43 A 32/2023

Soud se v této věci podruhé zabývá otázkou, zda se na pozemcích p. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. X (všechny dále uváděné pozemky se nacházejí v tomto katastrálním území), nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobce, v jehož vlastnictví jsou pozemky p. č. XA a XB, má za to, že nikoliv, zatímco žalovaný a osoba zúčastněná na řízení (obec Lužná, vlastník pozemku p. č. XC) tvrdí, že ano. V pořadí první rozhodnutí žalovaného soud zrušil jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

Městský úřad Rakovník (dále jen „městský úřad“) nejprve na základě žádosti J. H. (dále jen „žadatel“; žadatel je vlastník pozemků p. č. XF, XG a XH) rozhodnutím ze dne 22. 6. 2020 rozhodl, že na pozemcích p. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. X se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Žalovaný toto rozhodnutí potvrdil svým rozhodnutím ze dne 3. 12. 2020.

Rozsudkem ze dne 23. 9. 2021, č. j. 43 A 8/2021 – 51, soud zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2020 pro nepřezkoumatelnost. Žalovanému vytknul, že jeho rozhodnutí bylo nepřehledné, obsahovalo nadbytečné a nesrozumitelné pasáže a irelevantní úvahy, a především se řádně a konkrétně nevypořádalo s odvolací argumentací. Nad rámec nutného odůvodnění a s výhradou změn skutkových zjištění se soud vyjádřil i ke splnění některých znaků veřejně přístupné účelové komunikace, konkrétně patrnosti a stálosti cesty v terénu, souhlasu vlastníka s obecným užíváním a neexistence alternativní cesty. Žalobcovu kasační stížnost proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) zamítl rozsudkem ze dne 17. 12. 2021, č. j. 7 As 304/2021 – 68. V odůvodnění se ztotožnil se závěry soudu včetně těch, které se týkaly jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace.

Rozhodnutím ze dne 17. 10. 2022, č. j. MURA/40498/2022 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), městský úřad (po zrušení svého předchozího rozhodnutí žalovaným v návaznosti na rozsudky soudu a NSS) znova ve věci rozhodl takto (výroky rozhodnutí obou správních orgánů soud s ohledem na uplatněné žalobní body cituje doslovně): „Na pozemkových parcelách parc. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. X se nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a to v celkové délce cca 104 m od napojení na místní komunikaci ulice K V. až po hranici s pozemkem p. č. XG v k. ú. X. Povrch cesty od napojení na místní komunikace je tvořen panely, poté přechází do kamenitého povrchu a dále je povrch z trávy a hlíny v celkové šíři cca 2,5 – 3,0 m.

Žalovaný rozhodl o žalobcově odvolání v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) takto: „Napadené rozhodnutí Městského úřadu Rakovník, odboru dopravy, ze dne 17. 10. 2022 […] se odvoláním pana PhDr. J. Z., Ph.D. et Ph.D., nar. […] podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu mění v části výroku rozhodnutí ‚Cesta na jednotlivých pozemcích, které jsou předmětem tohoto řízení a jsou označené v předešlém odstavci, je vymezena kótami v přiloženém zákresu, který je nedílnou součástí tohoto rozhodnutí (dále jen „zákres“). Šířka cesty na výše označených pozemcích, je vymezena kótami v nezbytně nutné šířce 2,5 metru, v místech zakřivení je pak vymezena šířka cesty větší, jak vyplývá ze zákresu.‘ a nahrazuje se následujícím: ‚Nedílnou součástí tohoto rozhodnutí je snímek katastrální mapy s podloženou ortofotomapou se zakreslením průběhu veřejně přístupné účelové komunikace v rozsahu, ve kterém jsou veřejně přístupnou účelovou komunikací dotčeny výše uvedené pozemky.‘“

Zákres, resp. snímek katastrální mapy, které byly přílohami správních rozhodnutí, soud v jejich podstatné části níže zobrazuje:

Žalobce se žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. domáhá zrušení napadeného i prvostupňového rozhodnutí.

Žalobce úvodem rekapituluje průběh řízení před správními orgány a soudy, včetně obsahu svého vyjádření k podkladům prvostupňového rozhodnutí, odvolání a doplnění odvolání. Zdůrazňuje, že soudy své závěry k naplnění znaků veřejně přístupné účelové komunikace vyslovily toliko zcela nad rámec nutného odůvodnění a s výhradou změny skutkových zjištění. Důvodem zrušení předchozího rozhodnutí žalovaného byla jeho nepřezkoumatelnost. Dodává, že po podání doplnění odvolání vyzval osobu zúčastněnou na řízení k jednání o dohodě na vymezení průjezdu od pozemku p. č. XC k pozemkům žadatele. Žalobce má za to, že jej napadené rozhodnutí zkrátilo na vlastnickém právu k jeho pozemkům včetně rodinného domu, neboť hrozí riziko jejich „rozježdění“ a poškození domu (zaplavení sklepa vodou a bahnem z rozježděných pozemků).

Žalobce v prvé řadě namítá, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Napadené rozhodnutí částečně změnilo výrok prvostupňového rozhodnutí. Podle žalobce prý není jednoznačné, jak přesně a konkrétně zní výsledný výrok pravomocného deklaratorního rozhodnutí. Z první části napadeného rozhodnutí by mělo vyplývat, že se výrok prvostupňového rozhodnutí mění, pokud jde o jeho druhý odstavec. Slova „a nahrazuje se následujícím“ však podle názoru žalobce nelze s ohledem na jazykovou formulaci výroku napadeného rozhodnutí vztáhnout k ničemu jinému, než k úvodu návětí tohoto výroku, tj. ke slovům „Napadené rozhodnutí Městského úřadu Rakovník, odboru dopravy, ze dne 17. 10. 2022 …“. První část výroku napadeného rozhodnutí tedy evokuje, že se mění pouze druhý odstavec výroku prvostupňového rozhodnutí, zatímco druhá část je formulována tak, že se celý výrok prvostupňového rozhodnutí nahrazuje větou „Nedílnou součástí tohoto rozhodnutí …“.

Žalobce dále považuje výrok napadeného rozhodnutí za vnitřně rozporný. Z prvního odstavce výroku prvostupňového rozhodnutí plyne, že šířka veřejně přístupné účelové komunikaci činí asi 2,5 až 3 metry. Dle napadeného rozhodnutí je ale jeho součástí i snímek katastrální mapy, ze které je zřejmé, že šířka na něm zakreslené komunikace na pozemku p. č. XB činí 4,2 metry (od hranice s pozemkem p. č. XCH k hranici s pozemkem p. č. XH). Slovní vyjádření šířky je tedy v rozporu s grafickým zakreslením. Veřejně přístupná účelová komunikace je navíc na snímku zakreslena i na pozemcích p. č. XI a XJ, které nejsou uvedeny ve slovním výčtu v prvním odstavci výroku prvostupňového rozhodnutí.

Napadené rozhodnutí je dle žalobce nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost i z toho důvodu, že výrok byl doplněn o letecký snímek z roku 2015. Jedná se totiž o „tentýž zdroj obrazové informace (ČUZK)“, který žalobce opakovaně použil ve správním řízení jako důkaz a byl opomenut. Jde o letecký snímek „z roku 2016“, na kterém jsou žalobcovy pozemky rozježděny v šířce asi 9 metrů. Žalovaný se v této souvislosti nevypořádal ani s dalšími důkazy, např. znaleckým posudkem Ing. H.. Včlenění leteckého snímku z roku 2015 do výroku napadeného rozhodnutí je tak v rozporu s důkazy, které jsou obsahem spisu, a v důsledku toho je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.

Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost konečně žalobce spatřuje i v tom, že vymezení veřejně přístupné účelové komunikace neodpovídá současnému stavu. Ten by nyní umožnoval průjezd k žadatelovým pozemkům zespoda po okraji žalobcových pozemků a dále po pozemcích p. č. XJ a XH ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení. Podmínkou by bylo pouze odstranění traktoru neoprávněně parkujícího na pozemku p. č. XJ. Jednalo by se o nejvhodnější a nejšetrnější řešení. Výrok napadeného rozhodnutí je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, neboť postrádá oporu ve správním spisu.

Žalobce dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. V odvolání a jeho doplnění žalobce konkrétně uvedl, kterými podáními a důkazy se městský úřad opomněl zabývat a proč je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. Napadené rozhodnutí tyto nedostatky neodstranilo a ani se přezkoumatelně nevypořádalo téměř s žádnou z odvolacích námitek. Dle žalobce jde o zrušovací důvod, k němuž soud podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přihlíží ex officio, a proto uvádí jen příkladmý výčet nevypořádaných odvolacích námitek. Žalobce namítal nezákonnost a nepřezkoumatelnost hodnocení znaleckého posudku, neboť městský úřad se jím vůbec nezabýval, resp. jej jen citoval a bez bližšího zdůvodnění popřel jeho závěry. Žalovaný označil znalecký posudek v rozporu s judikaturou za odborné vyjádření a odvolací námitky nevypořádal. Žalobce též v doplnění odvolání namítal, že se městský úřad nevypořádal s tvrzením, že žalobcovy pozemky užívá k přístupu ke svým nemovitostem pouze omezený počet osob. Kromě této námitky se žalovaný nevypořádal ani s argumentací, že nebyl prokázán veřejný zájem na užívání žalobcových pozemků jako veřejně přístupné účelové komunikace a případný zájem omezeného okruhu osob by měl být řešen instituty soukromého práva.

Žalobce též namítá, že žalovaný porušil jeho právo vyjádřit se k novým podkladům rozhodnutí a zamýšlené změně výroku rozhodnutí. Žalovaný vytvořil nové podklady – zákres veřejně přístupné účelové komunikace do ortofotomapy vložené do katastrální mapy a letecký snímek z roku 2015 – které se následně staly součástí výroku napadeného rozhodnutí. Byl tedy podle § 93 odst. 1 ve spojení s § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, povinen umožnit žalobci seznámit se s těmito novými podklady a sdělit mu svůj záměr změnit prvostupňové rozhodnutí, aby k tomu žalobce mohl vyjádřit své stanovisko. Komunikaci žalovaný navíc vymezil i na pozemcích, které nebyly uvedeny v žádosti a prvostupňovém rozhodnutí (p. č. XI a XJ).

Žalobce má za to, že žalovaný nezohlednil žalobcovu snahu o soukromoprávní řešení situace. Návrhy na smluvní řešení cesty po okraji svých pozemků žalobce zaslal žadateli, osobě zúčastněné na řízení i D. V.. Bezprostředně po podání doplnění odvolání žalobce odstranil část oplocení a opět vyzval osobu zúčastněnou na řízení k jednání o dohodě na takovém vymezení průjezdu od jejího pozemku p. č. XC k žadatelovým pozemkům, který by umožňoval alespoň základní ochranu žalobcova vlastnického práva. Žalovaný porušil § 5 správního řádu, neboť nevyčkal na výsledek tohoto jednání.

Žalobce konečně namítá, že nebyly splněny některé znaky existence veřejně přístupné účelové komunikace.

Nesplnění znaku stálosti a patrnosti cesty v terénu dle žalobce prokazuje znalecký posudek Ing. H., letecký snímek stavu žalobcových pozemků z listopadu 2016 a sdělení J. Š. ze dne 15. 5. 2017, dle nichž byly pozemky zdevastovány rozježděním až do šířky 12 metrů s jámami až 80 cm, takže na nich nebyla patrná žádná cesta.

Nebyl splněn ani znak nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Žadatel měl vždy možnost alternativního přístupu ke svým nemovitostem po cestě vedoucí od silnice č. II/237, která je celoročně sjízdná, což bylo prokázáno při místních šetřeních dne 9. 1. 2019 a 21. 1. 2020, jakož i znaleckým posudkem. Žalobce nesouhlasí ani s argumentem, že tato „severní“ cesta vede přes pozemky 15 vlastníků, což představuje větší zásah do práv. Zásah spočívající v užívání cesty vedoucí přes zemědělské pozemky je totiž mnohem menší, než určení veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku, který tvoří zázemí žalobcova rodinného domu. Tvrzení žalovaného si také vzájemně odporují, neboť uznává, že i severní přístup přestavuje reálnou a využitelnou alternativu pro příjezd do lokality, ale současně uvádí, že není alternativou pro žadatele a vlastníky pozemků, které přiléhají k pozemkům p. č. XA a XB, neboť ti musí vždy využít žalobcovy pozemky. Žalobce akceptuje, že i v případě severního přístupu je nutné využít část jeho pozemků, ale je pro něj zcela zásadní, o které části se jedná (vzhledem k hrozbě poškození žalobcova rodinného domu). Argumentace žalovaného o nezbytnosti posuzování cesty jako celku je pak dle žalobce zavádějící. V řízení nebylo prokázáno, že by existovala nutná komunikační potřeba k takto pojímané cestě. Šlo vždy jen o otázku přístupu k jednotlivým nemovitostem.

Žalobce se konečně domnívá, že nebyl splněn znak „komunikační potřeby neurčitého okruhu osob“, neboť žalobcovy pozemky byly využívány pouze pro přístup ke dvěma rodinným domům. Z judikatury vyplývá, že pokud existuje potřeba omezeného okruhu jiných vlastníků k zajištění přístupu přes pozemky jiného vlastníka, je na místě tuto situaci řešit soukromoprávně (smluvně). Takové řešení žalobce žadateli nabízel. Správní orgány se však spokojily s nepravdivým tvrzením žadatele, že není možné. Žalovaný nebyl schopen odůvodnit, v čem spočívá veřejný zájem na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace, ačkoliv jde fakticky o cestu pro jediného uživatele (žadatele), resp. nanejvýš pro omezený okruh vlastníků.

Žalovaný navrhuje zamítnutí žaloby s odůvodněním, že stačilo pouze dodržet závazný právní názor NSS a soudu a srozumitelně odůvodnit napadené rozhodnutí. Odkazuje na body 37, 39 a 45 rozsudku NSS v této věci.

Výrok napadeného rozhodnutí je podle žalovaného srozumitelný a i žalobce mu porozuměl. Výrok prvostupňového rozhodnutí se skládá se ze dvou neočíslovaných výroků a je srozumitelné, že žalovaný změnil pouze druhý z nich, čímž jej i nahradil. Tato změna dle odůvodnění sledovala jen grafické znázornění. Letecké snímky s promítnutou katastrální mapou byly součástí správního spisu po celou dobu řízení (např. již u podané žádosti či znaleckého posudku). Zákres do katastrální mapy předkládal i sám žalobce. Žalovaný neměnil výrok prvostupňového rozhodnutí, ale pouze upřesnil průběh veřejně přístupné komunikace pro lepší srozumitelnost. Z pouhého pohledu je zjevné, že cesta je naprosto stejná (její průběh i orientační body) a změnilo se jen grafické znázornění. Doplnění leteckého snímku nebylo prováděno jako důkaz, ale jen jako grafické znázornění nezměněného průběhu komunikace. Snímek z roku 2016 je součástí spisu, se kterým měl žalobce možnost se opakovaně seznámit.

Určení existence veřejně přístupné účelové komunikace dle judikatury není možné jen tam, kde existuje soukromoprávní titul k užívání, což není tento případ. Správní orgány naopak byly povinny rozhodnout o žádosti v zákonné lhůtě. Toliko tvrzená jednání o smluvním řešení nejsou důvodem k přerušení řízení.

Ke splnění jednotlivých znaků existence veřejně přístupné účelové komunikace žalovaný cituje body 46 až 60 (patrnost cesty v terénu), 61 až 65 (souhlas vlastníka) a 66 až 70 (alternativní cesta) předchozího rozsudku soudu v této věci.

Osoba zúčastněná na řízení navrhuje zamítnutí žaloby s odůvodněním, že správní orgány vyšly z rozsudků soudu a NSS, které poskytují jednoznačná vodítka po posouzení věci. Okolnosti věci se v mezidobí nezměnily.

Žalobcovy výhrady proti výroku napadeného rozhodnutí jsou „slovíčkařením“ a je zřejmé, že žalovaný nahrazoval jen citovanou část výroku prvostupňového rozhodnutí. Textová a grafická část výroku poskytují adekvátní podklad pro zjištění, jakých pozemků se rozhodnutí týká a v jakém rozsahu mají režim veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgány se podrobně zabývaly stavem komunikace na místě. Činností žalobce došlo k narušení původního povrchu a trasy komunikace. Současný stav, který je výsledkem žalobcova protiprávního jednání, tak nemůže být rozhodný pro určení její trasy. Obrázek č. 5 v žalobě (letecký snímek z roku 2016) zachycuje stav v jiné době, než letecký snímek připojený k napadenému rozhodnutí. Odkazy na umístění traktoru na vedlejším pozemku, který není předmětem řízení, nemají relevanci.

Žalobcovy výtky se týkaly jen některých aspektů věci a nebylo proto nutné, aby na ně správní orgány reagovaly do nejmenšího detailu. Jejich rozhodnutí obsahují celkový a dostatečně odůvodněný pohled na posouzení jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Obsah znaleckého posudku vypořádal městský úřad a žalovaný se s ním ztotožnil. Znalecké posouzení nemůže nahradit právní hodnocení správního orgánu. Správní orgány se zabývaly i otázkou užívání komunikace neomezeným okruhem osob. Není rozhodné, kolik uživatelů se obrátí na silniční správní úřad s žádostí o určení veřejně přístupné účelové komunikace. Možné soukromoprávní řešení není shodné s veřejnoprávní garancí.

Situace na místě, včetně stavu pozemků v průběhu času byla řešena po celou dobu řízení. Žalobce měl vždy neomezenou možnost se k tomu vyjádřit. I kdyby jej tedy žalovaný měl obeslat s výzvou k vyjádření k podkladům, nešlo by o vadu řízení s dopadem do žalobcových práv. Žalobce sice tvrdí, že by ještě doložil aktuální stav na místě, ale jeho výhrady směřují ke stavu z roku 2015.

Skutečnost, že žalobce věc řešil s osobou zúčastněnou na řízení, není pro posouzení věci rozhodná. Osoba zúčastněná na řízení navíc věc ponechává k řešení na úrovni správních orgánů. Vyčkávání žalovaného na dohodu by tak postrádalo opodstatnění.

Leteckými snímky i vyjádřeními osob, které byly obeznámeny se situací, bylo doloženo, že komunikace na žalobcových pozemcích byla dlouhodobě patrná a užívaná. I v době, kdy je žalobce nabyl, sloužily k dopravním účelům, a nikoliv jako zázemí rodinného domu. Komunikace je nezbytná pro dopravní obsluhu určených nemovitostí. Postačí, že nutná komunikační potřeba je dána i ve vztahu jen k jednomu pozemku. Před žalobcovým zásahem byla komunikace užívána neurčitým okruhem osob.

Žalobce v replice opakuje, že soudy se v rozsudcích vyjadřovaly nad rámec nutného odůvodnění a s výhradou změny skutkových zjištění. V pokračujícím správním řízení měla být dle rozsudku NSS mj. ověřena otázka sjízdnosti pozemků, zejména pozemku p. č. XC, což se nestalo. Dále žalobce poukazuje na „hrubé rozpory“ mezi závěry předchozího rozsudku soudu a usnesení soudu o zamítnutí žadatelova návrhu na předběžné opatření ve věci sp. zn. 51 A 9/2021. Tento rozpor by prý měl být v nynějším řízení odstraněn, aby nevznikaly pochybnosti o konzistentním a nestranném rozhodování soudu. Vnitřní rozpornost a nesrozumitelnost výroku jsou zásadními vadami rozhodnutí. Skutečnost, že výrok napadeného rozhodnutí neumožňuje určit, kde konkrétně se veřejně přístupná účelová komunikace nachází, potvrzuje i usnesení městského úřadu ze dne 29. 5. 2023 ve věci řízení o odstranění nepovolené překážky na této komunikaci, jímž bylo přerušeno řízení do doby vypracování geodetického zaměření skutečných hranic pozemků. Z judikatury plyne, že pro závěr o tom, že není nutná deklarace veřejně přístupné komunikace, postačí skutečnost, že soukromoprávní řešení objektivně existuje. Je dostatečné i ve vztahu k žadateli. Žalobce po celou dobu řízení nabízí toto řešení, avšak v podstatě bez odezvy. Umístění traktoru na pozemku p. č. XJ je relevantní, neboť na jeho části byla také vymezena veřejně přístupná účelová komunikace a tento pozemek byl jako cesta využíván nejméně od roku 2013. Za tím účelem jej osoba zúčastněná na řízení pronajala.

V dalším podání žalobce doplňuje, že městský úřad doplnil řízení ve věci odstranění nepovolené překážky o geodetické zaměření. Vyznačení veřejně přístupné účelové komunikace v tomto zaměření podle žalobce odpovídá skutečnému stavu, na rozdíl od zakreslení v napadeném či prvostupňovém rozhodnutí. Dále žalobce rozebírá, co vše na místě (ne)představuje pevnou překážku na takto vymezené komunikaci.

Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální požadavky na ni kladené. Soud vycházel při přezkumu napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

Soud rozhodl o žalobě bez jednání, neboť napadené rozhodnutí zrušil podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Soudu je znám rozsudek NSS ze dne 13. 11. 2023, č. j. 9 As 149/2023 – 139, podle nějž krajský soud nemůže zrušit rozhodnutí správního orgánu bez jednání dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost a současně posoudit některé žalobní námitky věcně, nejsou-li splněny podmínky podle § 51 odst. 1 s. ř. s. Tyto závěry by bylo možné analogicky aplikovat i na nynější věc, neboť soud bez jednání ruší napadené rozhodnutí pro podstatné vady řízení dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., avšak některé z žalobních bodů (viz níže) vypořádává i věcně (což je jeho povinností, viz obdobně usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Rozsudek č. j. 9 As 149/2023 se nicméně ve svých závěrech odchyluje od předchozí judikatury NSS (viz např. rozsudky ze dne 8. 11. 2022, č. j. 7 As 300/2020 – 26, a ze dne 12. 2. 2015, č. j. 9 As 152/2014 – 43), ve které NSS aproboval opačnou praxi krajských soudů, aniž by devátý senát předtím postoupil věc rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Soud se tedy přiklonil k závěrům předchozí judikatury. V projednávané věci navíc žalobce souhlasil s rozhodnutím bez jednání, pokud by soud zrušil napadené rozhodnutí mj. z důvodu, že mu žalovaný neumožnil vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, což soud dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. činí [byť žalobce formálně odkazoval na nesprávné zrušovací důvody dle § 76 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Žalovaný pak s rozhodnutím bez jednáním souhlasil bezvýhradně (resp. se na výzvu soudu nevyjádřil, § 51 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).

Soud nepovažoval za potřebné nařizovat jednání ani za účelem provádění důkazů. Řada z nich (napadené rozhodnutí, znalecký posudek Ing. H., smlouva o výprose, čestné prohlášení manželů H., komunikace žadatele s žalobcem v roce 2021, komunikace žalobce s D. V. v roce 2021, dopis žalobce J. S. a letecký snímek žalobcových pozemků z roku 2016) jsou součástí správního spisu, jímž se dokazování dle ustálené judikatury neprovádí (viz např. rozsudek NSS ze dne 14. 5. 2015, č. j. 7 As 83/2015 – 56, nebo ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 – 117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Ostatní důkazy soud neprovedl, neboť byly navrženy k prokázání skutečností, které nebyly pro věc podstatné (návrh vedení cesty zaslaný obci Lužná v roce 2023 a výslechy J. V., J. H. a P. H. k prokázání jednání o soukromoprávním řešení situace; výřez z katastrální mapy k prokázání vnitřní rozpornosti výroku – tímto žalobním bodem se soud nemohl zabývat; výzva žalobce obci Lužná ze dne 17. 4. 2023 a smlouva o pronájmu pozemku p. č. XJ ze dne 1. 7. 2013 k prokázání tvrzení, že tento pozemek byl pronajat jako přístupová plocha; a usnesení městského úřadu o přerušení řízení o odstranění pevné překážky ze dne 29. 5. 2023, oznámení městského úřadu o pokračování v tomto řízení, geodetická technická zpráva a zákres zaměření skutečného stavu plotu a zídky ze dne 5. 6. 2023 k prokázání toho, že dle napadeného rozhodnutí nelze určit průběh veřejně přístupné účelové komunikace a toho, jakým způsobem byla vymezena její poloha v následujícím řízení o odstranění pevné překážky).

Žalobce předně považuje napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.

Nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti rozhodnutí lze spatřovat tam, kde není možné seznat, jak správní orgán vlastně rozhodl, tj. např. při absenci výroku rozhodnutí, nedostatečném jazykovém vyjádření výroku rozhodnutí případně jeho vnitřní rozpornosti. Musí se tedy jednat o takové vady rozhodnutí, které brání porozumět výroku rozhodnutí (viz např. bod 15 rozsudku NSS ze dne 3. 3. 2023, č. j. 5 As 66/2022 – 23). Současně ale platí, že rozhodnutí nemůže být nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost tehdy, je-li rozpor v něm odstranitelný výkladem, tj. nebudou-li po interpretaci napadeného rozhodnutí jako celku – s přihlédnutím k obsahu spisu a k úkonům správních orgánů a účastníků – pochyby o jeho významu (viz rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2006, č. j. 1 Afs 38/2006 – 72). Ostatně i z rozsudku NSS ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 As 92/2009 – 65, na který sám žalobce odkazuje, plyne, že rozhodující je, zda rozpory ve výroku či mezi výrokem a odůvodněním mohou být odstraněny výkladem, a to ve vazbě na další části výroku a odůvodnění rozhodnutí či kontext dané věci.

Z výroku napadeného rozhodnutí je zcela zřejmé, jakou část výroku prvostupňového rozhodnutí žalovaný změnil i jak zní „výsledný“ výrok. Žalovaný jasně uvedl, že prvostupňové rozhodnutí mění v části jeho výroku, který následně odcitoval s tím, že se nahrazuje textem, který žalovaný opět odcitoval. Že se mění jen druhý odstavec výroku prvostupňového rozhodnutí (který žalovaný odcitoval), a nikoliv celý výrok, je jediný logický výklad výroku napadeného rozhodnutí, který plně odpovídá jeho jazykovému vyjádření i odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalobcova jazyková ekvilibristika, která je paradoxně sama o sobě značně nesrozumitelná, na tom nemůže nic změnit. Jestliže žalovaný uvedl, že se prvostupňové rozhodnutí mění v části výroku, těžko se může text odcitovaný za „a nahrazuje se následujícím“ vztahovat k celému výroku prvostupňového rozhodnutí. I z odůvodnění (viz str. 14 napadeného rozhodnutí) je zřejmé, že žalovaný zamýšlel změnit jen grafické zakreslení veřejně přístupné účelové komunikace, jež bylo vymezeno právě a jen v druhém odstavci výroku prvostupňového rozhodnutí. Žalobce si ostatně je zjevně vědom toho, jak výsledný výrok zní, neboť s ním v dalších částech žaloby obsáhle polemizuje. Tato dílčí žalobní námitka je nedůvodná.

Vypořádání zbývajících žalobních námitek ve vztahu k nesrozumitelnosti napadeného rozhodnutí soudu brání vada řízení spočívající v tom, že žalovaný skutečně žalobci neumožnil vyjádřit se k nově opatřeným podkladům rozhodnutí, konkrétně ke katastrální mapě s ortofotomapou s nově zakresleným průběhem veřejně přístupné účelové komunikace (v podrobnostech viz níže bod 57 a násl.). Všechny tyto dílčí námitky se totiž týkají právě toho, jak byl přesně umístěn průběh komunikace. Žalobce tedy bude mít možnost je uplatnit v dalším řízení před žalovaným ve vyjádření k podkladům a bude na žalovaném, aby se jimi zabýval v prvém sledu. Není na místě, aby soud již nyní případné úvahy žalovaného nahrazoval.

Jen nad rámec k nim ale lze konstatovat následující. Jde-li o vnitřní rozpornost výroku, je skutečně pravda, že dle grafické přílohy napadeného rozhodnutí vede veřejně přístupná účelová komunikace po jiných pozemcích, než jsou uvedeny v textové části (odstavci prvním) výroku napadeného rozhodnutí. Jde např. o pozemky p. č. XI, p. č. XJ a p. č. XK, které textová část výroku neobsahuje, ale grafická část na nich komunikaci viditelně vyobrazuje.

Další žalobcovy námitky nemohou zakládat nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost, ale toliko případnou vadu spočívající v nesprávně či nedostatečně zjištěném skutkovém stavu. Žalobce totiž namítá, že výrok napadeného rozhodnutí nemá oporu v obsahu správního spisu. Odkaz na rozsudek NSS č. j. 1 As 92/2009 – 65 není případný. NSS zde poukazoval na vnitřní rozpory mezi výrokem a odůvodněním správního rozhodnutí (viz bod 24) – nic takového ale žalobce netvrdí, nýbrž vyvrací samotné skutkové závěry správních orgánů (které jsou s výrokem v souladu).

K oběma námitkám lze přitom – opět jen nad rámec – uvést, že zjištění současného stavu na místě v tomto případě nebylo důležité pro určení konkrétního průběhu veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobce totiž pomíjí, že onen současný stav, jehož se dovolává, je výsledkem jeho dlouhodobého úmyslného bránění v užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Žalovaný tedy správně určil průběh veřejně přístupné účelové komunikace na základě stavu z roku 2015 s odůvodněním, že tehdy ještě nebyla dotčena omezeními a zásahy ze strany žalobce, který svou činností asi od roku 2015 zamezoval užívání cesty ve svém původním vedení. Žalobce nezpochybňuje, že tak činil, a má to i oporu v obsahu správního spisu (viz též níže body 88 a 90). Závěr, že při deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace nelze přihlížet k tomu, že vlastník pozemků po jejím vzniku brání řádnému užívání, vyplývá i z judikatury NSS (viz např. bod 15 rozsudku ze dne 29. 6. 2023, č. j. 3 As 253/2021 – 37, či bod 26 rozsudku ze dne 5. 4. 2023, č. j. 1 As 273/2022 – 55). Tuto judikaturu lze vztáhnout i na úmyslné jednání vlastníka pozemku spočívající ve „vytlačování“ existující komunikace, tedy v bránění užívání komunikace v trase, v níž ze zákona (viz např. bod 42 rozsudku NSS ze dne 10. 11. 2023, č. j. 10 As 111/2022 – 69) dříve vznikla splněním všech znaků nutných pro její existenci. Není tedy ani podstatné, jak byla veřejně přístupná komunikace zaměřena v později vedeném řízení o odstranění pevné překážky (neboť zaměření vychází také z aktuálního skutkového stavu dotčeného činností žalobce), nehledě na to, že jde o novou skutečnost nastalou po vydání napadeného rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a že tato námitka byla uplatněna až po uplynutí žalobní lhůty v podání ze dne 15. 9. 2023 v rozporu s § 71 odst. 2 s. ř. s. (nelze k ní tedy přihlížet). Pokud žalobce poukazuje na to, že plot, který se na jeho pozemku aktuálně nachází, postavil „legálně“ v době, kdy bylo pravomocně rozhodnuto o neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace, lze jen poznamenat, že v době vydání napadeného rozhodnutí (5. 4. 2023, § 75 odst. 1 s. ř. s.) již bylo rozhodnutí žalovaného o určení její neexistence více než rok a půl zrušeno (rozsudkem soudu ze dne 23. 9. 2021). V té době se tedy opět jednalo o úmyslné jednání žalobce směřující k zániku existující veřejně přístupné účelové komunikace.

To, zda má konkrétní trasa veřejně přístupné účelové komunikace určená v napadeném rozhodnutí oporu ve správním spise (tedy kudy přesně a v jaké šíři vedla stálá a patrná cesta v terénu, která dala za vznik veřejně přístupné účelové komunikaci předtím, než do jejího průběhu začal žalobce zasahovat), je již odlišnou otázkou. Žalovaný se jí – poté, co žalobce seznámí s nově opatřenými podklady – bude k případné žalobcově námitce zabývat. Lze ale dodat, že žalobcova argumentace leteckým snímkem z listopadu 2016 je nepřiléhavá. Z tohoto stavu (kdy měla být dle žalobcových tvrzení komunikace „rozježděná“) totiž žalovaný nevycházel. I při porovnání obou snímků, které žalobce vtělil do žaloby (byť v nevalné kvalitě, viz str. 8, stejný obrázek je nicméně i součástí správního spisu) je zřejmé, že nejsou totožné (na snímku z roku 2016 je cesta viditelně širší než na snímku z roku 2015).

Domáhá-li se pak žalobce „vymezení“ komunikace na jiných pozemcích (např. na pozemcích p. č. XJ a XH), popř. na jiných místech svých pozemků s odkazem na zásadu minimalizace zásahu (či šetrnost nebo vhodnost takového řešení), nemůže s tímto požadavkem uspět. Správním orgánům nepřísluší konstitutivně „vymezovat“ veřejně přístupné účelové komunikace (v tomto případě navíc na pozemcích jiných vlastníků) dle představ a potřeb vlastníků pozemků nebo jiných dotčených osob. V tom je zásadní rozdíl např. oproti soukromoprávnímu institutu nezbytné cesty podle § 1029 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (viz zejm. odst. 2 větu druhou tohoto ustanovení, dle nějž musí být dbáno, aby byl soused co nejméně obtěžován zřízením nezbytné cesty a jeho pozemek byl co nejméně zasažen). Není tedy vůbec relevantní, že na pozemku p. č. XJ údajně neoprávněně parkuje traktor (což by ostatně ani nebránilo deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace, pouze by to mohlo vést k zahájení řízení o odstranění pevné překážky dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích). O tomto pozemku se řízení před správními orgány ani nevedlo. Stejně tak není podstatné, že pozemek p. č. XJ dle nájemní smlouvy již slouží jako přístupová cesta k pozemku p. č. XL, a proto by bylo šetrnější na něm určit i veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Rozhodující je pouze skutečnost, kudy vede (resp. před zásahy žalobce vedla) komunikace, která splnila znaky veřejně přístupné účelové komunikace, tedy kde přímo ze zákona vznikla a existovala, než do ní začal žalobce zasahovat.

Žalobce dále namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z důvodu, že se žalovaný nevypořádal s jeho odvolacími námitkami.

Soud předně nesdílí žalobcův názor, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí dle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je vadou, ke které by byl povinen přihlížet i bez námitky. To platí jen v případě, že tato vada řízení soudu brání v přezkoumání napadeného rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, č. 2288/2011 Sb. NSS). Pokud tedy žalobce namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, je soud vždy oprávněn se jí zabývat jen v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.).

V této souvislosti je dále podstatné, že odkazy na předešlá podání ze správního řízení nepředstavují řádný žalobní bod ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Povinností soudu není za žalobce dovozovat či dohledávat tvrzení, která dříve uváděl ve správním řízení (viz body 14 a 15 rozsudku NSS ze dne 13. 11. 2023, č. j. 3 Afs 305/2022 – 28). Části II., III. a IV. doplnění odvolání přitom žalobce v žalobě ani nerekapituluje, nýbrž na ně jen povšechně odkazuje s tím, že mají obsahovat argumentaci ohledně nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí. Nejedná se tedy o odkaz na konkrétní, ve vztahu k žalobcově věci jednoznačně individualizovanou a nezaměnitelnou skutkovou či právní argumentaci, která nevyžaduje pro účely řízení o žalobě žádné další konkretizace, modifikace či upřesnění. Jen tu by bylo možné považovat za součást žaloby (viz bod 29 rozsudku NSS ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 54/2013 – 36).

Soud se tedy nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí zabýval jen v mezích žalobních bodů, které ji konkrétně vztahují jen ke dvěma údajně nevypořádaným odvolacím námitkám. Soud dále upozorňuje, že míra precizace žalobních bodů předurčuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod obecnější, tím obecněji jej soud může posuzovat (viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Není tedy na místě, aby soud za žalobce ve správním spise dohledával, jaké všechny odvolací námitky a argumenty uplatnil a zda je žalovaný vypořádal. Naopak bylo na žalobci, aby je v žalobě specifikoval a konkrétně uvedl, na jaké argumenty dle něj žalovaný nereagoval.

Soud připomíná, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 – 76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak je možné shledat zejména tehdy, opomene-li správní orgán na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 – 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 – 64). Na rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je třeba v rámci soudního přezkumu nahlížet jako na jeden celek, tedy že rozhodnutí se mohou vzájemně argumentačně doplňovat v obou směrech (srov. rozsudky NSS ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 – 73, a ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 – 25). Mezery v odůvodnění rozhodnutí o odvolání, které by jinak způsobovaly jeho nepřezkoumatelnost, proto mohou zaplnit argumenty obsažené již v rozhodnutí prvního stupně.

Správní orgány se oběma odvolacími námitkami dostatečně zabývaly.

Pokud jde o námitky týkající se znaleckého posudku, žalobce nespecifikuje, s jakými konkrétními závěry znaleckého posudku se žalovaný, resp. městský úřad nevypořádali. Namítá jen obecně, že měly zpochybňovat naplnění znaků stálosti a patrnosti cesty v terénu a nutné a nenahraditelné komunikační potřeby a že u prvního z těchto znaků se správní orgány znaleckým posudkem nezabývaly vůbec a u druhého z něj městský úřad jen citoval a popřel jej bez bližšího zdůvodnění. To ale není pravda.

Městský úřad se znaleckým posudkem detailně zabýval na str. 21 a 22 svého rozhodnutí. Nešlo přitom jen o prostou reprodukci a popření jeho závěrů. K závěrům znalce ohledně stálosti a patrnosti cesty v terénu městský úřad uvedl, že zjištění znalce byla provedena dne 13. 1. 2022 a je nutné vzít v úvahu, že technický stav cesty a jeho změny z důvodu povětrnostních podmínek (zejména v jižní části) jsou poznamenány situací asi od roku 2017, jednáním souvisejícím se spory účastníků řízení a žalobcovým jednáním, který bránil užívání cesty kolem svého domu. Podle městského úřadu dále byla pro vypracování posudku použita fotodokumentace, kterou zpracoval žalobce a která pro závěry znaleckého posudku nebyla dostačující. K závěrům znalce ohledně toho, že na pozemcích p. č. XA, XB a XH není patrná cesta, městský úřad dále uvedl, že z fotodokumentace ve správním spise naopak vyplývá, že komunikace byla patrná v celé délce od ulice Višňovka až po silnici č. II/237 nejméně v době podání žádosti a počátcích řízení. Vyjádřeními účastníků řízení a svědků bylo prokázáno, že cesta v úseku kolem žalobcova domu byla roky sjízdná a schůdná. Vlastník pozemku naproti žalobcovu pozemku p. č. XM navíc na svůj pozemek přijíždí běžným osobním autem. Tato část komunikace je tedy sjízdná, byť obtížně a i přes dlouhodobé neudržování a vliv povětrnostních podmínek. Na závěry znalce ohledně znaku nutné a nenahraditelné komunikační potřeby (resp. existence alternativní komunikace) městský úřad reagoval tím, že dle spisové dokumentace a místních šetření je alternativní přístupová cesta od silnice č. XN zcela nevhodná. I za vhodných klimatických podmínek je vyhnutí dvou aut nemožné a couvání je obtížné. Okolní terén je velmi strmý a nepřizpůsobený projetí dvou aut. Není bezpečný pro účastníky silničního provozu. Navrhovaná alternativní cesta je také delší (měří asi 700 m) a vede přes pozemky ve vlastnictví více vlastníků.

Z výše uvedeného je zřejmé, že se městský úřad vypořádal se závěry znaleckého posudku dostatečně pečlivě. Pokud tedy žalobce namítá, že žalovaný neodstranil deficity v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, soud konstatuje, že deficity namítané v žalobě neshledal. Žalovaný tak neměl co odstraňovat. Není ani pravda, že by žalovaný nereagoval na žalobcovy odvolací námitky ohledně nezohlednění závěrů znaleckého posudku. Žalobce opět v žalobě (až na jednu výjimku, viz níže) nekonkretizuje, co konkrétně neměl žalovaný vypořádat. Lze tedy jen obecně uvést, že žalovaný se znaleckému posudku věnoval nejen na str. 14, kterou vyzdvihuje žalobce, ale zejména na str. 11, 12 a 18 napadeného rozhodnutí. Na str. 11 a 12 napadeného rozhodnutí žalovaný ve vztahu ke znaku patrnosti cesty v terénu v návaznosti na znalecký posudek uvedl, že se v posuzované části nejedná o stavbu komunikace, tedy že kvalita povrchu cesty podléhá působení povětrnostních podmínek a terénních podmínek. Je ale patrné, že cesta zde existovala několik desítek let a bývalo o ni nějakým způsobem pečováno. Po restitucích přešla do vlastnictví soukromých vlastníků, kteří se k jejímu zachování stavěli různým způsobem. Pokud o ni nepečovali, je logické, že docházelo k erozivním účinkům a povrch se stával nesjízdným. Nesjízdnost ale není důvodem pro konstatování, že se nejedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Vlastník cesty ani nemá ze zákona povinnost udržovat její sjízdnost a na existenci veřejně přístupné účelové komunikace nemá vliv ani skutečnost, že není v zimě udržována. Na str. 14 žalovaný v podstatě konstatoval, že si žalobce protiřečí, neboť namítá, že se městský úřad nevypořádal se znaleckým posudkem, ale současně se vymezuje proti tomu, jakým způsobem se s ním vypořádal. Konečně na str. 18 žalovaný v rámci hodnocení znaku nezbytné komunikační potřeby uvedl, že ve znaleckém posudku je na str. 5 skutečně uvedeno, že znalec vycházel z fotodokumentace a videa pořízených žalobcem. Z vlastního textu je pak zřejmé, že znalec místo navštívil a v příloze se nacházejí fotografie, které pořídil. Městský úřad nezpochybňoval podklady, na jejichž základě byl posudek vypracován. Dále žalovaný uvedl, že cesta musí být posuzována jako celek, a nikoliv kouskována po jednotlivých pozemcích. Proto se odklonil od hodnocení městského úřadu a konstatoval, že u cesty jako celku je dána nutná komunikační potřeba k pozemkům k ní přiléhajícím. I kdyby se posuzoval kus cesty na žalobcových pozemcích, byl by tento znak naplněn, neboť pozemků ve vlastnictví žalobce, osoby zúčastněné na řízení, manželů Hejlových a Dušana Vaněčka nelze dosáhnout jiným způsobem bez ohledu na to, zda ze severní nebo jižní strany.

Na závěru, že se žalovaný dostatečně vypořádal s žalobcovými odvolacími námitkami a obsahem znaleckého posudku, nic nemění ani skutečnost, že žalovaný na str. 14 napadeného rozhodnutí označil znalecký posudek za „spíše odborné vyjádření“. Podstatné není, jak žalovaný znalecký posudek nazval, ale že se s jeho obsahem oba správní orgány řádně vypořádaly. Zcela přiléhavý není ani odkaz na rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2008, č. j. 2 As 37/2008 – 98. NSS své závěry vyslovil ve věci, ve které byly odborné znalosti potřebné k posouzení rozhodných skutkových otázek (posouzení toho, kdo způsobil dopravní nehodu). Jinými slovy byly splněny předpoklady pro dokazování znaleckým posudkem dle § 56 správního řádu, který byl stěžejním důkazem. Tak tomu ale v tomto případě není. Posouzení znaků veřejně přístupné účelové komunikace je otázkou právní, která nevyžaduje žádné zvláštní odborné znalosti a silniční správní úřad je k ní plně kompetentní. Znalecký posudek tedy nebyl v řízení nutným důkazem, jeho důkazní hodnota nebyla stěžejní, a rozhodně nebylo zapotřebí, aby jeho závěry byly vyvráceny jiným znaleckým posudkem. Správní orgány dostatečně zdůvodnily, proč se se závěry znalce neztotožnily, jak znalecký posudek hodnotily (§ 68 odst. 3 správního řádu) a žalobce konkrétněji netvrdí (viz výše), které závěry posudku měly pominout. Jejich rozhodnutí jsou tedy v tomto ohledu přezkoumatelná.

Podle žalobce se správní orgány dále nevypořádaly s tvrzením, že žalobcovy pozemky užívá k přístupu ke svým nemovitostem pouze omezený počet osob, a že nebyl prokázán veřejný zájem na obecném užívání žalobcových pozemků. Ani tomu nelze přisvědčit. Městský úřad v prvostupňovém rozhodnutí na str. 18 – 19 k těmto námitkám poukázal na písemnou komunikaci předloženou žalobcem, ve které sám žalobce připouštěl, že se přes pozemky v jeho vlastnictví jezdilo v celé šíři a byly užívány neomezeným okruhem osob. Z historických leteckých map je patrné, že cesta existovala již v době, kdy zde nebyly žádné stavby, není však zřejmé, kdy vznikla a zda byla užívána veřejností. V současné době se zde nachází několik staveb, jejichž vlastníci cestu užívají k přístupu. Žalobce uvedl, že trpí užívání jen žadateli a Jaroslavu Houdovi, který má uzavřenou smlouvu o výprose. Účastníci ve svých vyjádřeních shodně tvrdí, že cestu využívají vlastníci přilehlých nemovitostí a staveb. Z místního šetření plyne, že cesta končí napojením na komunikaci č. II/237. V tomto úseku je dle tvrzení účastníků užívána jen konkrétními vlastníky okolních pozemků, jimž to vlastníci pozemků povolili. Dle vyjádření účastníků sloužila komunikace vždy obecnému užívání do doby, než žalobce začal bránit průjezdu vozidel. K tomu městský úřad citoval vyjádření osoby zúčastněné na řízení, J. B. a D. V.. Provedené důkazy a tvrzení účastníků dle městského úřadu jednoznačně prokazují, že cesta sloužila k obecnému užívání, a že tedy existuje veřejný zájem na deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace.

Opět tedy lze konstatovat, že městský úřad se žalobcovými tvrzeními dostatečně zabýval. Žalobce ostatně sám citoval odůvodnění prvostupňového rozhodnutí v odvolání a široce s ním polemizoval (viz str. 10 a 11 odvolání). Žalovaný pak i tuto polemiku řádně vypořádal na str. 16 až 17 napadeného rozhodnutí. Ztotožnil se s názorem městského úřadu, že sám žalobce při objasňování toho, proč celá situace nastala, uvedl skutečnosti, které nasvědčují závěru, že cesta vždy sloužila k obecnému užívání (což následně ve vyjádření ze dne 28. 2. 2022 popírá). Žalovaný souhlasil i s tím, že vyjádření účastníků dokládají, že cesta zde historicky existovala a byla bez omezení užívána veřejností. Výčet osob, které ji aktuálně užívají, není přiléhavý, neboť cestu užívají i pěší pro procházky a cestu do lesa, což uvedl i sám žalobce. Veřejnost dle žalovaného netvoří jen uživatelé používající vozidlo. Od žalobcova původního vyjádření ze dne 10. 1. 2018 se navíc okruh uživatelů rozrůstá. Žalovaný též zdůraznil, že obecné užívání nelze směšovat s nutnou komunikační potřebou vlastníků přilehlých pozemků. Je dáno užíváním cesty kýmkoliv bez omezení. K námitce, že J. H. má s žalobcem uzavřenou smlouvu o výprose, žalovaný dodal, že není zřejmé, jak žalobce umožňuje této osobě průjezd přes své pozemky, jestliže současně tvrdí, že na nich není patrná žádná stálá cesta. Správní orgány se tedy řádně vypořádaly se všemi žalobcovými námitkami, včetně tvrzení, že komunikaci aktuálně užívá k přístupu ke svým pozemkům jen omezený okruh osob (není dle nich rozhodující, neboť to nelze směšovat s nutnou komunikační potřebou) a že není dán veřejný zájem na deklaraci (bylo podle správních orgánů prokázáno, že cesta sloužila k obecnému užívání, což sám žalobce připustil).

Soud shrnuje, že napadené rozhodnutí není z žalobcem namítaných důvodů nepřezkoumatelné. Žalobní bod je nedůvodný.

Žalobce dále namítá, že žalovaný v odvolacím řízení vytvořil nové podklady (zákres veřejně přístupné účelové komunikace do ortofotomapy s leteckým snímkem z roku 2015), s nimiž žalobce neseznámil, neumožnil mu se k nim vyjádřit a ani mu nesdělil svůj záměr změnit prvostupňové rozhodnutí.

Podle § 36 odst. 3 věty první správního řádu nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.

Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se; podle § 36 odst. 3 se postupuje, pouze pokud jde o podklady rozhodnutí nově pořízené odvolacím správním orgánem; je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změní odvolací správní orgán rozhodnutí v části odůvodnění; odvolací správní orgán nemůže svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti.

Z judikatury NSS obecně plyne, že odvolací správní orgán je povinen změnit odvoláním napadené rozhodnutí, je-li tím možné odstranit vzniklou nezákonnost či nesprávnost. Za tímto účelem je oprávněn provést v odvolacím řízení potřebné důkazy a doplnit další nezbytné podklady, musí s nimi ovšem seznámit účastníky řízení a umožnit jim se k nim vyjádřit. Stejně tak je odvolací orgán oprávněn zaujmout jiný právní názor a posoudit zjištěný skutkový stav po právní stránce odlišně než správní orgán prvního stupně. I zde ovšem musí účastníky řízení na možný odlišný právní náhled na věc předem upozornit a dát jim možnost se k němu vyjádřit, pokud by pro ně nové právní posouzení mohlo být s ohledem na dosavadní průběh řízení překvapivé (viz rozsudek ze dne 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018 – 34, č. 3837/2019 Sb. NSS).

Obecně vzato je tedy porušením práv účastníka řízení, pokud mu správní orgán nedal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. To, zda takové pochybení samostatně či v souvislosti s dalšími porušeními zákona zakládá natolik závažnou vadu řízení před správním orgánem, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], je zapotřebí posoudit vždy v kontextu každého jednotlivého případu (viz bod 38 rozsudku NSS ze dne 28. 4. 2023, č. j. 8 As 185/2021 – 78).

Z obsahu správního spisu plyne, že žalovaný v průběhu odvolacího řízení skutečně opatřil nové podklady rozhodnutí. Mezi nimi byl i žalobcem namítaný zákres veřejně přístupné účelové komunikace do snímku katastrální mapy s podloženou ortofotomapou spolu s leteckým snímkem z roku 2015 (zákres není opatřen číslem listu, ale je ve správním spisu žalovaného samostatně založen mezi napadeným rozhodnutím a kopií katastrální mapy s vyznačenými vlastníky na čísle listu 5). Tentýž snímek žalovaný použil v napadeném rozhodnutí, neboť jej k němu přiložil a odkázal na něj ve změněné části výroku jako na nedílnou součást napadeného rozhodnutí. „Podkladový“ snímek katastrální mapy s ortofotomapou (tj. tentýž snímek bez zakreslení komunikace) a letecký snímek z roku 2015 ve spise dříve založeny nebyly. Ve spise dále není žádný doklad o tom, že by žalovaný v odvolacím řízení umožnil účastníkům vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. To ostatně žalovaný ani nepopírá. Žalobci lze tedy přisvědčit v tom, že žalovaný porušil § 90 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 36 odst. 3 věty první správního řádu, neboť pořídil nové podklady, na jejichž základě změnil prvostupňové rozhodnutí, avšak žalobci neumožnil se k nim vyjádřit.

Toto procesní pochybení mohlo mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Z jeho odůvodnění v podstatě plyne (viz str. 14) že žalovaný do aktuální katastrální mapy s ortofotomapou vyznačil veřejně přístupnou účelovou komunikace podle stavu, který zjistil s leteckého snímku v roce 2015. Oba nově pořízené snímky (vložené do jediného nového podkladu) tedy žalovanému sloužily jako podklad pro skutková zjištění o průběhu veřejně přístupné účelové komunikace a k jejímu vyznačení. Mezi původním zákresem komunikace podle přílohy prvostupňového rozhodnutí a zákresem v nově pořízeném snímku, který je přílohou napadeného rozhodnutí, jsou přitom markantní rozdíly (viz výše bod 6, v němž jsou zobrazeny obě přílohy a lze je snadno porovnat). Žalobce správně upozorňuje např. na to, že veřejně přístupná účelová komunikace byla nově vymezena na pozemcích p. č. XI, p. č. XJ (kromě toho i na pozemku p. č. XK), které vůbec nebyly uvedeny v žádosti ani výroku prvostupňového rozhodnutí. Pozemek p. č. XI je navíc v žalobcově vlastnictví a změna se tedy přímo dotkla žalobcových práv. Vedle toho nový zákres zjevně určuje veřejně přístupnou účelovou komunikaci v širším rozsahu, než prvostupňové rozhodnutí, a to opět i na žalobcově pozemku p. č. XG (viz jeho severní část – nově se rozléhá od hranice s pozemkem p. č. XCH k hranici s pozemkem p. č. XH). Nelze proto souhlasit s osobou zúčastněnou na řízení, že nedošlo k zásahu do žalobcových práv, ani s žalovaným v tom, že by se jednalo jen o upřesnění, tj. jiné grafické znázornění téhož průběhu komunikace. Je pravda, že součástí správního spisu byly různé letecké snímky. Nejednalo se ale o tytéž, které žalovaný použil k zakreslení průběhu komunikace (k rozdílům viz např. odlišně zaparkovaná auta na snímcích přiložených k žádosti, o odlišnostech snímků z roku 2015 a 2016 již soud pojednal výše v bodě 42). Na žádném z nich ani nebyl zakreslen průběh veřejně přístupné účelové komunikace tak jako na nově pořízeném snímku. Ani sám žalobce dle obsahu spisu žádný takový zákres nepředložil.

Žalobce se nicméně mýlí v tom, že jej žalovaný měl seznámit i se svým záměrem změnit prvostupňové rozhodnutí. Taková povinnost mu z § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu neplynula a nedovodila ji ani výše citovaná judikatura. Žalovaný totiž nedospěl k odlišnému právnímu posouzení věci, s nímž judikatura spojuje (je-li současně překvapivé) povinnost odvolacího správního orgánu upozornit na ně účastníka řízení před tím, než ve věci rozhodne. Žalovaný pouze vyšel z jiných skutkových zjištění ohledně průběhu komunikace. S právním náhledem městského úřadu (zejm. s vyhodnocením naplnění jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace) se žalovaný ztotožnil.

Soud tedy uzavírá, že žalovaný porušil § 90 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 36 odst. 3 větou první správního řádu a tato procesní vada byla natolik podstatná, že mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Žalobní bod je důvodný.

Žalobce dále namítá, že žalovaný porušil § 5 správního řádu, neboť nezohlednil žalobcovu snahu o soukromoprávní řešení situace, zejména jednání s osobou zúčastněnou na řízení.

Podle § 5 správního řádu pokud to povaha projednávané věci umožňuje, pokusí se správní orgán o smírné odstranění rozporů, které brání řádnému projednání a rozhodnutí dané věci.

Soud konstatuje, že žalobce zcela mylně interpretuje shora citovaný § 5 správního řádu. Z něj totiž výslovně plyne, že se správní orgán má pokusit o smírné odstranění „rozporů, které brání řádnému projednání a rozhodnutí dané věci“. Jinými slovy se uplatní jen v případech, kdy vzniklé rozpory brání tomu, aby správní orgán věc projednal a rozhodl ji (viz též bod 16 rozsudku NSS ze dne 16. 12. 2021, č. j. 9 Ads 212/2021 – 35), tedy zejména dodržel lhůty podle § 71 správního řádu. To potvrzuje i komentářová literatura: [u]stanovení § 5 nelze ztotožňovat se smírem mezi účastníky řízení jako možným způsobem ukončení správního řízení […] v případě § 5 však jde nejen o odstranění rozporů mezi účastníky řízení, resp. dotčenými osobami, ale také o odstranění rozporů mezi správními orgány, které tak či onak participují na určitém správním řízení, tzn. typicky mezi správním orgánem, který vede řízení, a tzv. dotčenými orgány, popř. mezi dotčenými orgány zároveň. Rozpory, které brání řádnému projednání a rozhodnutí věci, mohou vzniknout i „uvnitř“ správního orgánu příslušného k vydání rozhodnutí […].“ (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: Bova Polygon, 2012, str. 126, zvýraznění přidal soud).

Žalobcova tvrzená snaha o jednání s osobou zúčastněnou na řízení (popř. dalšími účastníky a osobami) o soukromoprávní smlouvě umožňující průjezd přes žalobcovy pozemky neřešila žádné rozpory, které by správním orgánům jakkoliv bránily v řádném projednání a rozhodnutí věci. Pro rozhodnutí bylo relevantní pouze to, zda byly, či nebyly splněny znaky veřejně přístupné účelové komunikace. To ostatně konstatoval i NSS v rozsudku v nyní posuzované věci: „ačkoliv lze jistě kvitovat snahu stěžovatele o soukromoprávní vyřešení nastalé situace, je nutno akcentovat, že v daném případě bylo vedeno řízení dle zákona o pozemních komunikacích, resp. řízení stran existence veřejně přístupné účelové komunikace.“ (viz bod 79). Tvrzené jednání o soukromoprávní dohodě správním orgánům nijak nebránilo řádnému posouzení jednotlivých znaků. Naopak, čekání na výsledek takového jednání by řízení jen nedůvodně prodloužilo, přestože, jak žalovaný správně upozornil, byly správní orgány vázány lhůtami pro vydání rozhodnutí (§ 71 správního řádu). Žalovanému ostatně Ministerstvo dopravy přípisem ze dne 21. 3. 2023 podle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu přikázalo, aby ve věci odvolacího řízení rozhodl do 10 pracovních dnů. Neměl tedy důvody na nic vyčkávat.

Nad rámec výše uvedeného soud poznamenává, že spor o existenci veřejně přístupné účelové komunikace se táhne již minimálně od roku 2017, kdy žadatel podal žádost o její určení. Na to, aby se účastníci (zejm. žalobce, žadatel a osoba zúčastněná na řízení, kteří se řízení od počátku účastní) soukromoprávně dohodli, měli tedy téměř 6 let. Sám žalobce ostatně tvrdí, že od roku 2015 nabízel dotčeným osobám řadu variant soukromoprávního řešení, které nebyly akceptovány. Je tedy evidentní, že na konkrétní podobě a trase komunikace se účastníci neshodnou a další vyčkávání by ze strany správních orgánů hraničilo s naprostou naivitou a až „vydíráním“ účastníků (dokud se sami nedohodnou, ve věci nerozhodne). Takový postup samozřejmě nemá oporu v § 5 ani žádném jiném ustanovení správního řádu, naopak se příčí zásadě rychlosti (§ 6 odst. 1 správního řádu). Nehledě na to, že žalobcovo počínání se nyní jeví jako účelové oddalování vydání pravomocného správního rozhodnutí. Poté, co ve věci rozhodl soud i NSS a městský úřad na základě těchto rozsudků vydal dne 17. 10. 2022 opačné rozhodnutí o existenci veřejně přestupné účelové komunikace, bylo totiž přinejmenším velmi pravděpodobné, že řízení před žalovaným směřuje k výsledku, který nebude pro žalobce příznivý. Žalobce – navzdory svému evidentnímu přesvědčení o opaku – ani nemůže ostatním účastníkům vnutit, aby s ním celou věc řešili soukromoprávní cestou (a to nejlépe tak, jak by to jemu samotnému vyhovovalo). To odporuje základnímu principu autonomie vůle, který je soukromému právu vlastní. Naopak bylo na správních orgánech, aby celou věc již konečně finálně a autoritativně vyřešily.

Žalobní bod není důvodný.

Ve zbývajících žalobních bodech žalobce namítá, že nebyly splněny znaky veřejně přístupné účelové komunikace spočívající ve stálosti a patrnosti cesty v terénu, nutné komunikační potřeby a komunikační potřeby neurčitého okruhu osob.

Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.

Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jedno