8 As 34/2020 — Nejvyšší správní soud

55 A 77/2022- 190 - text  7 55 A 77/2022 USNESENÍ Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Alexandra Krysla, soudce Mgr. Jana Šmakala (zpravodaj) a soudkyně Mgr. Jaroslavy Křivánkové ve věci žalobce: Ministerstvo vnitra, sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha, žalovaný: město Rokycany, sídlem Masarykovo náměstí 1, Rokycany, o žalobě na zrušení části usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020 a o změně návrhu spočívající ve změně předmětu řízení, takto: I. Změna žaloby spočívající v záměně napadené druhé odrážky bodu 2 usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020 za první odrážku bodu 2 usnesení Rady města Rokycany č. 15143 ze dne 5. 12. 2022 se nepřipouští. II. Žaloba se odmítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce se domáhal zrušení části usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020 upravující systém vyhrazených parkovacích míst formou nájmu pozemku. V Rokycanech byla vyhrazená parkovací místa řešena ve třech různých kategoriích: (odrážka 1) formou nájmu pozemku za cenu 20 000 Kč na rok a jedno parkovací místo, (odrážka 2) formou nájmu pozemku za cenu 10 000 Kč na rok a jedno parkovací místo pro žadatele, kteří jsou držiteli průkazu ZTP, a (odrážka 3) formou výpůjčky pozemku pro žadatele, kteří jsou držiteli průkazu ZTP/P. 2. Žalobce převzal argumentaci veřejného ochrance práv a dospěl k závěru, že tento systém je diskriminační vůči držitelům průkazu ZTP, neboť v rozporu s § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona ve spojení s čl. 2 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (č. 10/2010 Sb. m. s.) nezohledňuje individuální situaci jednotlivých žadatelů – držitelů průkazu ZTP, a zvýhodňuje je tedy nedostatečně. Držitelé průkazu ZTP tím mají být nepřímo diskriminováni. 3. Postupem podle § 124 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), vyzval žalobce město Rokycany k nápravě buď zrušením napadené části usnesení (bod 2, druhá odrážka) anebo jeho úpravou, např. doplněním o oprávnění odboru rozvoje města přijmout přiměřená opatření dle § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona. 4. Město Rokycany takový postup odmítlo, neboť úpravu systému vyhrazených parkovacích míst pro držitele průkazu ZTP za zvýhodněnou cenu nepovažovalo za protiprávní. Ministerstvo tak rozhodnutím ze dne 9. 11. 2022 pozastavilo výkon druhé odrážky bodu 2 usnesení č. 14187 a stanovilo městu Rokycany lhůtu k nápravě, která následně marně uplynula. II. Řízení před soudem 5. Žalobou podle § 67 písm. a) s. ř. s. ve spoj. s § 124 odst. 3 obecního zřízení žalobce navrhl zrušení druhé odrážky bodu 2 usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020, neboť ji považoval za nepřímo diskriminační vůči držitelům průkazu ZTP a rozpornou s § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona ve spojení s čl. 2 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. 6. Po podání žaloby přijala Rada města Rokycany usnesení č. 15143 ze dne 5. 12. 2022, kterým nahradila celý bod 2 usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020 formálně novou úpravou systému vyhrazených parkovacích míst. 7. Na výzvu soudu žalobce sdělil, že tato nová úprava jen odstranila původní zvýhodnění pro držitele průkazů ZTP. Neodstranila tak vytýkanou nepřímou diskriminaci, ale situaci ještě zhoršila. Původně nedostatečně zvýhodnění držitelé průkazů ZTP nyní nejsou zvýhodněni vůbec. 8. Protože úprava původně napadená žalobou tím však byla odstraněna, žalobce konstatoval, že soud ji nyní nemůže přezkoumat. Navrhl tedy, aby soud přezkoumal novou úpravu plynoucí z usnesení rady č. 15143 ze dne 5. 12. 2022 přímo, nebo aby soud připustil změnu žaloby spočívající ve změně předmětu řízení právě na usnesení č. 15143 ze dne 5. 12. 2022. 9. Podle žalobce totiž Rokycany postupovaly účelově a nahrazením staré úpravy novou úpravou bez požadované obsahové změny se jen snaží vyhnout soudnímu přezkumu. Jde tedy o situaci obdobnou věci sp. zn. Pl. ÚS 49/03 řešené Ústavním soudem. III. Odpadnutí předmětu řízení a předpoklady pro změnu návrhu 10. Předmětem řízení o žalobě podle § 67 písm. a) s. ř. s. je konkrétní unesení či opatření orgánu územně samosprávného celku. V případě, že je usnesení napadené žalobou v průběhu soudního řízení zrušeno, změněno nebo nahrazeno jiným, odpadl tím předmět řízení. Odpadnutí předmětu řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud žalobu odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. přiměřeně např. rozsudky č. j. 7 Afs 143/2006-95 ze dne 12. 4. 2007, č. j. 2 Afs 125/2009-104 ze dne 28. 5. 2010, č. j. 1 As 39/2011-60 ze dne 19. 5. 2011, nebo č. j. 4 As 16/2014-65 ze dne 30. 6. 2014). 11. Ve správním soudnictví se nicméně postupem času prosadila poměrně široká možnost změny žaloby v průběhu řízení podle § 95 občanského soudního řádu („o. s. ř.“) ve spoj. s § 64 s. ř. s. Takovou změnu soud musí připustit, jestliže výsledky dosavadního řízení mohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu (srov. rozsudek NSS č. j. 8 As 34/2020-100 ze dne 19. 11. 2020 a tam citovanou judikaturu). Typickým příkladem pro změnu návrhu v předmětu řízení bylo setrvalé nahrazování protiepidemických opatření proti nemoci COVID-19, které bránily efektivnímu soudnímu přezkumu (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 88/2020-44 ze dne 4. 6. 2020, č. 4060/2020 Sb. NSS). 12. Soud zvážil návrh žalobce a dospěl k závěru, že změnit předmět řízení z usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020 na usnesení Rady města Rokycany č. 15143 ze dne 5. 12. 2022 je možné pouze formálním rozhodnutím o změně žaloby, nikoliv jen faktickým postupem. Jakkoliv jsou tato usnesení obsahově podobná a výhrady žalobce se vůči nim mohou uplatnit podobnou měrou, je třeba předmět řízení postavit najisto (pravomocně) tak, aby všechny procesní subjekty věděly, o čem soud bude jednat. Žalobcem provedené srovnání s faktickými změnami v řízení o kontrole norem před Ústavním soudem v případech účelových a opakovaných změn napadeného právního předpisu, je pro řízení o žalobě bez významu již jen proto, že správní soud je procesním řádem vázán bez dalšího (čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR), kdežto vztah Ústavního soudu k zákonným pravidlům řízení je dosti volnější (srov. např. čl. 88 odst. 2 Ústavy). 13. Soud se proto zabýval tím, zda jsou splněny podmínky pro změnu žaloby v průběhu řízení podle § 95 o. s. ř., tedy zda výsledky dosavadního řízení mohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu. 14. Ve věcné rovině tomu lze přisvědčit: původní úprava systému vyhrazených parkovacích míst obsahovala výjimku pro žadatele, kteří jsou držiteli průkazu ZTP, nynější úprava tuto výjimku neobsahuje a na držitele průkazu ZTP dopadá obecné pravidlo. Protiprávnost původní úpravy žalobce spatřoval v tom, že výjimka byla nedostatečná. To platí tím spíše pro úpravu novou. Důvody žaloby i rozhodné právní otázky by tedy po připuštění změny žaloby zůstaly stejné a dosavadní řízení nepřineslo žádné skutkové poznatky, které by změně žaloby bránily. Potud se tedy jeví, že změně žaloby v podobě změny předmětu řízení nic nebrání. 15. Dosavadní řízení však nemůže být podkladem pro řízení o změněném návrhu v procesní rovině. 16. Žaloba podle § 67 s. ř. s. ve spoj. s § 124 odst. 3 obecního zřízení je projevem dozorové pravomoci Ministerstva vnitra vůči městu Rokycany, jehož samospráva je ústavně zaručena podle čl. 99 a násl. Ústavy. Základním pravidlem tedy je, že stát, včetně ministerstva a soudu, může zasahovat do samosprávné činnosti města Rokycany jen způsobem stanoveným zákonem [srov. přiměřeně odst. 21–24 nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15 ze dne 8. 11. 2018 (N 179/91 SbNU 225)]. 17. Zákon tento způsob stanoví v jednotlivých ustanoveních § 124 obecního zřízení. Stručně řečeno bylo ministerstvo před podáním žaloby k soudu povinno snažit se přesvědčit město Rokycany ke zjednání nápravy jeho vlastními prostředky, tj. v rámci samosprávy. Teprve pokud by Rokycany nápravu odmítly, mohou se státní zásahy do samosprávy stupňovat (výzva k nápravě – sistace rozhodnutí samosprávy s uložením lhůty k nápravě – zrušení soudem). Tento postup je tedy obdobný vyčerpání procesních prostředků nápravy uvnitř veřejné správy a má dvě roviny: je projevem subsidiarity správního soudnictví a zároveň i projevem minimalizace zásahů do samosprávy. 18. Před podáním žaloby podle § 124 odst. 3 obecního zřízení tedy ministerstvo musí postupovat podle § 124 odst. 1 nebo 2 téhož zákona, jinak soud žalobu odmítne pro nepřípustnost za přiměřeného použití § 68 písm. a) s. ř. s. (srov. Kühn Z., Kocourek T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR 2019, str. 539). 19. Z tohoto pohledu je žaloba proti usnesení Rady města Rokycany č. 14187 ze dne 8. 12. 2020 přípustná, neboť ministerstvo ve vztahu k němu řádně postupovalo podle § 124 odst. 1 a 3 obecního zřízení. Ve vztahu k usnesení Rady města Rokycany č. 15143 ze dne 5. 12. 2022 ministerstvo podle § 124 obecního zřízení ovšem nepostupovalo. 20. Návrhem na změnu žaloby se tedy ministerstvo