8 Af 11/2014

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudců JUDr. Hany Pipkové a JUDr. Marcely Rouskové v právní věci žalobce: SYNOT TIP, a.s., IČ: 263 01 091, se sídlem Uherské Hradiště, Jaktáře 1475, zastoupen JUDr. Barborou Šnáblovou, LL. M., advokátkou v Praze 1, Šítkova 233/1, za účasti: Statutární město Brno, Brno, Dominikánské nám. 1, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne 15. 1. 2014, č. j. MF-83185/2013/34-RK,

T a k t o:

O d ů v o d n ě n í

Žalobce se podáním žaloby dne 21. 3. 2014 domáhal u Městského soudu v Praze zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 15. 1. 2014, č. j. MF-83185/2013/34-RK, kterým byl zamítnut jeho rozklad proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 7. 8. 2013, č. j. MF-58492/2013/34, kterým byla zrušena rozhodnutí

- č. j. 34/31996/2009 ze dne 1. 4. 2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní č. 16065, 16066, na adrese Brno – Bystrc, J. B. X;

- č. j. 34/10744/2009 ze dne 18. 2. 2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, model: INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní č. 16337, 20172, na adrese Brno – Bystrc, J. B. X;

- č. j. 34/51116/2008 ze dne 4. 8. 2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní č. 15366, 15367, na adrese Brno – Bystrc, X;

- č. j. 34/97738/2007 ze dne 14. 1. 2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému, výrobní č. 3119, 3120, 3121, 3122, na adrese Brno – Bystrc, J. B. X;

- č. j. 34/26454/2007 ze dne 31. 12. 2007, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 loterního zákona prostřednictvím Centrálního loterního systému INTERAKTIVNÍ LOTERNÍ SYSTÉM, výrobní č. 2184, 2185, 2186, na adrese Brno – Bystrc, X.

Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí)

Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že žalobce byl v rámci oznámení o zahájení řízení dostatečným způsobem seznámen s podklady pro vydání rozhodnutí, a to obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011, (dále jen „OZV“), a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Žalobci bylo umožněno uplatnit své právo nahlížet do spisu, přičemž tento svého práva po dobu řízení nevyužil. V souladu s § 46 odst. 3 správního řádu byla v oznámení o zahájení řízení přesně vymezena doba, po kterou mohl navrhovatel a dotčený orgán činit návrhy důkazů, vyjádření ve věci nebo jiné návrhy či úkony dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu, resp. poskytnou informace důležité pro řízení dle § 136 odst. 3 správního řádu. Tato lhůta byla na žádost žalobce prodloužena a žalobce v prodloužené lhůtě zaslal vyjádření k zahájení správního řízení. V rámci správního řízení neproběhlo rozsáhlé dokazování, v důsledku čehož bylo možné spojit oznámení o zahájení řízení s výzvou k vyjádřením se podkladů pro rozhodnutí ve věci. V rámci řízení nedošlo k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí ve věci, které by zakládaly povinnost zaslat další výzvu dle § 36 odst. 3 správního řádu. V této souvislosti žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243.

Řízení dle § 43 odst. 1 loterijního zákona je řízení sui generis dle zvláštního právního předpisu, na které nelze aplikovat ustanovení Hlavy IX. správního řádu týkající se přezkumného řízení, neboť § 43 odst. loterijního zákona je vůči § 94 a násl. správního řádu ve vztahu speciality.

K tvrzené protiústavnosti žalovaný odkázal na závěr Ústavního soudu vyjádřený v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, dle kterého v případech, kdy Ministerstvo financí využívá § 43 loterijního zákona, nejedná se o protiústavní postup a porušení loterijního zákona, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her musí být vědomi existence § 43 odst. 1 loterijního zákona a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Aplikace OZV č. 18/2011 na dříve vydaná povolení je postupem, který odpovídá loterijnímu zákonu a v návaznosti na závěry Ústavního soudu je plně v souladu s ústavním pořádkem, přičemž žalovaný svůj názor opřel o nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.

Ohledně principu proporcionality žalobce rovněž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, dle kterého by se v případě, kdyby Ministerstvo financí nerušilo povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závažnou vyhláškou, dopustilo by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu. A u provozovatelů video loterijních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívající v naději, že jejich činnost nebude regulována prostřednictvím OZV.

Dále žalovaný uvedl, že ministerstvu ani ministru nepřísluší rozhodovat o vymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice. Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost OZV a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou OZV, která v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., nebyla shledána za nezákonnou.

Stručný obsah žaloby

Žalobce v podané žalobě pod bodem III. popsal průběh řízení před správním orgánem a v dalším textu žaloby uvedl následující žalobní body.

V prvním žalobním bodě namítl, že postupem žalovaného bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, jelikož žalovaný mu v řízení předcházejícím vydání Rozhodnutí o zrušení nedal řádným procesním způsobem na vědomí, k jakému datu v tomto řízení hodlá vydat rozhodnutí, resp. v jakém okamžiku bezprostředně předcházejícím vydání rozhodnutí se lze seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí. Oznámení o zahájení řízení ze dne 13. 5. 2015, kterým byl vyzván k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí nebyla učiněna ve formě usnesení, jak vyžaduje § 36 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný stejně vyzval také dotčenou obec, a tak nebylo vyloučeno, že i po uplynutí lhůty nebudou v řízení doplňovány nové důkazní prostředky, vyjádření či jiné informace. Žalobce tedy nevěděl, kdy lze dokazování i opatřování dalších důkazů považovat za skončené a kdy lze využít práva vyjádřit se ke kompletním podkladům. Ve vztahu k výše uvedenému žalobce odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 5 A 152/2002 – 41, 8 Afs 21/2009 a rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 Ca 258/2008-55. Dále žalobce uvedl, že správní řízení bylo vedeno nezákonným způsobem, neboť bylo zahájeno až po uplynutí lhůty dle § 96 odst. 1 správního řádu.

Ve druhém žalobním bodě namítl, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a tím i princip právního státu.

Obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 18/2011 o regulaci provozu loterií a jiných podobných her byla vydána na základě zákona č. § 50 odst. 4 č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „ZOL“) ve znění zákona č. 300/2011 Sb. Součástí zákona č. 300/2011 Sb. Bylo i přechodné ustanovení, jehož smyslem bylo vyloučit dopad uvedeného regulačního oprávnění obcí na dříve vydaná povolení a to do 31. 12. 2014. Žalovaný nesouhlasí s argumentací, že přechodné ustanovení zasahuje do ústavně garantovaného práva obcí na samosprávu a že tento zásah nesledoval legitimní cíl a dále s tím, že u provozovatelů IVT nelze hovořit o existenci legitimního očekávání.

Dále žalobce namítl, že předmětná povolení, která jsou rušena, představují správní rozhodnutí řádně vydaná žalovaným v souladu s ust. § 50 odst. 3 ZOL, v nichž je striktně stanovena řada podmínek k provozu povolované loterie a jiné podobné hry, včetně délky doby jejich platnosti do 31. 12. 2017. Žalobce spoléhal na to, že stát dodrží podmínky předmětných povolení včetně doby jejich platnosti a že stát bude respektovat a chránit práva, která žalobce na základě těchto aktů veřejné moci v dobré víře nabyl. Stát však vydaná rozhodnutí nerespektoval a zrušil je. Žalobci vzniklo legitimní očekávání, do kterého však stát neoprávněně zasáhl, když nabyl účinnosti zákon č. 300/2011 Sb., a nálezem Ústavního soudu Klatovy. Žalovaný se rovněž dopustil nepřípustné retroaktivity, když při rušení předmětných povolení aplikuje OZV, která byla vydána teprve poté, co povolení nabyla právní moci. Žalovaný zrušil Předmětná povolení před uplynutím doby jejich platnosti neoprávněně, na základě nesprávného právního posouzení věci.

Žalobce se vyjádřil k dotčené judikatuře Ústavního soudu, a to konkrétně k nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (dále také jako „Nález Klatovy“), nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (dále také jako „Nález Chrastava“) a nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (dále jako „Nález Františkovy Lázně“). Uvedené nálezy považuje za překvapivé a nekonzistentní s dřívější judikaturou Ústavního soudu, jakož i s judikaturou ESLP a SDEU, týkající se legitimního očekávání.

Ve třetím žalobním bodě namítl, že OZV je diskriminační a regulace jejím prostřednictvím je v rozporu s evropským právem. OZV bez bližšího odůvodnění rozdílným způsobem reguluje druhy loterií a jiných podobných her vyjmenované v ust. § 50 odst. 4 ZOL, když v čl. 1 odst. 1 stanoví zákaz provozovat loterie a jiné podobné hry dle ust. § 2 písm. e), l), n) a ust. § 50 odst. 3 ZOL na veřejně přístupných místech uvedených v příloze a ostatní loterie a jiné podobné hry vyjmenované v ust. § 50 odst. 4 ZOL (tj. sázkové hry podle ust. § 2 písm. g), i), m) ZOL a loterie a jiné podobné hry dle ust. § 2 písm. j)) OZV reguluje jen na území městské části Brno-Královo Pole a na území ostatních městských částí jsou tedy tyto naposled vypočtené loterie a jiné podobné hry bez regulace. Dle § 50 odst. 4 ZOL obec může stanovit, že všechny vyjmenované loterie a jiné podobné hry mohou být provozovány pouze na místech a v čase OZV určených nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je provoz těchto všech vyjmenovaných loterií a jiných podobných her zakázán anebo úplně zakázat provozování všech uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce. Nerespektováním zákonných možností regulace tak OZV zcela bezdůvodně zvýhodňuje určitý segment trhu před jiným, resp. určité provozovatele sázkových her před jinými a výrazným způsobem narušuje hospodářskou soutěž. Dále OZV stanoví přechodné ustanovení pouze pro některé druhy loterií a jiných podobných her, když dle čl. 2 lze výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, provozovat na veřejně přístupných místech, na kterých je provoz dle přílohy zakázán, nejdéle do doby stanovené vydaným povolením. OZV tedy bezdůvodně zvýhodňuje vybraný druh loterií a jiných podobných her.

Dále žalobce uvedl, že vznik legitimního očekávání na základě vydání povolení potvrzuje i judikatura ESLP, který v rozsudku ve věci Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano v. Itálie konstatoval, že za legitimní očekávání požívající ochrany dle čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod považuje rovněž legitimní očekávání založené rozhodnutím orgánu státu o udělení licence/povolení spojené s konkrétními majetkovými zájmy v podobě provozování televizní sítě. Dle rozsudku ESLP ve věci Valkov a další v. Bulharsko konstatoval, že za legitimní očekávání požívající ochrany dle čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě považuje ESLP rovněž legitimní očekávání založené přechodným ustanovením zakotveným v příslušném zákoně a dále že zrušení tohoto přechodného ustanovení představuje zásah do „majetku“ ve smyslu čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě.

Ve čtvrtém žalobním bodě namítl, že před přijetím novely ZOL, konkrétně zák. č. 300/2011 Sb., nebyl dodržen notifikační proces v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES, v platném znění a z tohoto důvodu je tato právní úprava nepoužitelná a právně nevynutitelná vůči svým adresátům. Z uvedených důvodů považuje § 50 odst. 4 ZOL ve znění zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě byla vydána OZV, která byla důvodem pro zahájení tohoto řízení, vůči sobě za nevymahatelný. K vadám notifikačního procesu uvedl, že ZOL je třeba jednoznačně považovat za normu technického charakteru a ve smyslu § 7 odst. 3 zák. č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, jímž byla převzata směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. Června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů do českého právního řádu, platí, že technický předpis nesmí být předložen ke schválení či dokonce nesmí být schválen před uplynutím lhůty pro podání připomínek s tím, že doba pozastavení prací na přípravě technického předpisu, během níž má dojít k rozhodnutí o schválení nebo o přípravě harmonizovaného předpisu ES, může být prodloužena za podmínek stanovených vládou.

Podle ust. § 4 odst. 1 nařízení vlády České republiky č. 339/2002 Sb. Platí, že ministerstvo, jiný ústřední správní úřad nebo ČNB nepředloží ke schválení nebo návrh neschválí ve lhůtě 3 měsíce od data, kdy Evropská komise obdrží oznámení o návrhu. Při schůzi Poslanecké sněmovny ČR konané dne 15. 6. 2011 bylo ministrem zdravotnictví, Leošem Hegerem, sděleno, že tento vládou dne 29. 9. 2010 schválený návrh byl Evropské komisi předložen v souladu se směrnicí 98/34/ES dne 23. 9. 2010 s tím, že notifikační lhůta skončila dne 23. 12. 2010, kdy nebyly uplatněny žádné připomínky. Ovšem návrh změny daného zákona předložený Evropské komisi dne 23. 9. 2010 se výrazným způsobem liší od znění zákona, které bylo Poslaneckou sněmovnou ve skutečnosti schváleno. Původní verze obsahovala změnu 5 ustanovení, avšak schválená novela byla rozsáhlá a obsahovala bodů hned 31. Návrh zákona v takto výrazně pozměněné podobě již Evropské komisi k notifikaci předložen nebyl, resp. byl jí předložen až poté, co návrh zákona ve třetím čtení schválila Poslanecká sněmovna. Zákon pak byl nadto schválen ještě před tím, než uplynula lhůta stanovená čl. 9 odst. 1 směrnice 98/34/ES a § 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb. Parlament České republiky přijal zákon č. 300/2011 Sb. Dne 27. 9. 2011 jakožto novelu ZOL. Tato novela byla notifikována prostřednictvím národního kontaktního místa dne 14. 7. 2011 a v důsledku uplatněných stanovisek ze strany Evropské komise a Malty bylo období pozastavení prací prodlouženo až do 14. 11. 2011. Nicméně ještě v průběhu trvání období tzv. pozastavení prací, konkrétně dne 27. 9. 2011, byl předpis schválen. Předvídané období pozastavení prací se však v důsledku jeho „vnitrostátního přerušení“ stalo bezpředmětným a podrobná stanoviska Malty a Evropské komise nemohla být proto ve smyslu předvídaném směrnicí 98/34/ES náležitě uplatněna. Dle názoru žalobce tedy došlo k porušení ust. § 2 odst. 1 písm. a) a c) a dále ust. § 3 a 4 nařízení vlády č. 339/2002 Sb. A čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 směrnice 98/34/ES, protože tyto nové zásadní změny nebyly předloženy Evropské komisi znovu k vyjádření. Žalobce v tomto ohledu odkazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále „SDEU“) ve spojených věcech C-213/11 Fortuna sp. z o. o., C-214/11 Grand sp. z o. o., C-217/11 Forta sp. z o. o. v. Dyrektor Izby Celnej w Gdyni a ve věci C-194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA and Securitel SPRL.

Rovněž OZV jakožto právní předpis přijatý na základě zákona č. 300/2011 Sb., je nepoužitelná a nevymahatelná.

V pátém žalobním bodě namítl, že ve věci spatřuje další rozpor s právem Evropské unie, neboť v rámci režimu povolování hazardních her musí být dodržena zásada rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti a dále musí být režim povolování hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévole. Právní úprava provozování loterií a jiných podobných her musí být regulována soudržným a systematickým způsobem. V této souvislosti odkázal na rozsudek SDEU ve věci C-470/11 SIA Garkalns v. Rīgas dome, bod 42, a rozsudek SDEU ve věci C-203/08 Sporting Exchange Ltd, vystupující pod firmou „Betfair“ v. Minister van Justitie.

Uvedeným požadavkům však neodpovídá právní úprava založená zákonem č. 300/2011 Sb., která obcím v § 50 odst. 4 ZOL (v návaznosti na nálezy Ústavního soudu v této oblasti) přiznává právo regulovat provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami (určením místa a času, v nichž je provozování povoleno či zakázáno anebo úplným zákazem), aniž pro tuto regulaci stanoví určitější objektivní, nediskriminační a z pohledu provozovatelů předem známá kritéria.

Dále žalobce uvedl, že dle rozsudku SDEU ve věci C-203/08 Sporting Exchange, body 50 a 51, může členský stát vymezit požadovanou úroveň ochrany v oblasti hazardních her, jeho posuzovací pravomoc nesmí porušovat volný pohyb služeb. Režim povolování hazardních her tak musí být založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích. A dle rozsudku SDEU ve věci C-470/11 SIA Garkalns v. Rīgas dome, bod 24-26, 42, pokud je hospodářský subjekt, který nabízí službu (sázkové hry) usazen v členském státě, v němž nabízí předmětnou službu, vztahuje se na něj působnost svobody usazování, jak je vymezena v článku 43 ES. Kromě dodržení zásady rovného zacházení a z ní vyplývající povinnosti transparentnosti, musí být režim povolování hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévolně.

Roztříštěnost, nepřehlednost a nepředvídatelnost právní úpravy loterií a jiných podobných her v České republice účinné k datu vydání napadeného rozhodnutí jsou dle žalobce v rozporu s požadavky na soudržný a systematický způsob regulace hazardních her formulovanými judikaturou SDEU. Regulace odporuje principu právní jistoty, porušuje rovněž zásadu rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti a dále není založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích. Z výše uvedených důvodů právní úprava loterií a jiných podobných her v České republice porušuje právo Evropské unie, zejména volný pohyb služeb a svobodu usazování a je tedy i v rozporu s čl. 1 odst. 2 a čl. 10a Ústavy.

V závěru žaloby, žalobce navrhl předložit SDEU tyto předběžné otázky:

1) Je vnitrostátní právní norma, v podobě zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, u které nebyla členským státem dodržena povinnost pozastavení prací ve smyslu notifikační povinnosti čl. 8 a čl. 9 směrnice 98/34/ES (ve znění směrnice 98/48/ES) a vůči níž byly vzneseny námitky Evropské komise a jiného členského státu v době pozastavení prací a rovněž vnitrostátní právní předpisy vydané na základě tohoto zákona č. 300/2011 Sb., nepoužitelné a nevynutitelné u národního soudu vůči fyzickým a právnickým osobám?

2) Je v souladu s výkladem čl. 49 SFEU (dříve čl. 43 SES), jestliže právní úprava provozování loterií a jiných podobných her umožňuje orgánům místní správy takový rozsah diskreční působnosti při uplatňování plošného či selektivního zakazování či omezování služeb v této oblasti s možným okamžitým účinkem na provozování těchto služeb, jestliže tato právní úprava pro tento režim nestanoví dostatečně transparentní, objektivní nebo předem známá kritéria ani žádné ochranné období pro již platně vydaná povolení k provozu?

3) Je v souladu s ustálenou judikaturou Evropského soudního dvora k tomuto článku 49 SFEU (dříve čl. 43 SES), jestliže tato právní úprava České republiky pro svoji nesystematičnost a nesoudržnost je schopna porušovat volný pohyb služeb, svobodu usazování, zásadu rovného zacházení a z ní vyplývající povinnost transparentnosti?

4) Je v souladu s výkladem právní jistoty v pojetí práva EU, že toto pojetí brání takové vnitrostátní právní úpravě v odvětví loterií a jiných podobných her, která orgánům místní správy dovoluje kdykoli nepředvídatelně vydat obecně závaznou vyhlášku s možným okamžitým účinkem zakazující či omezující provozování loterií a jiných podobných her dle povolení řádně vydaných příslušným orgánem státní správy s tím, že takový zákaz či omezení dopadá na tato povolení i před uplynutím doby, na kterou byla vydána?

Vyjádření žalovaného

Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl žalobu zamítnout a uvedl, že Ministerstvo financí zahájilo v režimu § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších rozhodnutí (dále jen „loterní zákon“), na základě oznámení o zahájení řízení č. j. MF-58492/2013/34, PID: MFCR3XFJJU ze dne 13. 5. 2013 správní řízení z moci úřední o zrušení povolení blíže specifikovaných v uvedeném oznámení. Důvodem zahájení řízení byl nesoulad předmětných povolení s obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále jen „OZV č. 18/2011“). Ministerstvo financí zahájilo správní řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona s ohledem na skutečnost, že Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 zrušil bod 4 ČI. II zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky nevztahovalo na povolení vydaná podle § 2 písm. i), j) a podle § 50 odst. 3 loterního zákona ve znění účinném před 1. 1. 2012.

K tvrzeným procesním vadám a protiústavnosti žalovaný odkázal, resp. uvedl stejnou argumentaci jako v napadeném rozhodnutí.

Ohledně OZV č. 18/2011 žalovaný uvedl, že Statutární město Brno s účinností od 1. 1. 2009 přijalo obecně závaznou vyhlášku č. 9/2008, o regulaci provozu výherních hracích přístrojů, příloha OZV č, 9/2008 pak stanovuje, tzv. zakázané adresy v MČ Brno – Bystrc, mezi něž patří i adresy J. B. X a X. S účinností od 1. 1. 2010 byla uvedená vyhláška změněna obecně závaznou vyhláškou č. 18/2009 tak, že do čl. 1 se doplňuje, že provozování výherních hracích přístrojů nesmí být povoleno v okruhu 100 m od škol, školských zařízení, zařízení sociální a zdravotní péče, budov státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov na území města Brna. S účinností ode dne 31. 7. 2010 došlo ke změně OZV č. 9/2008, ve znění č. 18/2009 tak, že obecně závaznou vyhláškou č. 13/2010 byl doplněn článek 1 o časovém omezení provozování výherních hracích přístrojů dle ustanovení § 17 odst. 1 loterního zákona v pracovních dnech od 7.00 hod do 14.00 hod. S účinností od 9. 7. 2011 byla OZV č. 9/2008, ve znění OZV č. 18/2009 a OZV č. 13/2010 doplněna obecně závaznou vyhláškou č. 8/2011, která upravila v návaznosti na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. Června 2011 znění čl. 1, tj. předmět regulace. Změnovou vyhláškou č. 8/2011 došlo k rozšíření regulace loterií a jiných podobných her na elektronicky nebo elektronickomechanicky řízené výherní hrací přístroje nebo podobná zařízení sloužící k provozování sázkových her včetně interaktivních video loterních terminálů, přičemž sama vyhláška nadále používá zkratku „výherní hrací přístroj. Dne 31. 12. 2011 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále jen „OZV č. 18/2011“), která zrušila OZV č. 9/2008 v úplném znění. Příloha OZV č. 18/2011 pak stanovuje, že v MČ Brno – Bystrc, kam spadají adresy J. B. X a X, je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry na celém území městské části. Statutární město Brno vydalo s účinností od 12. 2. 2014 obecně závaznou vyhlášku č, 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, jež provozování loterií a jiných podobných her zakazuje na celém území městské části Brno – Bystrc. Z výše uvedené žalobce dovozuje, že Statutární město Brno opakovaně potvrdilo prostřednictvím OZV svůj regulační úmysl. Dále žalovaný zopakoval argumentaci obsaženou v napadeném rozhodnutí.

K argumentaci žalobce tykající se nezákonnosti a diskriminační povahy OZV žalovaný uvedl, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a Ministerstvo financí se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu se zákonem č. 128/2000 Sb., nebyla shledána za nezákonnou. Veškeré vznesené argumenty tedy byly pro správní řízení irelevantní. Nadto je Ministerstvu financí z úřední činnosti známo, že OZV č. 18/2011 nebyla shledána Ministerstvem vnitra za nezákonnou. Statutární město Brno prostřednictvím předmětné vyhlášky vyjádřilo jednoznačně svůj regulační úmysl ve vztahu k jednotlivým druhům loterií a jiných podobných her. Jak uvádí Ústavní soud (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. června 2011), nelze klást na obce jako na normotvůrce přísně formální pravidla, ale vždy je nutné jít po smyslu a účelu obecní regulace. Ministerstvo financí při rozhodování vychází z platných a účinných obecně závazných vyhlášek, přičemž k posouzení příslušných vyhlášek přistupuje z hlediska jejich obsahu a účelu, tj. nepřistupuje k jejich posouzení z hlediska prostého formalismu. Nutné je také zdůraznit, že pravomoc obcí regulovat obecně závaznou vyhláškou umístění ÍVT a obdobných technických zařízení aproboval Ústavní soud (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011, bod 51), tj. tato pravomoc obcí byla dána již před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona, ve znění účinném od 14. 10. 2011.

Žalovaný ohledně notifikace zákonu č. 300/2011 Sb., sdělil, že Ministerstvo financí se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy, včetně naplnění základních zásad činnosti správních orgánů (rozhodování podle skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice.

Konečně žalovaný uvedl, že mu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami. K vytýkané nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy České republiky a tvrzenému rozporu s judikaturou SDEU Ministerstvo financí uvedl, že to jsou zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her (narušování veřejného pořádku, patologické hráčství atd.), a proto je na místě, aby právě místní orgány regulovaly cestou obecně závazných vyhlášek provozování loterií a jiných podobných her na svém území, a to s přihlédnutím k místním poměrům, jejichž znalost je na centrální úrovni omezená. Zároveň je však potřeba zdůraznit, že česká právní úprava (viz zákon č. 128/2000 Sb., o obcích) zná institut kontroly obecně závazných vyhlášek, a to prostřednictvím Ministerstva vnitra, které provádí dozor a v jeho rámci posouzení obecně závazných vyhlášek z hlediska jiných právních předpisů. Ministerstvo vnitra je rovněž oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Vzhledem k těmto skutečnostem nelze rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry za účelem zabezpečení veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku i dalších celospolečenských zájmů, považovat za rozpornou s právem Evropské unie, a to i s ohledem na výše zmíněný centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Opačný závěr by ad absurdum vedl k tomu, že jakákoliv rozdílná úprava na místní úrovni by byla v rozporu s požadavky na soudržný a systematický způsob regulace, a tudíž v rozporu s judikaturou SDEU. K argumentu žalobce, že je technicky velmi obtížné sledovat účinnou úpravu v každé obci, Žalovaný konstatuje, že obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a pokud není stanoveno jinak účinné 15. Dnem jejich vyhlášení, jsou závazné pro všechny adresáty, a tudíž se nikdo nemůže dovolávat jejich neznalosti.

Replika žalobce

Žalobce ve vyjádření ze dne 31. 8. 2015 uvedl, že všechny orgány veřejné moci členského státu, tedy i žalovaný jako správní orgán rozhodující v řízení o zrušení povolení, musejí z moci úřední přihlížet neaplikovatelnosti a nevymahatelnosti technických předpisu přijatých v rozporu se stanoveným notifikačním procesem, jakož i k řádné aplikaci všech primárních pravidel práva Evropské unie a principů vyplývajících mimo jiné z judikatury SDEU. Uvedená povinnost správních orgánů je logickým požadavkem, neboť by bylo absurdní, aby se soukromý subjekt mohl dovolávat účinků evropského práva u soudu, avšak nemohl jej před tím namítat v předcházejících správních řízení a navíc byla opakovaně potvrzena i judikaturou SDEU, viz např. rozhodnutí ve věci C-103/88 Fratelli Costanzo SpA, nebo ve věci C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF), kde soud výslovně uvedl, že „Povinnost neaplikovat domácí legislativu, která je v rozporu s komunitárním právem, nestíhá pouze národní soudy, ale všechny orgány státu včetně správních orgánů.“ Na nezbytnosti aplikace práva Evropské unie nic nemění ani skutečnost, že žalobkyně je českou obchodní společností. Z rozhodovací činnosti SDEU vyplývá, že právo EU je aplikováno i na čistě vnitrostátní situace. Z judikatury SDEU vyplývá, že pro aplikaci práva EU totiž není nezbytná přítomnost tzv. přeshraničního prvku, pro aplikaci evropského práva, a to i primárního práva a zde zakotvených ekonomických svobod, totiž postačuje čistě hypotetická možnost, že by dané vnitrostátní opatření mohlo odradit subjekt z jiného členského státu provozovat podnikatelskou Činnost v daném státě. Žalobce uvedený názor opřel o rozsudek SDEU ve věci C-470/11 SIA Garkalns v. Rīgas dome a rozsudek ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam.

Další vyjádření žalovaného

Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 10. 9. 2015 uved, že v rozhodnutí ve věci C – 98/14 Berlington Hungary se jedná o rozdílnou věc. Česká právní úprava je rozdílná od úpravy maďarské, která byla předmětem přezkumu. V právě posuzované věci nedochází k rušení loterií a jiných podobných her ze zákona okamžitě, ale Ministerstvo financí přistupuje k rušení vydaných povolení na základě obecně závazných vyhlášek obcí, a to vždy po vyhodnocení jejich obsahu a účelu. Řízení o zrušení povolení je vedeno podle správního řádu a provozovatel má právo využít všech institutů, které mu správní řád poskytuje. Dále sdělil, že dle výše uvedeného rozhodnutí (viz bod 80) je výhradně věcí národního soudu, aby posoudil, zda je vnitrostátní právní úprava v souladu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání, přičemž SDEU ani Ministerstvo financí nejsou oprávněny posuzovat takový soulad. Dle stejného rozhodnutí (bod 78) zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám. Hospodářský subjekt nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, může toliko zpochybnit pouze způsob provedený takový změny.

Vyjádření osoby zúčastněné

Statutární Město Brno ve vyjádření ze dne 26. 10. 2017 uvedlo, že důvodem pro vydání OZV č. 18/2011 byla v obecné rovině především snaha ochránit osoby ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her, zejména děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a osoby ohrožené patologickou závislostí, před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her, zejména provozovaných prostřednictvím různých technických herních zařízení. Dne 6. 12. 2011 byl schválen Program gamblerství a drogových závislostí u dětí a mládeže v sociálně vyloučených lokalitách města Brna, který zpracovala pracovní skupina pro integraci. V návaznosti na tento program požadovala pracovní skupina zpřísnění regulace provozu hazardních her. Dalším důvodem pro vydání OZV byl zákon č. 300/2001 Sb., neboť bylo obcím umožněno regulovat i jiné typy loterií a her než výherní hrací přístroje a dále bylo zrušeno zákonem dosud zakázané provozování loterií a jiných podobných her v sousedství tzv. chráněných budov (škol, zdravotnických zařízení, kostelů atd.). Jelikož se rozmohlo provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení, která neměla charakter výherních hracích přístrojů, ale plnila stejnou funkci, byla dosavadní regulace, která se vztahovala pouze na výherní hrací přístroje, neúčinná. Před zahájením regulace tzv. jiných technických herních zařízení bylo na území Statutárního města Brna více než 400 provozoven, provozujících téměř 5600 herních zařízení. Řada provozoven měla agresivní vzhled, který byl nevhodný do lokalit, kde se nacházely, jako historické centrum, lokality se širokým výskytem sociálně slabých osob, hlavní ulice s provozem MHD, kde poutaly pozornost široké veřejnosti včetně dětí a mládeže. Počet provozoven a technických herních zařízení byl naprosto neúměrný, když jedna provozovna připadla cca na každých 1000 obyvatel a 1 hrací zařízení na každých 70 obyvatel včetně dětí.

Regulace loterií a jiných podobných her se provádí tak, že jednotlivé městské části navrhnou omezení provozu loterií a jiných podobných her na svém území, tyto návrhy jsou zapracovány do návrhu obecně závazné vyhlášky a ta je předložena ke schválení zastupitelstvu. Usnesení zastupitelstev městských částí nejsou pro potřeby jednání zastupitelstva města Brna odůvodňovány. Zastupitelstvo města Brno zpravidla respektuje návrhy městských částí, jelikož ty jsou nejlépe obeznámeny s místními podmínkami. Městská část Brno – Bystrc navrhla plošný zákaz provozování technických zařízení. Návrh vycházel z dosavadní regulace a rovněž zohlednil umístění tzv. chráněných budov. Po zohlednění všech těchto okolností dospělo zastupitelstvo městské části k závěru provozování technických herních zařízení plošně vyloučit.

Napadené rozhodnutí se týká adres J. B. X a X, na kterých bylo provozování hracích přístrojů zakázáno již OZV č. 34/2005 resp. 21/2006. V případě těchto adres tedy nedošlo k místnímu rozšíření regulace, ale pouze k věcnému rozšíření i na další technická herní zařízení.

Dále Statutární Město Brno uvedlo, že pokud některé městské části přistupovaly k regulaci přísněji, bylo to dáno konkrétními podmínkami na území té které části, množstvím provozoven a problémy, které jejich existence vyvolává, reakcí občanů a ochotou zastupitelů městských částí požadavkům občanů vyhovět. Odlišný přístup jednotlivých městských částí nelze považovat za diskriminační a už vůbec nelze považovat za diskriminační přístup městské části Brno – střed, která přistoupila k úplnému zákazu.

Závěrem uvedlo, že jeho postup, kdy při regulaci provozování loterií a jiných podobných her respektuje požadavky městských částí na konkrétní způsob regulace na jejich území, nelze považovat za diskriminační. Městské části mají podrobnější znalost místních podmínek a jsou schopna lépe posoudit, do jaké míry způsobuje provozování loterií nebo jiných podobných her na jejich území problémy. Jsou také lépe informované o postojích občanů dané městské části.

Řízení před správním orgánem

Ministerstvo financí zahájilo dne 14. 5. 2013 Oznámením o zahájení řízení podle § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích ve věci provozování loterie a jiné podobné hry na území Statutárního města Brna.

Důvodem zahájení řízení bylo zjištění žalovaného o tom, že technická zařízení povolená na základě vydaných rozhodnutí jsou provozována na adrese J. B. X, Brno – Bystrc, a na adrese X, Brno - Bystrc, v rozporu s Obecně závaznou vyhláškou Statutárního města Brno č. 18/2013. V Oznámení žalovaný zároveň s odkazem na ustanovení § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval žalobce k učinění návrhu důkazů, k vyjádření ve věci a k jiným návrhům či úkonům, jakož i k vyjádření se ke všem podkladům pro rozhodnutí. Zároveň uvedl, že předmětná obec má ve správním řízení postavení dotčeného orgánu, proto jí vyzval k poskytnutí všech informací důležitých pro řízení.

Žalobce dne 29. 5. 2013 požádal o prodloužení lhůty k vyjádření ve věci. Žalovaný usnesení ze dne 5. 6. 2013, č. j. MF-58492/I/2013/34, prodloužil žalobci lhůtu. Žalovaný usnesením ze dne 12. 6. 2013, č. j. MF-65750/2013/34.

Dne 26. 6. 2013 došlo žalovanému písemné vyjádření žalobce, v němž uvedl, že se zahájením řízení ve věci zrušení povolení zásadně nesouhlasí. Argumentoval především nesprávným procesním postupem žalovaného a nepřípustností zpětné účinností právních norem včetně Obecně závazné vyhlášky Statutárního města Brna.

Dne 7. 8. 2013 vydal žalovaný rozhodnutí o zrušení vydaných povolení, které žalobce napadl rozkladem ze dne 22. 8. 2013, o němž rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím ministra financí.

Řízení před soudem

Městský soud v Praze nařídil ve věci jednání, které se konalo dne 31. 10. 2017, při němž účastníci řízení setrvali na svých původních stanoviscích, přičemž bylo konstatováno písemné vyjádření osoby zúčastněné na řízení.

Městský soud v Praze posoudil napadené rozhodnutí podle § 75 soudního řádu správního, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, jakož i řízení, které mu předcházelo, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

Vypořádání žalobních bodů

S přihlédnutím k rozsahu žaloby a množství argumentů, které se často v celém textu žaloby a jejích doplnění opakují a překrývají, posuzoval Městský soud v Praze žalobní námitky na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz).

Předně soud poukazuje na skutečnost, že obdobné žalobní námitky byly vypořádány v jiných řízeních a v zásadě v žádném z případů soud neshledal námitky důvodnými. Pokud soud v některé z předchozích věcí žalobci vyhověl, bylo to v otázce posouzení, zda rozhodnutí, které se opírá o aplikaci obecně závazné vyhlášky č. 18/2011, je či není diskriminační s přihlédnutím ke skutečnosti, zda prvky diskriminace resp. svévole netrpí již sama tato vyhláška. Z dosavadní judikatury jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu nesporně vyplývá, že na jedné straně města mají právo vydávat obecně závazné vyhlášky k regulaci loterií a jiných podobných her, avšak současně je třeba trvat na tom, aby vymezení těch lokalit, kde loterie a jiné podobné sázkové hry provozovat lze, resp. kde je provozovat nelze, nemělo prvky svévole nebo diskriminace. Pokud soud dospěje k závěru, že příslušná obecně závazná vyhláška nesplňuje uvedené požadavky nebo ani nelze zpětné dohledat, proč zrovna byly určité lokality z provozování loterií a jiných podobných her vyloučeny, soud takovou vyhlášku neaplikuje.

Aplikovatelnost práva EU

Jelikož žalobce namítl rozpor mezi regulací loterií a právem EU, soud se nejprve zaměřil na otázku aplikovatelnosti práva EU na právě projednávaný případ.

Ve svých podáních žalobce i žalovaný odkazují na judikaturu SDEU, zejména však na rozsudek SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam. Rovněž soud je toho názoru, že pro projednávanou věc je uvedený rozsudek nejpřiléhavější. Podle tohoto rozsudku se ve věci nachází unijní prvek v případě, že část klientely užívající služby provozovatelů loterií tvoří občané z jiných členských států.

Předně Městský soud v Praze konstatuje, že žalobce netvrdil, že by v právě projednávané věci byl dán unijní prvek. Žalobce naopak uvedl, že pro aplikaci práva EU není nezbytná přítomnost tzv. přeshraničního prvku, jelikož pro aplikaci evropského práva, a to i primárního práva a zde zakotvených ekonomických svobod, totiž postačuje čistě hypotetická možnost, že by dané vnitrostátní opatření mohlo odradit subjekt z jiného členského státu provozovat podnikatelskou činnost v daném státě, přičemž uvedený názor žalobce opřel o rozhodnutí SDEU právě ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam a dále ve věci C-470/11 SIA Garkalns proti Rīgas dome. Soud se s uvedeným tvrzením žalobce nemůže ztotožnit, neboť jak již bylo uvedeno ve vztahu k rozsudku SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam, tento počítá s existencí unijního prvku, podrobněji se k uvedenému rozsudku soud vyjádřil níže. K rozsudku ve věci C-470/11 SIA Garkalns proti Rīgas dome soud konstatuje, že tento se sice rovněž týkal případu, kdy byl podnik založen ve členském státě a veškeré prvky sporu byly omezeny na tento jediný členský stát, avšak výslovně se nezabýval otázkou, zda musí být dán evropský prvek, když v něm bylo pouze řečeno, že „je věcí vnitrostátního soudu posoudit nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce, a pokud se položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout“ (bod 17) a „odpověď Soudního dvora může být pro předkládající soud užitečná i za takovýchto okolností“ (bod 20). Dále Soudní dvůr uvedl, „že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky s sebou nese ochrana dotčených zájmů“ (bod 36). V podrobnostech soud odkazuje na části odůvodnění vztahující se k rozsudku SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam.

V obecné rovině lze souhlasit se žalobcem, že vnitrostátní orgány či soudy mají v případě konfliktu mezi unijním právem a právem vnitrostátním povinnost neaplikovat vnitrostátní právo a dát přednost právu EU. Uvedená povinnost však nastává pouze v případě, kdy se projednávaná věc nachází v aplikačním rámci práva EU. Podle Městského soudu v Praze však právě projednávaný případ do tohoto rámce nespadá.

V aplikačním rámci práva EU se věc nachází v situaci, ve které je doložen unijní prvek. Je tomu tak především v případech, kdy dochází k vnitrostátní aplikaci unijního předpisu, kdy vnitrostátní orgán provádí unijní závazek anebo kdy se vnitrostátní orgán dostane do konfliktu s unijním závazkem.

Regulace loterií a sázek není upravena v žádném přímo aplikovatelném unijním předpise, tudíž nemůže právě řešený případ spadat pod prvně uvedenou situaci. V oblasti regulace loterií a sázek neexistuje pro Českou republiku ani žádný jiný unijní závazek, který by musela Česká republika provádět. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách ve vnitřním trhu v článku 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti explicitně vylučuje hazardní hry. Oblast hazardu obecně není vůbec unijním právem regulována a ani zákon o loteriích není předpisem, který by prováděl právo EU.

Zbývá tedy zabývat se situací, kdy se vnitrostátní orgán dostává do konfliktu s unijním závazkem, ale ani tato okolnost v právě projednávaném případě nenastala. Žalobce se sice snaží daný případ navázat na konflikt se základními ekonomickými svobodami, konkrétně s volným pohybem služeb, s tímto argumentem však soud nesouhlasí.

V obecné rovině je třeba připustit, že základní zásady práva EU budou použitelné i na oblasti, které jsou vyloučeny z působnosti směrnice 2006/123/ES, a to především v případě svobody usazování (čl. 49 SFEU) nebo volného pohybu služeb (čl. 56 SFEU). Uvedená ustanovení však mohou být aktivována pouze v případě, že dotčená osoba tyto ekonomické svobody skutečně realizuje, což pro žalobce neplatí.

Žalobce totiž není osobou, která by realizovala svobodu usazování na území jiného členského státu nebo která by využívala svobodu pohybu služeb. Je českou právnickou osobou, která nabízí služby na území České republiky. Jedná se tedy o čistě vnitrostátní situaci regulovanou vnitrostátní právní úpravou, která sice může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních ekonomických svobod zaručených unijním právem, avšak „zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy“ (viz rozsudek SDEU ve věci C-470/11 SIA Garkalns proti Rīgas dome, bod 21).

Žalobce se snaží svou situaci připodobnit rozsudku SDEU ve věci C-98/14 Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další v. Magyar Állam, avšak jím odkazované pasáže se netýkají aplikačního rámce práva EU, nýbrž přípustnosti předběžné otázky. Jak vyplývá z judikatury SDEU, vnitrostátní soud může od SDEU požadovat výklad práva EU i v případě, kdy jsou skutkové okolnosti čistě vnitrostátní. Odpověď SDEU totiž může být užitečná v případě, že by vnitrostátní právo ukládalo, aby byla tuzemskému výrobci poskytnuta stejná práva jako práva, která výrobce z jiného členského státu vyvozuje z práva EU v téže situaci (viz rozsudek SDEU ve věci C448/98 Guimont, bod 23).

V bodě 27 rozsudku ve věci Berlington Hungary SDEU uvedl, že „nelze v žádném případě vyloučit, že provozovatelé usazení na území jiných členských států, než je Maďarsko, měli nebo mají zájem otevřít herny na maďarském území,“ z čehož vyvodil svou pravomoc rozhodnout o položených předběžných otázkách. Z toho však neplyne možnost žalobce dovolávat se aplikačního rámce práva EU v právě projednávaném v případě, kdy správní orgány vůbec neřešily otázky méně příznivého zacházení s vlastními státními příslušníky a ani se nezabývaly zájmem cizozemských provozovatelů o vstup na český trh. Proto nebylo třeba ani zkoumat právo EU. Spor se týká zrušení povolení k provozování loterií, které bylo již dříve vydáno české právnické osobě k tomu, aby mohla svou činnost provozovat na území České republiky. Jakákoli vazba na právo EU tu tedy chybí.

Dále zde soud dodává, že by neobstál ani případný argument žalobce, že jeho klientelu tvořily osoby z jiných členských států EU. Sama skutečnost, že podnikání subjektu cílí i na zákazníky z jiných členských států, nevede k závěru, že by regulace takového podnikání spadala pod volný pohyb služeb garantovaný právem EU. Argument žalobce by ve svém důsledku vedl k absurdním situacím, že by se unijního práva při kterékoli situaci dovolával každý obchodník, který kdy poskytl zboží či službu občanovi jiného členského státu.

Městský soud v Praze na tomto místě upozorňuje, že volný pohyb služeb podle práva EU se týká především svobody poskytovat služby v jiném členském státě (čl. 56 a 57 SFEU). Z judikatury SDEU plyne, že jako přímý důsledek svobody poskytovat služby patří do volného pohybu služeb i právo osob přijímat službu v jiném členském státě (viz rozsudek ve věci C-286/82 Luisi and Carbone, bod 10; rozsudek ve věci C-186/87 Cowan, bod 17). Přeshraničním poskytnutím služeb ve smyslu čl. 56 SFEU je též situace, kdy poskytovatel se sídlem v jednom členském státě dodá, aniž se přemístil, službu v příjemci v jiném členském státě (viz C243/01 Gambelli a další, bod 53).

Pro uplatnění unijního práva je tak nutný přeshraniční aspekt, který aktivuje práva osoby v závislosti na tom, zda je poskytovatelem, anebo příjemcem služby. Obecně tedy platí, že dovolávat se volného pohybu služeb může osoba, která poskytuje službu v jiném členském státě, a dále osoba, která službu v jiném členském státě přijímá. Poskytovatel z jednoho členského státu, který v tomto státě také službu poskytuje, se však nemůže dovolávat volného pohybu služeb za situace, kdy jeho zákazníci přichází z jiného členského státu.

Pro právě projednávaný případ tak platí, že žalobce by se volného pohybu služeb mohl dovolávat v případě, že by chtěl své služby nabízet v jiném členském státě. Teoreticky by se volného pohybu služeb mohli na území České republiky dovolávat zákazníci z jiných členských států, avšak nikoli žalobce, protože jeho se v daném případě otázka přeshraničního pohybu vůbec netýká.

Soud zde tedy došel k závěru, že zde není žádná konkrétní skutečnost, na jejímž základě by bylo možné se domnívat, že v případu je uplatňováno právo Evropské Unie. Ke stejnému závěru rovněž dospěl i Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne 22. 7. 2015 č. j. 10 As 62/2015-170, rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77). Z tohoto důvodu soud nebude přihlížet ani k žalobcem citované judikatuře SDEU.

Konečně soud dodává, že si je vědom skutečnosti, že u Nejvyššího správního soudu je projednávána pod sp. zn. 5 As 177/2016 obdobná věc, která byla postoupena k rozhodnutí rozšířenému senátu ve vztahu k otázce unijního prvku. Nicméně důvodem předložení je námitka, že část klientely stěžovatele měli tvořit státní příslušníci jiných členských států EU, jimž stěžovatel poskytoval služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Danou skutečnost stěžovatel dokládal již v řízení před Městským soudem v Praze čestným prohlášením osoby obeznámené se situací provozovny, z něhož vyplynulo i to, že tato osoba je připravena před Městským soudem v Praze vypovídat jako svědek. Stěžovatel dále poukázal na to, že je třeba brát zejména v potaz lokalitu statutárního města Děčín, které se nachází cca 25 km od německých hranic a je vyhledávaným místem poskytování služeb německým občanům. V nyní projednávané věci však žalobce netvrdil, že by část klientely tvořili příslušníci jiných členských států, rovněž nevznesl ani žádnou obdobnou námitku. Naopak uvedl, že pro aplikaci práva EU není nezbytná přítomnost tzv. přeshraničního prvku.

Rovněž soud neshledal důvody pro to, aby předložil věc Soudnímu dvoru EU se žádostí o zodpovězení předběžných otázek, které žalobce formuloval v podané žalobě. Je tomu tak proto, že soud vycházel ze skutečnosti, že uvedenou právní problematikou se opakovaně zabýval Ústavní soud a Nejvyšší správní soud, přičemž Městský soud v Praze neshledal ani v žalobcem uplatněných žalobních námitkách žádné důvody pro to, aby se od závěrů Ústavního soudu resp. Nejvyššího správního soudu jakkoli odchýlil a sám předběžnou otázku pokládal.

K jednotlivým žalobním bodům pak Městský soud v Praze uvádí:

V prvním žalobním bodu žalobce namítá, že postupem žalovaného bylo porušeno právo žalobce na spravedlivý proces. Konkrétně žalobce uvádí, že žalovaný mu v řízení předcházejícím vydání rozhodnutí o zrušení nedal řádným procesním způsobem na vědomí, k jakému datu v tomto řízení hodlá vydat rozhodnutí, resp. v jakém okamžiku bezprostředně předcházejícím vydání rozhodnutí se lze seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí. Oznámení o zahájení řízení ze dne 13. 5. 2015, kterým byl vyzván k učinění návrhů důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí nebyla učiněna ve formě usnesení, jak vyžaduje § 36 odst. 1 správní řád.

Podle § 36 odst. 1 správního řádu, nestanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí; správní orgán může usnesením prohlásit, dokdy mohou účastníci činit své návrhy.

Podle § 36 odst. 3 správního řádu musí být účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

Předně zde soud poukazuje závěry, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243, uvedl, že: „Účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit.“ Dále dle uvedené rozsudku „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“.

Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, „je smyslem (…) je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.“

V rozsudku ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5A 152/2002 - 41, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že „v situaci, kdy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí.“

Z uvedených rozhodnutí tak vyplývá, že posouzení postupu správního orgánu je vždy věcí konkrétních skutkových okolností, přičemž podstatným je, v jakém stádiu dokazování se nachází správní řízení v okamžiku, ke kterému je jeho účastník poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí a nikoli to, kdy je datováno ono poučení, pokud z něj jednoznačně vyplývá, kdy má účastník řízení možnost do spisu nahlédnout. Samotná možnost spojení oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem ve správním řízení je pak výslovně aprobována správním řádem v § 46 odstavec 3.

Ze správního spisu a z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že podkladem pro vydání rozhodnutí žalovaného byla toliko obecně závazná vyhláška Statutárního města Brno č. 18 (dále také jen „OZV č. 18) a nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013. Z přiloženého spisového materiálu není patrné, že by byl spisový materiál před vydáním rozhodnutí doplňován o nové skutečnosti či důkazy k jejichž seznámení by bylo nutno žalobci poskytnout dodatečnou lhůtu. Podklady pro rozhodnutí byly tvořeny toliko obecně závaznou vyhláškou, která je platná dnem vyhlášení, respektive vyvěšením na úřední desce obce, a účinná patnáctým dnem vyhlášení, pokud není stanoveno jinak, přičemž dotčená vyhláška nabyla účinnosti dnem 31. 12. 2011, a nálezem Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jenž je díky zveřejnění ve Sbírce zákonů navrhovateli znám. Žalobce tedy měl možnost se s těmito podklady seznámit, byl na ně upozorněn v oznámeních o zahájení řízení a správní orgán prvního stupně nepochybil, pokud spojil výzvu podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu s oznámením o zahájení řízení.

Ministerstvo financí jako správní orgán prvního stupně tedy nepochybilo, když nezaslalo žalobci novou výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, neboť bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými byla žalobci dána možnost se seznámit.

Oznámení o zahájení řízení ze dne 13. 5. 2013, které je po obsahové stránce rovněž výzvou dle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu sice jak správně namítá žalobce, nebylo po formální stránce označeno jako usnesení. Nicméně soud je toho názoru, že ačkoli procesní pravidla interakci mezi úředníkem a účastníkem formalizují, nejsou účelem samy o sobě a jejich uplatňování je primárně cestou, nikoli cílem, přičemž uvedené platí za podmínky dodržení principů správního řízení. Mezi principy nepochybně patří i to, aby požadavek ze strany správního orgánu byl formulován takovým způsobem, aby mu průměrný adresát veřejné správy porozuměl a mohl na něj podle své vůle reagovat (vyhovět mu, anebo i rezignovat na splnění uložené povinnosti, poučen o následcích, jež to bude mít). Tedy sama skutečnost, že výzva nebyla učiněna v předepsané formě, nemůže bez dalšího způsobit porušení práva na spravedlivý proces, čehož se žalobce v této souvislosti domáhá. Výzva ze dne 13. 5. 2013 uvedeným požadavkům až na absenci poučení obstála. Nicméně dle § 81 odst. 1 správního řádu je odvolání přípustné pouze proti rozhodnutí, přičemž však předmětná výzva rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu není. Žalobce se tedy proti předmětné výzvě odvolat nemohl, proto je soud toho názoru, že ani chybějící poučení nezasáhlo do práva žalobce na spravedlivý proces v takové intenzitě, která by mohla mít vliv na rozhodnutí ve věci. Konečně zde soud vzal v úvahu i usnesení ze dne 5. 6. 2013, kterým byla na žádost žalobce prodloužena lhůta stanovená výše uvedenou výzvou, přičemž toto usnesení je již po formální stránce bez vad.

Žalobce nebyl na svém právu na spravedlivý proces zkrácen. První žalobní bod proto není důvodný.

Ve druhém žalobním bodě žalobce uvedl, že napadené rozhodnutí porušuje ústavní principy, a to zejména princip právní jistoty, ochrany důvěry v právo, ochrany nabytých práv, princip proporcionality, legitimního očekávání a nepřípustné retroaktivity.

Předně soud považuje za vhodné předeslat, že otázkou možnosti ministerstva financí rozhodnutím ve správním řízení zrušit již udělená a dosud platná povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry, se již podrobně zabýval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, kde Ústavní soud dospěl k následujícím nesporným závěrům:

Otázkou regulace umístění tzv. interaktivních video loterijních terminálů (rovněž též ILV či VLT) v obecně závazných vyhláškách obcí se Ústavní soud zabýval ve svém nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10. V něm dospěl k závěru, že obce jsou povolány k této regulaci na základě ustanovení § 10 písmeno d) obecního zřízení, respektive ustanovení § 50 odstavec 4 ve spojení s ustanovením § 2 písmeno e) loterijního zákona. V daném případě je tak možné odkázat na závěry, k nimž již Ústavní soud dospěl v předchozím nálezu, tedy že regulace video loterijních terminálů do působností obcí nepochybně spadá.

Loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě sna