, resp. omezení práv nad rámec právních předpisů, či dokonce v rozporu s nimi. Možnost stanovit tento regulativ nevyplývá ani z přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“). Podle ní má územní plán stanovit podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu. Demonstrativně je vyjmenována výšková regulace, charakter či struktura zástavby. Počet bytových jednotek nelze podřadit pod žádnou z těchto podmínek. Dispoziční řešení rodinného domu a jeho vnitřní rozdělení na jednotlivé byty totiž nemá naprosto žádný vliv na krajinný ráz ani se netýká prostorového uspořádání území v obci. I kdyby bylo možné upravit v územním plánu regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě, musel by být řádně zdůvodněn, jak vyplývá z § 173 odst. 1 a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Odůvodnění tohoto regulativu mělo být o to pečlivější, jestliže proti němu podaly navrhovatelky námitky. Odpůrce však v odůvodnění rozhodnutí o námitkách pouze stručně zmínil, že regulativ má souvislost s koncepcí veřejné infrastruktury, což je ovšem pojem značně široký, z něhož nelze zjistit, o jakou veřejnou infrastrukturu se jedná a proč bylo nutné omezit počet bytů v rodinných domech ve všech plochách BI a SM na území celého města. Takové odůvodnění je nepřezkoumatelné.

Navrhovatelka e) považuje napadené opatření obecné povahy za nezákonné dále z důvodu stanovení podmínky pro rozhodování v území v ploše P1 v podobě zpracování regulačního plánu na žádost. Již samotná formulace této podmínky je zmatečná, neboť vychází z toho, že má být zpracován regulační plán na žádost, ovšem lhůta, jejímž marným uplynutím tato podmínka odpadá, odpovídá případům, kdy má být zpracován regulační plán z podnětu. V případě regulačního plánu na žádost zaniká podmínka tehdy, pokud není regulační plán vydán do 1 roku od podání úplné žádosti odpovídající zadání regulačního plánu. V případě regulačního plánu z podnětu zaniká podmínka marným uplynutím přiměřené lhůty stanovené v územním plánu. V daném případě však není zřejmé, jaký je vztah lhůty v délce 6 let, stanovené ve změně územního plánu, a lhůty v délce 1 roku vyplývající ze stavebního zákona. Není jasné, zda marným uplynutím 6 let zaniká podmínka vydání regulačního plánu bez dalšího, neboť to by bylo v rozporu s koncepcí lhůty týkající se regulačního plánu na žádost. Navrhovatelka dále namítá, že i v případě, pokud by měla platit lhůta 6 let, jedná se o lhůtu nepřiměřeně dlouhou. Judikatura dospěla k závěru, že lhůta by neměla přesáhnout 4 roky. Ústavní soud to v nálezu ze dne 9. 11. 2017, sp. zn. I. ÚS 655/17, uvedl ve vztahu ke lhůtě pro pořízení územní studie. Jelikož má podmínka zpracování regulačního plánu obdobný dopad do práv dotčených vlastníků, je třeba tento závěr vztáhnout i na ni. Odpůrce nadto neuvedl žádný relevantní důvod, proč stanovil lhůtu právě v této délce. Podmínka tak byla stanovena nepřezkoumatelně a nezákonně.

Navrhovatelka e) napadá i zákonnost stanovení podmínky zpracování regulačního plánu jako takové, neboť odpůrce neuvedl důvody tohoto omezení ani nevysvětlil jeho nezbytnost. Podmínka se totiž vztahuje k ploše, která byla předchozí územněplánovací dokumentací určena k zástavbě v I. etapě. Muselo se tedy předpokládat, že se jedná o území připravené k zástavbě. Změna územního plánu neuvádí, co se v mezidobí změnilo, že je potřeba výstavbu podmínit zpracováním regulačního plánu. Odpůrce se s tím nevypořádal ani v rozhodnutí o námitkách, jehož odůvodnění obsahuje pouze popis obsahu změny územního plánu, neuvádí důvody, které ke změně vedly. Ve vztahu k pozemkům navrhovatelky e) bylo Městským úřadem Klecany vydáno dne 6. 8. 2001 rozhodnutí o umístění stavby „obytná zóna Klecany“. Tento záměr zahrnuje rodinné i bytové domy a související infrastrukturu, zmíněné územní rozhodnutí je stále platné, neboť jeho platnost byla opakovaně prodloužena. I zde je třeba vycházet z toho, že územní rozhodnutí představuje limit využití území a územněplánovací dokumentace by od něj neměla bez vážných důvodů odhlížet. Území je pro výstavbu připraveno a není nutno ho zablokovat na dalších 6 let prostřednictvím požadavku na zpracování regulačního plánu.

Nepřiměřenost podmínky zpracování regulačního plánu spatřuje navrhovatelka e) též v tom, že vzhledem k právní úpravě pořizování regulačního plánu na žádost (§ 66 odst. 3 stavebního zákona) je zapotřebí k vydání regulačního plánu souhlas vlastníků všech pozemků v řešené ploše. V ploše P1 vlastní pozemky kromě navrhovatelky e) několik fyzických osob a odpůrce. Je krajně nepravděpodobné, že by se jednotliví vlastníci bezkonfliktně domluvili na podobě návrhu regulačního plánu a společně požádali o jeho vydání. Lze očekávat zejména spory o umístění veřejných prostranství, které by měl návrh regulačního plánu rovněž vymezovat, neboť se jedná o nelukrativní plochy. Není ani jasné, jaký přístup zastává odpůrce jakožto vlastník pozemků v dané ploše. Jelikož se pořízením změny územního plánu snažil co nejvíce omezit výstavbu, nelze vyloučit, že bude moct z titulu svého vlastnického práva účinně po dlouhou dobu bránit zpracování návrhu regulačního plánu. Nepřiměřený je i požadavek, aby náklady na pořízení regulačního plánu nesli vlastníci řešených pozemků.

Navrhovatelky a) až d) považují za nezákonné i prodloužení etapizace o 10 let (na rok 2030 v případě II. etapy a na rok 2040 v případě III. etapy). Důsledkem toho je, že bez ohledu na splnění podmínek etapizace jsou pozemky navrhovatelek minimálně po dobu dalších 20 let [v případě navrhovatelky d) po dobu dalších 10 let] blokovány pro výstavbu, což je nepřiměřený a neodůvodněný zásah do vlastnického práva. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách je zcela obecné, neobsahuje konkrétní skutečnosti, které podmínky etapizace nebyly dosud naplněny a proč a z jakého důvodu bylo nutné prodlužovat objektivní lhůtu pro zahájení výstavby o dalších 10 let. Odpůrce se vůbec nezabýval otázkou minimalizace zásahů do práv navrhovatelek a tím, zda nebylo možné dosáhnout sledovaného cíle mírnějším opatřením. Podle navrhovatelek jsou zcela dostačující přísné podmínky etapizace stanovené již v územním plánu týkající se povinnosti vyčerpat minimálně 80 % pozemků v předchozí etapě a podmínky ohledně infrastruktury. Stanovení pevné doby odkladu výstavby neumožňuje jakkoliv výstavbu urychlit.

Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení části opatření obecné povahy poukázal na to, že navrhovatelky se domáhají zrušení některých prvků regulace obsažených v územním plánu en bloc, nikoliv pouze v rozsahu, v němž dopadají na pozemky v jejich vlastnictví. Navrhovatelky ovšem nejsou oprávněny podat actio popularis a domáhat se ochrany práv jiných osob, z nichž některé s regulativy třeba i souhlasí. Odpůrce připomněl zásadu minimalizace zásahu soudu do práva na samosprávu, územní plán je projevem výkonu tohoto práva. Soud by tedy měl návrh přinejmenším zčásti zamítnout. Dále odpůrce poukazuje na to, že ačkoliv se lze domnívat, že jsou navrhovatelky vzájemně provázané (minimálně skrze osobu vykonávající funkci statutárního orgánu JUDr. Jaroslavu Šafránkovou), nelze odhlížet od toho, že nikoliv každá navrhovatelka je dotčena všemi regulativy na svých právech. To je třeba zohlednit při formulování výroku rozhodnutí soudu, nelze převzít petit obsažený ve společném návrhu, jenž nezohledňuje odlišné postavení jednotlivých navrhovatelek. Oba výše zmíněné nedostatky návrhu se musí projevit v úvaze o míře případného procesního úspěchu.

K návrhovému bodu, jímž navrhovatelka a) napadá přeřazení jejích pozemků z I. etapy do III. etapy, odpůrce zdůraznil, že územní plán pracuje s etapizací (konkrétně třemi etapami vázanými na splnění podmínek) od svého vydání v roce 2010. Uvedená změna není projevem libovůle či svévole odpůrce. Odpůrce se rozhodl upřednostnit výstavbu ve stávajícím zastavěném území, které není zahuštěno, a zamezit vzniku další samostatné „enklávy“. Rozhodl se proto postupovat ve vztahu ke všem pozemkům v dané lokalitě shodně a sjednotil jejich zařazení do III. etapy, neboť pozemky se nachází mimo hlavní část zastavěného území, kde hodlá odpůrce intenzifikovat zástavbu a koncentrovat ji tam. To pochopitelně nebrání navrhovatelce a) realizovat stále platné územní rozhodnutí ze dne 16. 8. 2001 (jeho platnost byla naposledy prodloužena rozhodnutím ze dne 28. 2. 2022). Navrhovatelka a) měla dostatek času k zastavění pozemků. Pokud po celou dobu spoléhala na více než 20 let staré územní rozhodnutí, ačkoliv má patrně v úmyslu projekt změnit či zpracovat zcela nový, jedná se o její volbu. Je poměrně nelogické, že navrhovatelka a) na jedné straně vytýká odpůrci, že jí v důsledku této změny brání ve výstavbě, přitom ona sama aktivně dlouhodobě (více než 20 let) prodlužuje platnost územního rozhodnutí. Pasivita navrhovatelky a) při realizaci výstavby nemůže znamenat trvalou blokaci území bez možnosti změny a koncepčního řešení do budoucna.

Odpůrce se domnívá, že úpravu počtu bytových jednotek v rodinném domě lze podřadit pod podmínku prostorového uspořádání. Za situace, kdy judikatura připouští stanovení počtu bytových jednotek v bytových domech, aby bylo možno uzpůsobit technickou i dopravní infrastrukturu, občanskou vybavenost apod., není důvodu dovozovat opak ve vztahu k regulaci počtu bytových jednotek v rodinném domě. Rozpor s § 2 odst. 2 písm. a) bodem 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. odpůrce rovněž nespatřuje. Toto ustanovení upravuje i počet podlaží rodinných domů, přičemž soudnímu přezkumu byla podrobena řada územních plánů, které stanoví menší počet podlaží pro rodinné domy. Logikou navrhovatelek by musel být nezákonný i regulativ počtu podlaží. V soudním přezkumu pravidelně obstojí i územní plány upravující výměru rodinných domů, ačkoliv maximální podlahová plocha není definičním znakem rodinného domu podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. Stavba pro bydlení (rodinný dům) obsahující pouze jednu či dvě bytové jednotky je stále rodinným domem ve smyslu uvedené vyhlášky. Důvod, pro který odpůrce přistoupil k této regulaci, lze nalézt v jedné části území obce, kde je jeden rodinný dům tvořen fakticky třemi řadovými rodinnými domy. Odpůrce původně přepokládal při řešení intenzifikace ČOV, plánování další veřejné infrastruktury (technické i dopravní) a občanské vybavenosti (školy, školky atd.), že v dané lokalitě bude cca 30 rodinných domů, tj. bude tam ubytováno 90 až 120 osob (3 až 4 osoby na jeden rodinný dům). Nakonec však mají všechny rodinné domy 3 bytové jednotky, z nichž má každá jiného vlastníka (rozdíl těchto „rodinných domů“ a bytového domu činí pouze jedna bytová jednotka). Reálně tedy v rodinných domech bydlí více osob, než odpůrce předpokládal. V dané lokalitě ostatně vznikají dopravní kolony, neboť dopravní infrastruktura nebyla na takový nápor dimenzována. Lokalita absorbovala mnohem větší podíl kapacity získané intenzifikací ČOV. Pokud nebude odpůrce moct obdobné záležitosti regulovat, jak naznačují navrhovatelky, nebude nikdy schopen efektivně plánovat. Není možné plánovat veřejnou infrastrukturu a občanskou vybavenost u rodinných domů vždy na 3 bytové jednotky s tím, že dojde-li k umístění rodinného domu pouze o 1 bytové jednotce, bude vše násobně naddimenzované (třikrát). Rozdíl mezi tím, je-li na pozemku umístěn vícegenerační rodinný dům, kde bydlí jedna širší rodina, nebo rodinný dům s několika samostatnými bytovými jednotkami rozdílných vlastníků (např. 3 rodiny s dětmi), je zásadní, neboť takové rodinné domy mají odlišné nároky na dopravu a občanskou vybavenost. Odpůrce striktní pravidlo, že rodinný dům může obsahovat pouze jednu bytovou jednotku, změkčil tím, že umožnil, aby po uplynutí 5 let od zápisu rodinného domu do katastru nemovitostí v něm mohla být vytvořena druhá bytová jednotka. Takové řešení má odpůrce za proporcionální. Z návrhu je zřejmé, že navrhovatelky měli patrně v úmyslu realizovat obdobnou masivní zástavbu „rodinnými domy“, kterou odpůrce zmínil výše, jinak by jim uvedený regulativ nemohl vůbec vadit.

Pokud jde o návrhové body navrhovatelky e) týkající se podmínky pořízení regulačního plánu, odpůrce úvodem vysvětlil, že zavádějící formulace, na kterou navrhovatelka poukázala v návrhu, není obsažena ve změně územního plánu. V ní je totiž uvedeno jen to, že se jedná o regulační plán na žádost. Žádná lhůta v ní není zmíněna, což pochopitelně vzhledem k § 43 odst. 2 stavebního zákona ani není nutné. Pouze při vyhotovování úplného znění územního plánu za účelem zapracování jeho změny č. 4 došlo ke zjevné chybě v psaní. Odpůrce již učinil opatření k jejímu odstranění. Zdůraznil, že úplné znění územního plánu není určující pro rozhodování v území, pochybení se tedy nijak nemohlo promítnout do práv navrhovatelky. Ačkoliv bylo možné započít s výstavbou v ploše P1 okamžitě, neboť byla zahrnuta do I. etapy, nechtěl odpůrce ponechat toto rozsáhlé území na zcela volné úvaze developerů, kteří se bohužel zpravidla snaží vytěžit území maximálním způsobem, aniž by zohledňovali potřeby obce. Odpůrce nerozumí tomu, proč navrhovatelka e) udržuje v platnosti územní rozhodnutí staré 20 let, a blokuje tak území k jinému využití, nemá-li v úmyslu realizovat záměr podle tohoto rozhodnutí, jak naznačuje v návrhu. Přesto navrhovatelce e) nic nebrání postupovat podle tohoto územního rozhodnutí, je-li stále platné (odpůrce nedohledal rozhodnutí o prodloužení jeho platnosti). Podmínku regulačního plánu na žádost považuje odpůrce za férovější vůči vlastníkům v dané ploše, neboť záleží výlučně na nich, jak rychle bude tato podmínka splněna. Odpůrce poukázal na to, že podmínění rozhodování v území vydáním regulačního plánu je legitimním nástrojem územního plánování. Mnohost vlastníků jednotlivých pozemků v dané ploše není důvodem, pro nějž by jej nebylo možné využít. V dané ploše je jeden majoritní vlastník pozemků [navrhovatelka e)], jeden významný vlastník (odpůrce) a jednotky dalších vlastníků. Nejedná se o situaci obdobnou té, kterou řešil zdejší soud v rozsudku, na nějž navrhovatelka v návrhu poukázala. Bude-li navrhovatelka e) aktivní, lze předpokládat, že bude schopna dosáhnout dohody s jednotlivými zainteresovanými osobami. Ani výše nákladů na pořízení regulačního plánu by neměla být překážkou, neboť vzhledem k rozsahu plochy budou náklady dostatečně nahrazeny ze zisku z prodeje nemovitých věcí. Navrhovatelka e) neuvedla žádné skutečnosti, z nichž by vyplývalo, že v daném případě není možné dosáhnout dohody vlastníků; nemožnost dohody nelze a priori presumovat pouze s ohledem na mnohost vlastníků. Navrhovatelce e) nic nebrání v tom, aby jednala s ostatními vlastníky, např. o koupi pozemků či o podmínkách, za nichž udělí souhlas s návrhem regulačního plánu.

K návrhovému bodu, jenž se týká prodloužení délky etapizace, odpůrce odkazuje na odůvodnění rozhodnutí o námitkách, v němž (stejně jako v dalších částech odůvodnění opatření obecné povahy) vysvětluje, že nedošlo k naplnění podmínek I. etapy a že nelze připustit výstavbu na ploše 131 ha bez adekvátní regulace. Pro úplnost dodal, že podmínkou pro II. etapu bylo využití 80 % pozemků zařazených do I. etapy, tedy mj. pozemků navrhovatelky a), která však po dobu více než 10 let pozemky nevyužila. I tato pasivita tak přispěla k tomu, že nebyly splněny podmínky I. etapy. Součástí I. etapy jsou i pozemky dalších navrhovatelek, které je rovněž dosud nezastavěly. Navrhovatelky tedy nezanedbatelnou měrou přispěly k tomu, že nebyla podstatněji naplněna I. etapa. K rozvoji, jenž byl předpokládán před 10 lety při přijímání územního plánu, doposud nedošlo, proto odpůrce přehodnotil, zda je reálné stávající nastavení. Dospěl k závěru, že koncepci etapizace je nutno modifikovat, mj. pro pasivitu navrhovatelky a) a nekoncepčnost zařazení jejích pozemků do I. etapy. Pokud by byl rozvoj rychlejší, což mohou navrhovatelky ovlivnit zásadním způsobem (realizací výstavby v ploše RP 2), nepochybně se bude odpůrce v rámci vyhodnocení územněplánovací dokumentace v dalším cyklu zabývat tím, zda je koncepce etapizace správně nastavena. Zjistí-li, že je možné „zrychlit“, patrně tak učiní, byť nelze předjímat rozhodnutí dalších zastupitelstev odpůrce a jejich priority. Na etapizaci musí odpůrce trvat, neboť jen tak lze předejít neadekvátnímu rozvoji města, které musí současně rozvíjet též veřejnou infrastrukturu a občanskou vybavenost. Odpůrce není v současnosti připraven na větší nárůst počtu obyvatel nad rámec toho, co předpokládá I. etapa. K realizaci II. a III. etapy je zapotřebí zajistit adekvátní veřejnou infrastrukturu a občanskou vybavenost.

Závěrem odpůrce navrhl, aby soud návrh na zrušení části opatření obecné povahy v plném rozsahu zamítl.

Navrhovatelky v replice ze dne 27. 6. 2022 uvedly, že neměly v úmyslu domáhat se ochrany práv jiných osob. Podmínky obsažené v textové části ovšem nejsou žádným způsobem dělitelné ve vztahu k nemovitým věcem navrhovatelek, a proto byly nuceny napadnout je v celém rozsahu. Soud ostatně může zrušit napadené opatření obecné povahy v menším rozsahu, než jak vyplývá z návrhu, nic mu proto nebrání zrušit označené články textové části opatření obecné povahy pouze v rozsahu nemovitých věcí navrhovatelek. Navrhovatelky podaly společný návrh z důvodu hospodárnosti řízení.

Dále navrhovatelky upřesňují, že z rozsudku NSS ze dne 13. 7. 2010, čj. 8 Ao 3/2010 – 194, nelze dovozovat potvrzení zákonnosti řešení spočívajícího v etapizaci výstavby. Nejvyšší správní soud totiž tehdy poukázal na to, že nebyla podána námitka proti návrhu územního plánu, a tudíž se nemohl touto otázkou zabývat jako první. Nynější návrh se nadto netýká zákonnosti etapizace, nýbrž zákonnosti jejího prodloužení o 10 let a přesunutí pozemků navrhovatelky a) z I. do III. etapy.

Navrhovatelka a) opakuje svoji argumentaci týkající se jejích pozemků obsaženou v návrhu, tedy opětovně poukazuje na absenci přezkoumatelného odůvodnění rozhodnutí o námitkách a důvodu změny v rámci etapizace. Platné územní rozhodnutí nevyužila z toho důvodu, že v roce 2008 vypukla finanční krize, dále se v průběhu let změnily požadavky developerů na možnosti výstavby a ze strany odpůrce nebyla vůle ke změně některého z územních rozhodnutí [u záměru obchodní zóny požadovala navrhovatelka a) zvýšení stavby]. Další okolností oddalující realizaci záměrů bylo úmrtí společníka navrhovatelky a) JUDr. M. R., jenž již před tím nebyl s ohledem na nemoc schopen ve věci jednat, dědické řízení trvalo několik let.

Navrhovatelky popírají, že by regulativ upravující počet bytových jednotek v rodinném domě bylo možné připodobnit regulaci počtu nadzemních podlaží, výměry zastavitelné plochy či velikosti pozemku, neboť se týká vnitřního dispozičního řešení rodinného domu, které není viditelné zvenčí, nemá vliv na krajinný ráz a netýká se prostorového uspořádání území. Navrhovatelkám není známa judikatura, která by připouštěla regulaci počtu bytových jednotek v bytových domech, odpůrce ostatně ve vyjádření žádné rozhodnutí soudu konkrétně neuvedl. Základní údaje o kapacitě stavby, za které lze považovat právě regulaci počtu bytových jednotek, jsou náležitostí regulačního plánu, jak vyplývá z přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., tedy s ohledem na svoji podrobnost nepatří do územního plánu. Konkrétní důvody, pro něž odpůrce doplnil do územního plánu daný regulativ, které uvedl ve svém vyjádření, představují nepřípustné doplňování důvodů opatření obecné povahy v soudním řízení. V odůvodnění opatření obecné povahy není upřesněno, kvůli jaké veřejné infrastruktuře byl regulativ zaveden a že je relevantní i různé demografické složení obyvatel rodinného domu vícegeneračního a rodinného domu s třemi samostatnými bytovými jednotkami obývanými samostatnými rodinami.

Ve vztahu k odpůrcem přiznané chybě při vyhotovení úplného znění územního plánu navrhovatelka e) zmiňuje, že úplné znění územního plánu je nedílnou a povinně vyhotovenou součástí dokumentace změny územního plánu, na jejíž zveřejnění je navázána účinnost celého opatření obecné povahy (viz § 55 odst. 7 stavebního zákona). Nejedná se tedy jen o nějakou nedůležitou přílohu, jejíž obsah a případné nedostatky by nebyly z hlediska dotčené veřejnosti podstatné. Stanovení lhůty v délce 6 let pro pořízení regulačního plánu je zmíněno i v odůvodnění změny územního plánu, i to je tedy zmatečné a v rozporu s výrokovou částí změny územního plánu. I kdyby navrhovatelka e) vycházela z toho, že pořízení regulačního plánu na žádost není omezeno žádnou lhůtou stanovenou v územním plánu (a uplatní se roční lhůta obsažená ve stavebním zákoně), není nijak odůvodněno, proč odpůrce přistoupil v daném území připraveném pro okamžitou výstavbu k zavedení podmínky pořízení regulačního plánu.

Navrhovatelka e) nesouhlasí s odpůrcem, že by na její případ nebylo možné aplikovat závěry rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2017, čj. 50 A 7/2017 – 47. Zdůraznila, že není rozhodující, zda některý z vlastníků pozemků v dané lokalitě je většinový, neboť i v tomto případě je třeba dosáhnout souhlasu všech vlastníků. Netvrdí, že by bylo užití institutu regulačního plánu na žádost vyloučeno v lokalitách s pluralitou vlastníků, jedná se však o významný zásah do vlastnického práva, a to zejména v situacích, kdy jsou zájmy jednotlivých vlastníků pozemků v dané ploše evidentně rozdílné, takže domluva mezi nimi je obtížná, a tak reálně hrozí zablokování výstavby po dlouhou dobu. Na takové situace dopadají závěry výše uvedeného rozsudku Krajského soudu v Praze. Z celé změny územního plánu a vyjádření odpůrce k návrhu navrhovatelek vyplývá, že zájmy navrhovatelky e) a odpůrce jsou zcela protichůdné. Zatímco se odpůrce snaží s využitím různých nástrojů co nejvíce oddálit a omezit výstavbu ve městě, navrhovatelka e) má zájem na brzké a ekonomicky efektivní výstavbě. Pochybnosti navrhovatelky e) o možnosti domluvy na návrhu regulačního plánu v krátkém časovém horizontu jsou důvodné.

Navrhovatelky a) – d) považují za absurdní tvrzení odpůrce, že mohou samy přispět k urychlení výstavby v II. a III. etapě tím, že realizují výstavbu v ploše RP2. I kdyby byly splněny všechny podmínky etapizace, včetně zastavění potřebného podílu pozemků v předchozích etapách, bude platit fixní datum pro výstavbu v II. a III. etapě. To lze přitom změnit pouze změnou územního plánu, na jejíž vydání však není právní nárok, jak potvrzuje sám odpůrce.

Při jednání setrvali účastníci na svých dosavadních procesních stanoviscích. Navrhovatelky zdůraznily, že sice jakožto právnické osoby nestárnou, ovšem jejich společníci ano, a ti by se tak nemuseli dočkat splnění všech podmínek pro povolení výstavby na pozemcích navrhovatelek. Navrhovatelka e) uvedla, že podle platného územního rozhodnutí ze dne 6. 8. 2001 týkajícího se „obytné zóny Klecany“ zahájila patrně v roce 2013 či 2014 stavbu plynofikace. V současnosti je u Městského úřadu Klecany vedeno řízení o žádosti o prodloužení platnosti tohoto územního rozhodnutí a řízení o žádosti o vydání stavebního povolení na 2 bytové domy. V rámci těchto řízení se posuzuje, zda byly včas zahájeny stavební práce v době platnosti územního rozhodnutí. Odpůrce při jednání uvedl, že navrhovatelka e) doposud nevedla s odpůrcem žádné jednání týkající se pořízení regulačního plánu, její tvrzení o nemožnosti dosáhnout dohody je tedy nepodložené. Řešení, k němuž odpůrce ve změně územního plánu přistoupil, reflektuje především zájmy stávajících i budoucích obyvatel města. Ve městě jsou již v současnosti velké problémy s kapacitou občanské vybavenosti a infrastruktury. Kapacita základní školy je vyčerpána, kapacita školky se blíží svému vyčerpání. Plánuje se rozšíření školských zařízení, ale je to finančně i časově náročné, čeká se na dotaci. Na začátku města Klecany se vytváří dopravní kolony, situaci je třeba řešit obchvatem města, jehož vybudování ovšem není v možnostech města. Autobusy regionální dopravy jsou přeplněné, linku nelze dle vyjádření dopravce dále posilovat kvůli nedostatku kapacit. Kapacita ČOV byla nyní zvýšena, ovšem při tak silném tlaku developerů by záhy opět byla na hraně. Je třeba prosazovat udržitelný rozvoj území, čemuž slouží nástroje obsažené v územním plánu a jeho změně č. 4, a zabránit živelnému rozvoji.

Soud provedl při jednání důkaz rozhodnutími Městského úřadu Klecany ze dne 6. 8. 2001, čj. 0219/ÚR/St/2001, a ze dne 16. 8. 2001, čj. 0604/ÚR/St/2001, mapou vlastnictví pozemků v ploše P1 a výpisy z katastru nemovitostí (listy vlastnictví č. XAO, XAQ, XAN, 884 a XAR pro katastrální území Klecany).

Ze správního spisu soud zjistil následující skutečnosti relevantní pro rozhodnutí ve věci.

Dne 19. 4. 2018 schválilo Zastupitelstvo města Klecany zprávu o uplatňování územního plánu Klecany za období od vydání územního plánu Klecan dne 20. 4. 2010. Dne 17. 1. 2019 schválilo doplnění této zprávy, a to mj. o požadavek prověřit možnost stanovit podmínku regulačního plánu v plochách zařazených do I. etapy v případech, kdy to bude účelné pro rozhodování v území. Ze zápisu z jednání zastupitelstva vyplývá, že tento požadavek je motivován snahou získat kontrolu nad výstavbou v plochách, které jsou k tomu určeny. Cílem je zamezit svévolnému jednání developerů, kteří své původní plány předložené zastupitelstvu mohou během výstavby měnit, až na plochách vznikne zcela jiná výstavba.

Ve schválené zprávě o uplatňování územního plánu, ve znění jejího doplnění, jsou identifikovány problémy vyplývající z územně analytických podkladů, které je třeba řešit v územněplánovací dokumentaci. Mezi tyto problémy patří nedostatečná kapacita ČOV, nevhodně vymezené zastavitelné plochy pro bydlení mimo vazbu na centrum města a brownfields (bývalý vojenský areál kasáren). Podstatnou součástí zprávy jsou pokyny pro zpracování návrhu změny č. 4 územního plánu (v rozsahu zadání změny). Jedním z pokynů, který vyplývá ze Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, je ověřit rozsah zastavitelných ploch v sídlech a stanovit směry jejich využití s ohledem na kapacity obsluhy dopravní a technickou infrastrukturu, na možnosti rozvoje občanského vybavení (jmenovitě veřejného vybavení), limity rozvoje území a ochranu krajiny. Součástí pokynů jsou i požadavky na odstranění nebo omezení výše uvedených problémů identifikovaných na základě územně analytických podkladů. Na základě podnětů odpůrce se součástí pokynů stal požadavek na prověření ploch s výstavbou rodinných domů (omezení počtu bytů v rodinném domě na 1 byt), prověření úpravy ukazatele zastavěnosti ploch určených pro výstavbu rodinných domů tak, aby zastavěná plocha tvořila maximálně 30 % plochy stavební parcely, a prověření možnosti stanovení podmínky vydání regulačního plánu v plochách zařazených do I. etapy v případech, kdy to bude účelné pro zajištění uplatňování územního plánu při rozhodování o změnách v území. Z hlediska řešení koncepce technické infrastruktury je třeba změnou č. 4 řešit koncepci odkanalizování nově definovaného území a podle potřeby se zabývat řešením dopadů nově zastavovaných ploch na odtokové poměry v území. Nebyl stanoven požadavek na vymezení ploch, pro které by regulační plán stanovil podmínky pro rozhodování o změnách jejich využití.

Z návrhu změny územního plánu zpracovaného podle § 50 stavebního zákona ke společnému jednání v lednu 2019 vyplývá, že pozemky navrhovatelky a) jsou součástí plochy Z11 s funkčním využitím VS, pozemky navrhovatelky b) jsou rovněž součástí plochy Z11 s funkčním využitím VS (pozemky p. č. XAG a XAH) a SM (pozemky p. č. XA, XB, XC a XD), pozemky navrhovatelky c) a část pozemků navrhovatelky d), konkrétně pozemky p. č. XCH a XJ, jsou součástí plochy Z11 s funkčním využitím SM. Zbývající pozemky navrhovatelky d) jsou součástí ploch Z7 (rozdělená na Z7a a Z7b) a Z8 (rozdělená na Z8a a Z8b), obě s funkčním využitím SM. Pozemky navrhovatelky e) jsou součástí plochy Z4-7 s funkčním využitím SM a BI, jedná se o plochu přestavby P1. Pro plochy BI a SM byla stanovena podmínka, že rodinný dům může do 5 let od zápisu do katastru nemovitostí obsahovat maximálně 1 byt, po 5 letech maximálně 2 byty.

Návrh změny územního plánu zařadil celou plochu Z11 do III. etapy, plochy Z7 a Z8 do II. etapy a plochy Z4-7 a P1 do I. etapy. Pro II. i III. etapu je společné, že musí být zpracována studie, která posoudí kapacitu koryta Klecanského potoka ve vztahu k odtoku dešťových vod ze stávajících a navržených ploch s ohledem na zvýšené průtoky při přívalovém dešti na povodí; na základě výsledků budou provedena opatření (vsakování, úpravy koryta apod.). Do doby provedení opatření je možná nová výstavba jen v plochách zařazených do I. etapy. Před zahájením výstavby na rozvojových plochách v II. a III. etapě musí být provedena intenzifikace a rozšíření ČOV na kapacitu 5 600 EO, resp. 9 000 EO, aby vyhovovala čisticím efektem legislativním předpisům. Výstavba v plochách BI, SM a VS v II. etapě je možná po využití, resp. zastavění minimálně 80 % výměry ploch příslušného způsobu využití zahrnutých do I. etapy (totéž platí pro novou výstavbu na plochách zařazených do III. etapy ve vztahu k plochám se stejným způsobem využití zařazeným do I. a II. etapy). Výstavbu na plochách zařazených do II. etapy lze zahájit nejdříve od roku 2030 při splnění podmínek společných pro II. i III. etapu, výstavbu na plochách zařazených do III. etapy nejdříve od roku 2040 při splnění společných podmínek. Rozhodování v ploše Z4-7 je podmíněno zpracováním regulačního plánu, jedná se o regulační plán z podnětu a lhůta pro jeho vydání se stanoví na 5 let od nabytí účinnosti změny územního plánu.

Po projednání tohoto návrhu změny územního plánu stanovil pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem pokyny pro úpravu návrhu, podle nichž má být stanovena lhůta pro vydání regulačních plánů na 6 let, neboť lhůta 5 let není dostatečná, a doplněna textová část změny územního plánu o časové limity jednotlivých etap pořadí změn v území dle výkresu č. A4.

Následně byl vyhotoven návrh změny územního plánu pro veřejné projednání dle § 52 stavebního zákona z ledna 2020. Z hlediska pozemků ve vlastnictví navrhovatelek a uplatněných návrhových bodů se v tomto návrhu oproti návrhu z ledna 2019 nic nezměnilo, pouze lhůta pro vydání regulačních plánů „z podnětu“ byla prodloužena z 5 na 6 let.

Veřejné projednání tohoto návrhu se uskutečnilo dne 3. 6. 2020 a zúčastnila se jej JUDr. Šafránková jako osoba jednající jménem všech navrhovatelek. Navrhovatelky uplatnily proti návrhu písemné námitky shodného znění.

Pořizovatel ve spolupráci s určeným zastupitelem stanovil pokyny pro podstatnou úpravu návrhu změny územního plánu, podle nichž má být u všech regulačních plánů vymezených v kapitole N návrhu změny územního plánu stanoveno jejich pořízení „na žádost“.

Upravený návrh změny územního plánu byl zpracován v lednu 2021. Z hlediska pozemků ve vlastnictví navrhovatelek a uplatněných návrhových bodů se v tomto návrhu oproti návrhu z ledna 2020 nic nezměnilo, pouze ve větě „Jedná se o regulační plány z podnětu a lhůty pro vydání těchto Regulačních plánů stanovuje na 6 let od nabytí účinnosti Změny č. 4 ÚP Klecan“ došlo k nahrazení slov „z podnětu“ slovy „na žádost“.

Dne 4. 3. 2021 proběhlo opakované veřejné projednání upraveného návrhu změny územního plánu, kterého se nikdo za navrhovatelky nezúčastnil. Navrhovatelky nepodaly námitky proti upravenému návrhu změny územního plánu.

Zastupitelstvo města Klecany na svém zasedání dne 29. 6. 2021 rozhodlo o námitkách uplatněných k návrhu a k upravenému návrhu změny územního plánu. Vydání změny územního plánu jako opatření obecné povahy č. 1/2021/OOP a vyhotovení úplného znění územního plánu Klecany po změně č. 4 bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 30. 6. 2021, čj. 6153/2021, jež byla téhož dne zveřejněna na úřední desce odpůrce.

Změna územního plánu obsahuje, pokud jde o pozemky ve vlastnictví navrhovatelek, shodnou regulaci, jaká byla obsažena již v návrhu z ledna 2019 ke společnému jednání (viz body 32 a 33 rozsudku). V bodě 132 textové části změny územního plánu je oproti verzi z ledna 2019 uvedeno, že regulační plány, které jsou vymezeny v bodě 131, jsou regulačními plány na žádost (žádná lhůta pro vydání regulačního plánu není stanovena). V souběžně zveřejněném úplném znění územního plánu je v bodě 132 uveden tento text: „Jedná se o regulační plány na žádost a lhůta pro vydání těchto Regulačních plánů stanovuje na 6 let od nabytí účinnosti Změny č. 4 ÚP Klecan.“

Soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny všechny podmínky, za nichž lze návrh věcně projednat. Dospěl přitom k závěru, že opatření obecné povahy bylo řádně vydáno zastupitelstvem odpůrce a nabylo účinnosti řádnou publikací na úřední desce odpůrce, jenž byl současně pořizovatelem změny územního plánu. Návrh na zahájení řízení byl podán ve lhůtě dle § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje všechny potřebné náležitosti dle § 101b odst. 2 s. ř. s.

Soud se dále zabýval tím (a to jednotlivě ve vztahu ke každé navrhovatelce), zda navrhovatelky mohly být zkráceny na svých právech vydanou změnou územního plánu. Z konstantní judikatury NSS se podává, že odmítnutí návrhu proto, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, je možné využít (kromě nedostatku procesní legitimace) jen v případech naprosto zjevného nedostatku legitimace věcné, zjistitelného bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného (srov. rozsudky NSS ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004 – 59, či ze dne 11. 6. 2009, čj. 3 Ao 2/2009 – 93). Soud by tak neměl při zkoumání reálné pravděpodobnosti dotčení na právech zabíhat příliš do hloubky, např. řešit pravdivost tvrzení navrhovatelek na podkladě obsahu správního spisu či předložených důkazních prostředků apod. Navrhovatelkám tudíž k dosažení věcného projednání návrhu postačí, že přijdou s logickým a myslitelným tvrzením o svém dotčení, jež nebude nereálné již na první pohled (viz rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2014, čj. 3 As 60/2014 – 85).

Z výpisů z katastru nemovitostí připojených k návrhu na zahájení řízení vyplývá, že navrhovatelky jsou výlučnými vlastnicemi pozemků zapsaných na listech vlastnictví uvedených v bodech 2 až 6 shora. Pozemky každé z navrhovatelek jsou součástí plochy, jejíž regulativy byly změněny napadeným opatřením obecné povahy (v případě některých pozemků jde o regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě, v případě některých pozemků jde o změny v etapizaci, ať již v podobě přesunutí z jedné etapy do jiné, nebo v podobě změny podmínek dané etapy, v případě některých pozemků jde o stanovení podmínky pořízení regulačního plánu). Každá navrhovatelka v návrhu na zahájení řízení poukazuje na ty změny regulace, které se týkají ploch, jejichž součástí jsou právě její pozemky. Tvrzení navrhovatelek je pro založení jejich aktivní návrhové legitimace postačující, neboť z něho vyplývá, že došlo ke změně dosavadních podmínek využití pozemků.

Soud přisvědčuje navrhovatelkám, že jim nic nebránilo v tom, aby podaly společný návrh, byť každá vlastní jiné pozemky a nejsou dotčeny napadeným opatřením obecné povahy ve stejném rozsahu. Současně dává za pravdu i odpůrci, že nikoliv každá navrhovatelka je věcně legitimována k tomu, aby se domáhala zrušení napadeného opatření obecné povahy v rozsahu vymezeném v petitu, neboť její vlastnické právo není dotčeno všemi regulativy zahrnutými v petitu. Věcnou legitimaci, která je určující pro výsledek řízení, je třeba posuzovat individuálně ve vztahu ke každé navrhovatelce, nikoliv paušálně ke všem navrhovatelkám.

Soud se nejprve zabýval návrhovými body, které se týkají obecného regulativu uplatňovaného v plochách BI a SM, jenž upravuje přípustný počet bytových jednotek v rodinných domech. Ze správního spisu vyplývá, že tento regulativ byl zaveden napadenou změnou územního plánu (tedy změnou č. 4), přičemž k této skupině námitek jsou věcně legitimovány navrhovatelky b) až e), jejichž pozemky (alespoň část z nich) je součástí plochy SM či BI. Naopak navrhovatelka a), jejíž pozemky jsou součástí plochy VS, v níž se tento regulativ neuplatní, postrádá věcnou legitimaci k tomuto okruhu námitek, na čemž nic nemění, že námitku uplatnila v průběhu projednávání návrhu změny územního plánu (tato okolnost nemůže založit věcnou legitimaci).

Navrhovatelky předně poukazují na nedostatečné vypořádání námitky, kterou ve vztahu k tomuto regulativu uplatnily v souvislosti s veřejným projednáním návrhu změny územního plánu. Požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí o námitkách byly poprvé uceleně vymezeny v rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010 – 169, podle něhož je třeba klást na odůvodnění rozhodnutí o námitkách stejné požadavky jako na klasická správní rozhodnutí, které jsou upraveny v § 68 odst. 3 správního řádu. Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené. V navazující judikatuře lze vysledovat ústup od takto přísně pojatých požadavků, a to s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, jehož závěry byly generalizovány. Podle Ústavního soudu nesmí být požadavky kladené na rozhodnutí o námitkách, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s nimi, přemrštěné, které by byly výrazem přepjatého formalismu, jenž ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Nepřiměřené nároky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou zásahem do práva obce na samosprávu. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, nicméně Ústavní soud svůj přístup k věci upřesnil v tom směru, že věc posuzovaná v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 vykazovala specifika skutkového charakteru, pro něž nemohou být tam vyslovené závěry generalizovány. Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územněplánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomenul, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci).

Navrhovatelky podaly proti návrhu změny územního plánu sice rozsáhlé námitky totožného obsahu, které však v převážné části směřovaly proti regulativům, jež byly součástí již původního územního plánu Klecany a nebyly změnou územního plánu nijak dotčeny. Námitky jsou formulovány se silným emocionálním nábojem vyjadřujícím rozhořčení navrhovatelek, ovšem konkrétní skutková a právní argumentace v nich obsažená je skromná. Navrhovatelky pouze uvedly, že daný regulativ je v rozporu s Listinou základních práv a svobod, neboť není možné, aby byli vlastníci rodinných domů omezováni v tom, kolik bytů budou mít ve svém vlastním rodinném domě. Toto omezení nemá obdoby a vracíme se jím zpět o 30 let, kdy v osobním vlastnictví mohl být pouze rodinný domek o výměře 120 m2 a mohl v něm být jenom jeden byt. K této argumentaci je pak doplněno obecné tvrzení, doprovázející všechny dílčí námitky, že se pořizovatel v odůvodnění návrhu změny územního plánu nevypořádává s následky omezení vlastnického práva, při jeho vytváření nerespektoval zásadní zásady spočívající ve zvažování kritéria vhodnosti, potřebnosti a poměřování a už vůbec se nezamýšlel nad tím, že je zapotřebí minimalizovat zásahy do práv dotčených vlastníků. Omezení vlastnictví nemá oporu v jakémkoliv zákonu a nevyhovuje podmínkám proporcionality a zákazu diskriminace.

Odpůrce se s námitkami vypořádal tak, že v omezování počtu bytů v rodinných domech nelze spatřovat žádnou diskriminaci ani porušování vlastnických práv, protože pro stanovení koncepce veřejné infrastruktury má počet bytů v rodinném domě zásadní význam.

Jakkoliv se může rozsah odůvodnění rozhodnutí o námitkách jevit jako velmi stručný, vyplývá z něj zcela srozumitelně důvod, pro nějž odpůrce přistoupil k regulaci počtu bytových jednotek v rodinných domech. Míra podrobnosti odůvodnění odpovídá podrobnosti argumentace obsažené v námitkách. Navrhovatelky se v námitkách omezily na vyjádření nesouhlasu s tímto regulativem, jenž považují za neústavní a přirovnaly ho ke koncepci osobního vlastnictví z období socialismu. Odpůrce v rozhodnutí o námitkách vymezil důvod, pro nějž přistoupil k této regulaci. Podrobnost vymezení důvodu (koncepce veřejné infrastruktury) považuje soud za dostatečnou, a to i s ohledem na absenci jakékoliv konkrétní argumentace v námitkách. Jistě by mohl odpůrce podrobně vyložit, jaké prvky veřejné infrastruktury jsou ovlivňovány tím, kolik bytových jednotek (a tedy potažmo osob) se v území nachází. Jestliže tak odpůrce neučinil, nezaložil tím nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách. Ze zprávy o uplatňování územního plánu i textové části změny územního plánu vyplývá, že zásadním problémem v území je nedostatečná kapacita ČOV. Kapacita ČOV se přitom stanoví v jednotkách EO (ekvivalentní obyvatel). Vazba mezi počtem bytových jednotek a kapacitou ČOV je zřejmá.

Pokud jde o tu část námitky, kterou navrhovatelky poukazují na absenci posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva a která je ve stejné míře obecnosti součástí podstatné části dílčích námitek, soud uvádí, že právě institut námitek slouží k tomu, aby pořizovatel změny územního plánu ve spolupráci s obcí zvážil přiměřenost řešení obsaženého ve změně územního plánu. Je tedy v principu nesprávné, jestliže navrhovatelky vytýkají veřejně projednávanému návrhu změny územního plánu, že nijak neodůvodňuje přiměřenost regulace. Navrhovatelky mohou po pořizovateli změny územního plánu a obci legitimně požadovat, aby se vypořádal s přiměřeností řešení obsaženého ve vydané (schválené) změně územního plánu, pokud ve svých námitkách samy předestřou jednotlivé skutečnosti a právní argumenty, které jsou podstatné pro posouzení přiměřenosti schváleného řešení. Obecný nesouhlas s určitým regulativem doprovozený tvrzením o rozporu s ústavním pořádkem, obecným přirovnáním situace k období potírajícímu osobní vlastnictví a výhradou k naprosté absenci posouzení přiměřenosti nelze považovat za konkrétní skutečnosti a právní argumentaci rozhodující pro provedení testu proporcionality. Navrhovatelky vůbec neuvedly, jak konkrétně se tato regulace dotkne jejich právní sféry a zájmů, jaký jejich záměr tím bude ztížen či vyloučen, jak daleko pokročily s jeho přípravou atd. Byť tedy navrhovatelky uplatnily námitky, což je základní předpoklad pro provedení testu proporcionality v řízení o návrhu změny územního plánu, nepředložily takovou argumentaci, která by jeho provedení fakticky umožnila.

Judikatura připustila výjimku, kdy je pořizovatel (změny) územního plánu povinen vyhodnotit přiměřenost řešení obsaženého v návrhu územního plánu, i když proti němu nebyla podána námitka. Je tomu tak tehdy, kdy mu zásah do vlastnického práva musel být zcela zjevný již v době přípravy (změny) územního plánu a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitých věcí (viz rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, čj. 10 As 183/2016 – 35, a v něm citovanou judikaturu). O takový případ se v nyní posuzované věci nejedená, neboť zásah do vlastnického práva navrhovatelek v důsledku regulace počtu bytových jednotek v rodinném domě není takového charakteru, aby svojí intenzitou dosáhl účinků srovnatelných s vyvlastněním.

Navrhovatelky dále poukazují na to, že nelze přihlédnout k argumentům, které odpůrce nově uvedl až ve vyjádření k jejich návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Soud nevnímá obsah vyjádření odpůrce jako snahu napravit nedostatky rozhodnutí o námitkách, tedy odstranit jeho vady a zabránit jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Již výše soud uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách považuje za adekvátní obsahu námitky. V návrhu na zahájení řízení ovšem navrhovatelky napadají daný regulativ podrobnější argumentací, kterou neuplatnily v námitkách, a je proto pochopitelné, že se vůči ní odpůrce vymezuje ve svém vyjádření k návrhu. Vzhledem k prohloubení argumentace navrhovatelek v návrhu na zahájení řízení je pochopitelné, že i odpůrce prohloubil své vysvětlení, jímž reaguje na konkrétní tvrzení v návrhu.

Navrhovatelky dále namítají, že regulativ upravující počet bytových jednotek v rodinném domě je v rozporu s hmotným právem, neboť právní úprava vymezující obsah územního plánu neumožňuje regulovat vnitřní uspořádání rodinného domu, s nímž souvisí počet bytových jednotek. Jelikož se tato část argumentace týká souladu regulativu s hmotným právem, mohl se jí soud zabývat, ačkoliv nebyla uplatněna v námitkách proti návrhu změny územního plánu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010 – 116, a rozsudek NSS ze dne 8. 12. 2021, čj. 10 As 139/2021 – 53).

Soud neshledal, že by regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě byl v rozporu s § 2 písm. a) bodem 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Toto ustanovení totiž definuje pojem rodinný dům pro účely této vyhlášky. Dovětek, že rodinný dům může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví, slouží k rozlišení dvou skupin staveb pro bydlení, a to bytových domů a rodinných domů. Definice rodinného domu pro účely aplikace vyhlášky č. 501/2006 Sb. neznamená, že by nebylo možné v územním plánu stanovit vlastní definice užívaných pojmů, a to ačkoliv vyhláška č. 501/2006 Sb. je podzákonným právním předpisem upravujícím oblast územního plánování. Pokud by bylo možné, aby byl v územním plánu upraven regulativ týkající se počtu bytových jednotek, čemuž se soud věnuje níže, nebránil by § 2 písm. a) bod 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. tomu, aby byl určen maximální počet bytových jednotek v rodinném domě odchylně od tohoto ustanovení. Soud považuje za přiléhavou argumentaci odpůrce, jenž poukazuje na to, že jakkoliv rodinný dům může mít podle definice obsažené ve vyhlášce č. 501/2006 Sb. dvě nadzemní podlaží a podkroví, není tím vyloučeno, aby územní plán pro jednotlivé funkční plochy stanovil, že rodinný dům může mít jen jedno nadzemní podlaží a podkroví, nebo např. jen dvě nadzemní podlaží bez podkroví apod. To je naopak jeden z nejběžnějších regulativů uplatňujících se v plochách pro bydlení v územních plánech.

Odlišnou otázkou je, zda stavební zákon a vyhláška č. 500/2006 Sb., která vymezuje v příloze č. 7 obsah územního plánu, umožňují, aby součástí územního plánu byl regulativ upravující počet bytových jednotek rodinných domů.

Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.

Podle § 43 odst. 3 stavebního zákona územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje, s politikou územního rozvoje a s územním rozvojovým plánem. Územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím, pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu; tato skutečnost musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena.

Ustanovení § 43 odst. 1 je rozvedeno v příloze č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která stanoví náležitosti obsahu územního plánu. V části I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. jsou podmínky využití ploch, které jsou dle § 43 odst. 1 stavebního zákona jednou z náležitostí územního plánu, blíže vymezeny tak, že kro