9 A 144/2013

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Naděždy Řehákové a soudců JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Martina Kříže v právní věci žalobce: DPÚK a.s., se sídlem Lumiérů 181/41, Praha 5, IČO: 25497961, zastoupen JUDr. Ilonou Vaněčkovou, advokátkou se sídlem Na Pankráci 404/30a, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného z 18. 6. 2013 č. j. MV-88784-112/ODK-2008,

takto:

Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku ze dne 18. 6. 2013, jímž byl podle § 141 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu zamítnut návrh žalobce, kterým se žalobce domáhal, aby byla Ústeckému kraji uložena povinnost zaplatit žalobci vyrovnání prokazatelné ztráty, vzniklé provozováním veřejné linkové dopravy v měsících leden 2006 – květen 2006 ve výši 68.101.827,- Kč spolu s úrokem z prodlení z částky 23.071.812, 67,- Kč, od 15. 6. 2006 do zaplacení a dále z částky 45.030.014,33,- Kč od 13. 6. 2008 do zaplacení.

Návrh žalobce zahájil sporné řízení před Ministerstvem vnitra, jehož relevantním předmětem a rozsahem pro vydání napadeného rozhodnutí a pro přezkum tohoto rozhodnutí soudem je nárok na vyrovnání prokazatelné ztráty vzniklé žalobci provozováním veřejné linkové dopravy v období leden – květen 2006 ve výši 68.101.827,- Kč s příslušenstvím.

Předmětem sporu byl vztah mezi žalobcem a Ústeckým krajem založený smlouvou o závazku veřejné služby ze dne 30. 12. 2003, uzavřenou podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen zákon o silniční dopravě). Spor mezi žalobcem a Ústeckým krajem vznikl v otázce obsahu, trvání a platnosti smlouvy o závazku veřejné služby 30. 12. 2003 (dále jen Smlouva). Platnost Smlouvy byla postupně prodlužována smluvními dodatky pro každý rok provozu autobusové linkové dopravy. Účelem smlouvy bylo upravit práva a povinnosti ze závazkového vztahu, jehož podstatou byly závazky provozní, přepravní a tarifní k zajištění dopravní obslužnosti na základě platných licencí a schválených jízdních řádů. Spor o právní povahu vztahu mezi žalobcem a Ústeckým krajem a výklad a platnost smlouvy a jejích dodatků vyústil ve spor o zaplacení částky 68.101.827,- Kč s příslušenstvím, jako úhrady prokazatelné ztráty v důsledku plnění závazku - poskytování veřejné (dopravní) služby, vyplývajícího z předmětné smlouvy pro období leden - květen 2006.

V rozhodnutí napadeném žalobou žalovaný zamítl návrh žalobce na úhradu prokazatelné ztráty s odůvodněním, že nárok žalobce není oprávněný z důvodu zániku nároku žalobce v důsledku výpovědi Smlouvy a z důvodu neplatnosti Smlouvy.

Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí předestřel argumentaci žalobce, že závazky ze Smlouvy nemohly zaniknout výpovědí smlouvy ze strany Ústeckého kraje, k níž došlo 31. 1. 2006 s vypovězením k datu 30. 6. 2006, a to proto, že dle názoru žalobce závazky ze Smlouvy nebyly s trváním této Smlouvy spojeny, nýbrž byly spojeny s existencí licencí na provoz linek a spojů, které podanou výpovědí Ústeckého kraje nebyly a ani nemohly být zrušeny. Podle žalobce zákon o silniční dopravě spojoval povinnosti uvedené v ust. § 18, tj. zahájení provozu na lince ke dni, který je v licenci stanoven, a povinnost udržovat provoz po celou dobu, s licencemi. Protože tyto povinnosti odpovídaly závazkům provozu přepravy a tarifu, které vymezovalo nařízení ES (jde správně o Nařízení Rady EHS č. 1191/69 ve znění Nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 – dále jen Nařízení EHS)), pak z tohoto důvodu trvala i povinnost Ústeckého kraje hradit vzniklou prokazatelnou ztrátu dle § 19b odst. 2 zákona o silniční dopravě po celou dobu platnosti licencí bez ohledu na ukončení smluvního vztahu. Ačkoliv žalobce nadále plnil závazek veřejné služby v souladu s licencemi a od května 2006 nedostával žádnou úhradu, přesto bylo Ústeckým krajem vydáno rozhodnutí ze dne 4. 8. 2006, kterým byla žalobci uložena povinnost zachovat na vymezených linkách provoz až do 8. 9. 2006 a žalobci byla poskytnuta záloha. Žalobce pak na dotčených linkách zabezpečuje v omezené míře provoz dodnes. Žalobce argumentoval k právní podstatě věcí tím, že jak před vstupem České republiky do Evropské unie, tak po přistoupení České republiky k Evropským společenstvím od 1. 5. 2004 měl Ústecký kraj podle § 19b odst. 2 (3) zákona o silniční dopravě povinnost žalobci hradit plnou výši prokazatelné ztráty, která mu vznikla provozováním veřejné linkové dopravy. Tato povinnost nebyla spojena s existencí Smlouvy o závazku veřejné služby, ale s trváním licencí, s nimiž ustanovení § 18 zákona o silniční dopravě spojoval povinnost přepravy, provozu i tarifu.

Žalobce argumentoval v návrhu tím, že v době uzavření Smlouvy dne 30. 12. 2003 definoval § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě závazky veřejné služby jako závazky provozu, přepravy a tarifu a šlo o závazky, které by žalobce jinak pro jejich ekonomickou nevýhodnost nepřijal. Žalobce uvedl, že podle zákona o silniční dopravě vznikaly závazky veřejné služby na základě písemné smlouvy uzavřené mezi dopravním úřadem a dopravcem a na základě udělených licencí, které působení závazků individualizovaly a ve spojení s rozhodnutími o schválení jízdních řádů je také konkrétně vymezovaly. Závazek vznikl žalobci po formální stránce uzavřením smlouvy, přičemž hmotně právně spočíval v závazcích provozu, přepravy a tarifu. Uzavřením smlouvy a vydáním licencí tedy dopravci jednoznačně vznikl závazek veřejné služby. Žalobce poukázal na to, že od vstupu České republiky do Evropské unie se stalo pro území České republiky přímo aplikovatelné Nařízení EHS, které rozlišovalo dva způsoby zajištění dopravních služeb, a to prostřednictvím uložených závazků veřejné služby (čl. 1 odst. 5) a prostřednictvím smluv na veřejné služby (čl. 1 odst. 4 a čl. 14). Přitom nutnost důsledného rozlišování obou způsobů zajištění dopravních služeb potvrdil i Evropský soudní dvůr v rozsudku vedeném pod sp. zn. T-157/01. Nařízení EHS vymezovalo závazky veřejné služby jako závazky provozu, přepravy a tarifu. Tyto povinnosti byly dle zákona o silniční dopravě spojeny s rozhodnutím o licenci, proto závazek veřejné služby podle Nařízení EHS vznikal v podmínkách České republiky již vydáním licence, a to jak před vstupem České republiky do EU, tak i po tomto vstupu. Žalobce dále dovozoval rozdíly mezi závazky veřejné služby a smlouvou na veřejné služby dle Nařízení EHS z hlediska jednotlivých povinností a závazků k provozu, závazků přepravy uvedených v § 18 zákona o silničním provozu a tarifního závazku, provedeného každoročně cenovým výměrem Ministerstva financí. Povinnost Ústeckého kraje vyrovnávat žalobci finanční břemena vzniklá z plnění závazků veřejné služby pak vyplývala z ustanovení § 19b odst. 2 zákona o silniční dopravě, trvala po celou dobu platnosti licencí a nebyla podmíněna existencí ani trváním smlouvy o závazku veřejné služby.

Žalobce tak dovozoval, že kraj byl povinen hradit prokazatelnou ztrátu žalobci přímo na základě zákona a nikoliv až v důsledku uzavření Smlouvy. Žalobce rozlišoval mezi vyrovnáním finančních břemen, jímž je prokazatelná ztráta dle ustanovení § 19b odst. 1 zákona o silniční dopravě a mezi úhradou smluvní ceny s tím, že prokazatelná ztráta jako zákonem stanovené finanční vyrovnání nemohla být považována za smluvní cenu služeb.

Žalobce byl proto toho názoru, že od účinnosti Nařízení EHS pro Českou republiku, tj. od 1. 5. 2004 podléhaly právní vztahy mezi ním a Ústeckým krajem založené Smlouvou a zákonnými povinnostmi plynoucími z § 18 a § 19 zákona o silniční dopravě režimu závazků veřejné služby podle čl. 2 Nařízení EHS a zrušení závazků veřejné služby bylo možné jen se způsobem předvídaným v Nařízení EHS. Žalobce proto měl za to, že i po případném ukončení platnosti smlouvy má nárok na úhradu vzniklé prokazatelné ztráty, neboť po celou tuto dobu trvala platnost licencí, se kterou je spojen závazek veřejné služby.

Ústecký kraj, jako odpůrce v předmětném sporu, rozporoval názor žalobce s tím, že závazek veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 Nařízení EHS nevznikal v podmínkách českého právního řádu rozhodnutím o licenci podle § 10 zákona o silniční dopravě, neboť licence mají charakter správního povolení k podnikání a jsou vyžadovány pro provozování jakékoliv linky. Závazek veřejné služby se týkal pouze linek, které byly dotovány z veřejných zdrojů. Zajišťování dopravy na těchto linkách bylo zabezpečeno na základě smlouvy dle § 19 zákona o silniční dopravě, nebo na základě vrchnostenského rozhodnutí dle čl. 1 odst. 5 Nařízení EHS. Smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 zákona o silniční dopravě byla smlouvou na veřejné služby podle Nařízení EHS, neboť uzavření smlouvy bylo možné nahradit rozhodnutím podle čl. 1 odst. 5 Nařízení EHS a tím nemohlo být rozhodnutí o licenci, ani rozhodnutí o schválení jízdního řádu. Za absurdní považoval Ústecký kraj tvrzení žalobce, že závazek veřejné služby trval nadále i po ukončení platnosti smlouvy jen na základě licencí, a to po celou dobu jejich platnosti. Od účinnosti výpovědi smlouvy nelze dopravní výkony poskytované žalobcem považovat za plnění závazku veřejné služby a bylo na komerčním rozhodnutí žalobce, zda i po tomto okamžiku bude linky na své podnikatelské riziko nadále provozovat. Ústecký kraj vyvracel argumenty žalobce, týkající se způsobu vedení účetnictví ze závazku veřejné služby a podstaty vyrovnání finančního břemene veřejnou podporou a další dílčí argumenty, kterými žalobce podporoval svá tvrzení o systému závazků veřejné služby. Odmítl odkaz žalobce na rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Altmark a vysvětloval, proč v právním režimu České republiky nebylo možné, na rozdíl od Spolkové republiky Německa, uložit závazek veřejné služby udělenými licencemi. S odkazem na čl. 1 odst. 3 Nařízení EHS vyvracel názor žalobce, podle něhož mohl zrušení závazku přivodit výlučně dopravce, a odmítl názor žalobce, že výši prokazatelné ztráty stanovil kogentně zákon o silniční dopravě a vl. nařízení č. 493/2004 Sb., takže strany smlouvy o závazku veřejné služby nebyly oprávněny tuto výši ovlivnit svým ujednáním. Nesouhlasil ani s tvrzením žalobce, podle něhož by jeho podnikatelská činnost jako veřejný zájem na zajištění provozu sítě veřejné linkové dopravy měl mít přednost před veřejným zájmem na řádném hospodaření kraje. Pokud se kraj snaží náklady na zajištění dopravní obslužnosti optimalizovat, nelze za veřejný zájem považovat podnikatelský zájem žalobce. Ústecký kraj připomněl, že licence nemůže být závazkem veřejné služby ani z formálního hlediska, neboť z výroku rozhodnutí o licenci závazek veřejné služby nijak nevyplývá, takže by toto rozhodnutí nebylo vykonatelné. Ústecký kraj odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. Komp. 4/2006 -103, podle něhož rozhodnutí o závazku veřejné služby ve smyslu čl. 1 odst. 5 Nařízení EHS bylo vydáváno v samostatné působnosti, licence však byla udělována v působnosti přenesené. Ústecký kraj dále ve sporu připomněl, že konkrétní výše plnění požadovaných žalobcem za provoz linkové dopravy nebyla žalobcem nijak prokázána, takže pokud by správní orgán shledal některý z nároků, co do základu za důvodný, nemohl by jej přiznat ve výši požadované žalobcem.

Žalovaný dále v napadeném rozhodnutí předestřel rozporná tvrzení žalobce a Ústeckého kraje ohledně určení okamžiku doručení výpovědi Smlouvy, kdy podle žalobce byla výpověď smlouvy doručena žalobci až dne 6. 2. 2006 a nikoliv 31. 1. 2006, takže tříměsíční výpovědní doba mohla uplynout až 31. 5. 2006 a nikoli 30. 4. 2006, jak tvrdí Ústecký kraj. Tím žalobce dokládal, že uplatněný nárok na prokazatelnou ztrátu i za měsíc květen 2006 by měl oporu v té době platné smlouvě.

Oproti tomu Ústecký kraj argumentoval tím, že výpověď veřejnoprávní smlouvy byla hmotně právním úkonem a Ústecký kraj byl oprávněn doručit výpověď Smlouvy žalobci všemi prostředky, které připouští občanský zákoník, neboť pravidla správního řádu o doručování se na tento vztah prakticky totožný s uzavíráním soukromoprávní smlouvy nevztahuje. Předmětná výpověď byla žalobci doručena dne 31. 1. 2006 osobním doručením, které občanský zákoník připouští a prostřednictvím faxové zprávy. Toto doručení splňovalo i způsoby předvídané případně v ustanovení § 21 odst. 4 a 5 správního řádu, i když tento správní řád nebylo možné na věc užít.

Žalovaný dále vzal v potaz argumentaci účastníků řízení k důvodnosti nároku za období leden – duben 2006, které se odvíjely právě od sporných otázek trvání a platnosti Smlouvy a určení okamžiku její výpovědi.

S ohledem na uvedené se žalovaný zabýval tvrzeními účastníků řízení a odůvodnil, proč určil rozsah skutkového zjišťování (rozsah dokazování) v závislosti na interpretaci právních norem, o které účastníci řízení opřeli svůj nárok. Žalovaný uvedl, že neprováděl ty z navržených důkazů, které z hlediska jím zastávané interpretace příslušné právní úpravy nemohly uplatněný právní nárok podpořit. Skutková zjištění zaměřil na obsah a trvání právních vztahů mezi žalobcem a Ústeckým krajem, tj. na existenci a obsah Smlouvy o závazku veřejné služby. Neprováděl však dokazování k určení neplatnosti výpovědi Smlouvy, neboť tato otázka již byla pravomocně posouzena v rámci sporného řízení, které přezkoumal Městský soud v Praze a žalobu žalobce proti rozhodnutí žalovaného o zamítnutí návrhu žalobce na určení neplatnosti výpovědi Smlouvy zamítl jako nedůvodnou v řízení pod sp. zn. 7 Ca 292/2009. Správní orgán dále neprováděl dokazování k určení přesné výše poptávaných plnění, neboť takové dokazování by bylo rozsáhlé a nákladné a žalovaný by k němu přistoupil pouze, pokud by shledal nárok žalobce co do základu důvodný. Proto upřednostnil posouzení nároku žalobce co do základu. Neprovedl důkazy listinami, kterých se účastníci řízení dovolávali jen k podpoře svých právních a nikoliv skutkových tvrzení, neboť šlo o stanoviska Ústavu státu a práva AVČR, o stanoviska Úřadu na ochranu hospodářské soutěže, rozsudek Krajského soudu v Brně, usnesení zvláštního senátu sp. zn. Konf. 33/2007, rozhodnutí Městského soudu v Praze, rozsudku Nejvyššího správního soudu a rozhodnutí soudu 1. instance ve věci předložené Evropské komisi. Obsah těchto listin zohlednil jako součást právní argumentace účastníků řízení.

Žalovaný se zaměřil na posouzení obsahu Smlouvy ze dne 30. 12. 2003 a vyšel ze zjištění, že tato Smlouva, která byla uzavřena na dobu určitou od 1. 1. 2004 do 31. 5. 2004, byla postupně prodlužována uzavřenými dodatky, z nichž podstatným pro toto řízení byl dodatek č. 7, podle něhož byla doba plnění závazku stanovena na období od 1. 1. 2004 do 31. 12. 2006. Z tohoto dodatku žalovaný zjistil, že dodatek sice prodloužil dobu plnění závazku veřejné služby do konce roku 2006, nicméně rozsah závazku veřejné služby stanovil pouze na období od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2005 s tím, že pro období od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 bude dojednán rozsah závazku novým dodatkem, který bude vycházet z usnesení zastupitelstva Ústeckého kraje. Dodatek č. 7 obsahoval závazek, podle něhož rozsah základní dopravní obslužnosti pro období r. 2006 bude odpovídat nejméně rozsahu linek a spojů uvedených v příloze č. 1 Smlouvy (viz písm. b) dodatku - změna čl. II. Smlouvy). Mezi žalobcem a Ústeckým krajem proto proběhla v závěru roku 2005 korespondence i jednání za účelem sjednání dodatku, který by pro rok 2006 nově upravil kilometrický rozsah zajišťování dopravní obslužnosti včetně ceny za km, ujetý na základě Smlouvy. Poté, kdy žalobce předložil v listopadu 2005 návrh dodatku č. 10 ke Smlouvě, obsahující předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty pro r. 2006, a poté, kdy Ústecký kraj nesouhlasil s takto žalobcem stanoveným předběžným odborným odhadem a žalobce byl vyzván k předložení nového odborného odhadu, došlo dne 31. 1. 2006 ze strany Ústeckého kraje k odmítnutí návrhu dodatku č. 10 v podobě předložené žalobcem, neboť pro Ústecký kraj obsahoval nepřijatelné podmínky. Žalobce byl informován o důvodech odmítnutí návrhu dodatku č. 10 prohlášením kraje o tom, že kraj není schopen uhradit ztrátu a žalobci byla zároveň dne 31. 1. 2006 zaslána výpověď Smlouvy. Žalovaný uvedl, že dokazování prokázalo, že Ústecký kraj doručoval výpověď smlouvy žalobci třemi způsoby, přičemž rozsáhlé dokazování, které žalovaný rozebral v napadeném rozhodnutí, potvrdilo, že výpověď smlouvy byla žalobci účinně doručena i dne 31. 1. 2006.

V rámci vlastního meritorního posouzení důvodnosti uplatněného nároku žalobce na vyrovnání prokazatelné ztráty vzniklé provozováním veřejné linkové dopravy za období leden – květen 2006 žalovaný zaujal stanovisko, že existence Smlouvy byla podmínkou a následně titulem vzniku nároku žalobce na úhradu prokazatelné ztráty, což vyplývalo z ustanovení § 19 odst. 1 a 3 ve spojení s § 19b odst. 2 a 3 zákona o silniční dopravě. Posoudil, že rozhodnutím o licenci nevznikal závazek veřejné služby, a proto z trvání licence nebylo možné dovodit zákonnou povinnost hradit žalobci úhradu prokazatelné ztráty. Vznik závazku z uzavření Smlouvy o závazku veřejné služby považoval za souladný s čl. 1 odst. 4 Nařízení EHS a i za odpovídající smyslu 1 odst. 5 Nařízení EHS. Žalovaný uvedl, že zákon o silniční dopravě neupravoval možnost uložit závazek veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 Nařízení EHS správním rozhodnutím. Za takové rozhodnutí nebylo možné považovat rozhodnutí o licencích podle § 18 silničního zákona, jedinou možností jak uložit závazek veřejné služby rozhodnutím, bylo rozhodnutí vydané přímo podle Nařízení EHS. Žalovaný v této souvislosti poukázal i na judikaturu správních soudů, především na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8As 13/2009-157, v němž soud potvrdil, že vydáním licence na linky a spoje zahrnuté do rozsahu základních dopravní obslužnosti nevzniká závazek veřejné služby ve smyslu Nařízení EHS. To, že závazek k veřejné službě a s tím spojená finanční spoluúčast kraje nejsou navázány na udělení licence a tento závazek vzniká zásadně uzavřením smlouvy podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě, potvrzuje i judikatura Městského soudu v Praze, konkrétně rozsudek pod č. j. 7Ca 292/2009-477, v němž bylo vysloveno, že rozhodnutí o udělení licence je podmínkou provozování veřejné linkové dopravy vůbec a nezakládá nárok na úhradu prokazatelné ztráty dle silničního zákona, neboť nejde o rozhodnutí ve smyslu Nařízení EHS. Žalovaný shrnul, že nárok žalobce na úhradu částky ve výši 68.101.827,- Kč s příslušenstvím za provozování veřejné linkové dopravy v období leden – květen 2006 nevyplývá z Nařízení EHS, nelze jej považovat za nárok na vyrovnání finančních břemen spojených se závazkem veřejné služby podle čl. 1 odst. 5 Nařízení EHS ani přímo ani zprostředkovaně ve spojení s předmětnou Smlouvou uzavřenou mezi žalobcem a Ústeckým krajem.

Vycházeje ze smlouvy a jejího dodatku č. 7 žalovaný posoudil, že tento dodatek v rozporu s ustanovením § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě nesplňoval jednu ze základních náležitostí, a to ujednání o výši předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty. Důsledky absence tohoto ujednání žalovaný zhodnotil s ohledem na dobu sjednání dodatku č. 7, tedy podle právního stavu k 21. dubnu 2005. V té době před účinností nového správního řádu, která nastala od 1. 1. 2006, nebyla vyloučena aplikace institutu neplatnosti veřejnoprávní smlouvy podle ustanovení soukromoprávních předpisů. Bylo nutno nejen přiměřeně vycházet z pravidel smluvního práva civilního, ale připustit i možnost neplatnosti takové smlouvy, případně jejího konkrétního ujednání, a to pro rozpor se zákonem, dle § 39 občanského zákoníku. To po 1. 1. 2006 podporovalo i ustanovení § 182 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, podle něhož se veřejnoprávní smlouvy vzniklé před účinností správního řádu posuzují podle dosavadních právních předpisů. Neplatnost, jejíž důvod nastal před 1. 1. 2006, je neplatností absolutní, existující od počátku.

V důsledku uvedeného žalovaný zhodnotil, že dodatek č. 7 Smlouvy je v částech, které se vztahují na období roku 2006, neplatný pro rozpor s ustanovením § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě, přičemž neplatnost způsobila absence ujednání o výši předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty pro r. 2006. Žalovaný však uvedl, že oproti tomu není neplatné samo o sobě ujednání o celkové době trvání smlouvy do konce r. 2006 z hlediska stanovení doby trvání smlouvy a rovněž není neplatné i ustanovení dodatku č. 7, které předpokládalo uzavření budoucího dodatku pro období r. 2006. Z uvedených důvodů pak nárok žalobce na úhradu prokazatelné ztráty za období leden – květen 2006 nelze považovat za nárok plynoucí z veřejnoprávní smlouvy a tedy přiznatelný ve sporném řízení, neboť neplatným ujednáním dodatku č. 7 nedošlo k účinné změně Smlouvy o závazku veřejné služby z r. 2003 pro období r. 2006. Návrh žalobce proto musel být v souladu s § 141 odst. 7 správního řádu zamítnut. Žalovaný k tomu dodal, že případné nároky vůči Ústeckému kraji může žalobce uplatňovat v civilním řízení, jako nárok na vydání bezdůvodného obohacení, případně jako nárok na náhradu škody. Na podporu uvedených závěrů žalovaný odkázal na judikaturu civilních soudů, konkrétně na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 29 Co 393/2009-527, který posuzoval obdobný případ smlouvy uzavřené podle ustanovení silničního zákona a uzavřel, že závazek veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vzniká na základě smlouvy o závazku veřejné služby, jejíž podstatnou náležitostí je předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty za určité období. Protože žalovaný učinil závěr, že nárok žalobce nemá oporu ve veřejnoprávní smlouvě, nezabýval se hodnocením, zda Smlouvou založený právní vztah skončil k 30. dubnu 2006, nebo k 31. květnu 2006. Protože dodatkem č. 7 došlo k platnému prodloužení doby trvání smlouvy do konce r. 2006, avšak podáním výpovědi a uplynutím výpovědní doby došlo k zániku tohoto právního vztahu, nedošlo jím k závazku veřejné služby pro r. 2006. V této souvislosti žalovaný poukázal na vyřešení sporu o neplatnost ujednání Smlouvy o době jejího trvání, které nastalo rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 8. 2009, jímž žalovaný pravomocně zamítl návrh žalobce na určení neplatnosti výpovědi smlouvy, a proto jakékoli další zkoumání zákonnosti či platnosti smlouvy a výpovědi, nebo o trvání smlouvy ve znění jejího dodatku č. 7 je irelevantní.

Z uvedených důvodů žalovaný rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozhodnutí.

Žalobce v podané žalobě namítal nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu neúplně zjištěného skutkového stavu, neprovedeného dokazování a nesprávného právního posouzení věci. Žalobce směřoval svou žalobu do výroku 1 a 2 napadeného rozhodnutí a v žalobě uplatnil následující okruh námitek.

1) Způsob zjišťování skutkového stavu věci, neprovedení dokazování

Žalobce namítá, že žalovaným nebyl proveden důkaz listinami, jimiž žalobce prokazoval neplatnost výpovědi a výši vzniklé prokazatelné ztráty v rozsahu uvedeném v napadeném rozhodnutí, a to z toho důvodu, že žalovaný vycházel z nesprávného právního posouzení věci, a proto tyto důkazy vyloučil. Žalobce oponoval názoru žalovaného, že pro vznik povinnosti kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu nepostačuje toliko uzavření smlouvy dle § 19 silničního zákona, ale je nutné, aby taková smlouva obsahovala předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, který je i její podstatnou náležitostí. Žalobce je toho názoru, že ať již jím uplatněný nárok vyplývá z čl. 14 Nařízení EHS, resp. ze zákona o silniční dopravě, je nesprávný závěr žalovaného shrnutý v bodě 182 napadeného rozhodnutí, tedy, že nárok žalobce nelze považovat za nárok plynoucí z veřejnosprávní smlouvy a přiznatelný ve sporném řízení z důvodu neplatného ujednání dodatku č. 7. Žalovaný z listinných důkazů, týkajících se uzavření Smlouvy a jejich dodatků, které Smlouvu prodlužovaly, nezjistil to podstatné, a to, že dodatkem č. 1 Smlouvy byl současně upraven rozsah závazku veřejné služby tak, že byl stanoven seznam linek a spojů, na nichž je dopravce povinen provozovat veřejnou linkovou dopravu, stanovil rozsah základní dopravní obslužnosti, čímž došlo k nahrazení přílohy č. 1 Smlouvy, za novou přílohu č. 1 obsaženou v dodatku č. 1 Smlouvy. Dodatkem č. 7 byl pak upraven rozsah základní dopravní obslužnosti pro období r. 2004 a dále rozsah plnění závazku veřejné služby pro období r. 2006 tak, že pro r. 2006 bylo plnění závazku sjednáno v rozsahu uvedeném v příloze č. 1 Smlouvy, tj. v příloze č. 1 dodatku č. 1 Smlouvy, jak je uvedeno v čl. VII dodatku č. 7 smlouvy. Jinými slovy předmětnými dodatky Smlouvy došlo k prodloužení doby jejího trvání až do dne 31. 12. 2006 a došlo ke změně vymezení rozsahu závazku veřejné služby co do konkrétního rozsahu linek a spojů, na nichž byl žalobce povinen provozovat veřejnou linkovou dopravu, a to tak, že rozsah byl oproti původní příloze č. 1 Smlouvy změněn přílohou č. 1 dodatku č. 1 Smlouvy. Ostatní dodatky pak co do rozsahu závazku veřejné služby tento doplňovaly, toliko ve vztahu ke konkrétně vymezenému časovému období. Žalobce proto závěr žalovaného, že Smlouva pro rok 2006 neobsahovala konkrétní rozsah závazku veřejné služby, je v rozporu s provedeným dokazováním. Názor žalovaného, že nárok žalobce neplyne z veřejnoprávní smlouvy, je nesprávný.

Vyjádření žalovaného k námitkám pod bodem 1)

Žalovaný uvedl, že se s provedením všech důkazů vypořádal v bodech 117 – 121 napadeného rozhodnutí. Vysvětlil, proč neprovedl důkazy k otázce platnosti či neplatnosti výpovědi smlouvy, neboť platnost výpovědi smlouvy již byla předmětem posuzování v rámci jiného sporného řízení, zakončeného rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 8. 2009, kdy návrh na určení neplatnosti výpovědi byl zamítnut, a toto rozhodnutí nebylo Městským soudem shledáno nezákonným. Toto rozhodnutí tak představuje ve věci překážku věci rozhodnuté podle § 48 odst. 2 správního řádu a prokázání jakého důkazu k otázce platnosti výpovědi Smlouvy by bylo neúčelné a zbytečné.

K námitce nesprávného právního posouzení věci žalovaný poukázal na to, že žalobce v podstatě opakuje argumenty, které již uplatnil v průběhu správního řízení, s nimiž se žalovaný adekvátně vypořádal v napadeném rozhodnutí. Proto odkazuje na toto rozhodnutí a jen považuje za nutné doplnit, že právní výklad zastávaný žalovaným, týkající se vztahu mezi Nařízením EHS a zákonem o silniční dopravě z hlediska vzniku závazků veřejné služby potvrdil i v souvislosti se spory mezi žalobcem a Ústeckým krajem rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 19/2013-130.

2) Námitky proti posouzení náležitosti smlouvy – předběžný odhad prokazatelné ztráty

Žalobce rovněž namítá, že v rozporu s provedeným dokazováním je i závěr žalovaného, že Smlouva pro r. 2006 neobsahovala konkrétní výši předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty. Žalobce uvádí, že Ústeckému kraji byl již v listopadu r. 2005 předložen předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty pro r. 2006, tak se dostal do dispozice Ústeckého kraje a stal se součástí Smlouvy. Uvedené měl žalovaný doloženo i listinnými důkazy o jednání žalobce a Ústeckého kraje, kdy žalobce dopisem ze 4. 11. 2005 předložil Ústeckému kraji jím vypočtený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty pro r. 2006 a následně pokračovala korespondence mezi žalobcem a Ústeckým krajem, kdy žalobce dne 30. 1. 2006 předložil podepsaný návrh dodatku č. 10 smlouvy, který obsahoval i výši předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty pro r. 2006. Přesto, že následně nedošlo ke shodě na obsahu dodatku č. 10, a ten nebyl ze strany Ústeckého kraje podepsán, předložený návrh dodatku č 10 byl odmítnut a žalobci byla zaslána výpověď smlouvy, tato skutečnost nemění nic na tom, že žalobcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty nebyl nijak modifikován, a proto i závěr žalovaného, že Smlouva neobsahovala konkrétní výši předběžného odborného odhadu pro r. 2006, je v rozporu s provedeným dokazováním a představuje nesprávně zjištěný skutkový stav věci. Pokud by žalovaný správně zjistil skutkový stav věci a věc správně právně posoudil, musel by dospět k závěru, že Smlouva i pro rok 2006 zcela konkrétně vymezovala závazek veřejné služby, a to jak pokud jde o seznam linek a spojů (v příloze č. 1 smlouvy ve znění přílohy č. 1 dodatku č. 1 smlouvy), tak i pokud jde o výši předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, který byl žalobcem vypočten a předložen a stal se součástí smlouvy.

Žalobce v souvislosti s uvedeným nesouhlasí s interpretací zákona o silniční dopravě, že nepostačuje toliko uzavření smlouvy dle § 19 silničního zákona, ale je nutné, aby taková smlouva obsahovala předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Je nesprávný závěr žalovaného, že povinnost kraje je dle § 19b odst. 3 silničního zákona limitována právě výší předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty, neboť z dikce předmětných ustanovení je patrné, že ustanovení § 19b odst. 2 citovaného zákona upravuje podmínky pro samotný vznik a trvání povinnosti kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu, zatímco ustanovení § 19b odst. 3 citovaného zákona upravuje předmětnou povinnost kraje pouze v tom ohledu, že výše hrazené prokazatelné ztráty je zde limitována (odhad prokazatelné ztráty zvýšený o částku nepředvídatelných nákladů). Ustanovení § 19b odst. 3 silničního zákona tak nemá na samotný vznik povinnosti kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu žádný vliv. Absence předběžného odborného odhadu ve Smlouvě nemá a nemůže mít vliv na vznik závazku veřejné služby ani na vznik a trvání povinnosti dopravce zajišťovat předmětný rozsah základní dopravní obslužnosti. Žalobce akcentuje gramatický výklad ustanovení § 19b odst. 2 silničního zákona, který dle jeho názoru zcela jednoznačně upravuje podmínky vzniku a trvání povinnosti kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu a to vždy, zajišťuje-li dopravce veřejnou vnitrostátní linkovou dopravu. Oproti tomu žalovaný zaujímá praxi takovou, podle níž by kraj neměl být žádným způsobem omezován ve svém smluvním ujednání o vzniku povinností kraje hradit prokazatelnou ztrátu a tato praxe je přijímána i soudy, aniž by žalovaný i soudy právním výkladem zodpověděly, proč má dopravce zajišťovat provoz veřejné silniční dopravy bez zákonem předvídaného protiplnění v podobě prokazatelné ztráty.

Žalobce uvádí, že názor žalovaného je v rozporu se závěry zvláštního senátu, který ve svém usnesení dospěl k závěru, že strany smlouvy si nemohou volně sjednat ve výši částky, kterou bude kraj poskytovat dopravci či její složky, když zákon o silniční dopravě v ustanovení § 19b upravuje povinnost kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniklou plněním závazku veřejné služby. Poukazuje na citaci závěrů zvláštního senátu, podle kterých je úhrada prokazatelné ztráty kompenzací za plnění úkolů veřejného zájmu, kterou stanoví zákon, od níž se nepřipouští žádné odchylky a je vyloučena možnost jakékoliv smluvní změny. Zdůrazňuje, že výpočet předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty předkládaného dopravcem provede dopravce sám podle vlastních výsledků z provozování veřejné linkové dopravy z předchozího kalendářního roku. Žalobce tak zdůrazňuje, že je to vždy dopravce, kdo předkládá předběžný odborný odhad, a pokud kraj neuzavřel s žalobcem dodatek č. 10 smlouvy, který by obsahoval žalobcem předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, pak tuto skutečnost není možné dávat k tíži žalobce. Žalobce se v následující argumentaci zabývá pojmem „předběžný odborný odhad“ s tím, že nejde o akt sjednání smluvní ceny v rámci určité smluvní dohody či konsensu, ale že jde o částku, jejíž výpočet se odvíjí od předchozího stanovení vyrovnání prokazatelné ztráty na období předchozího roku. Poukazuje na limitující výši výpočtu prokazatelné ztráty, tedy na způsob výpočtu a následného vyúčtování prokazatelné ztráty, případně opravy předem stanovené výše částky vyrovnání. Skutečnost, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty představuje povinnou součást veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby, dle žalobce neznamená, že tento musí být předem předmětem dohody, konsensem smluvních stran. Žalobce dále zpochybňuje, že by smluvní nárok na úhradu prokazatelné ztráty žalobci nevznikl, v případě absence ujednání o předběžném odborném odhadu. Poukazuje na to, že silniční zákon nikterak neupravuje, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty musí být součástí smlouvy toliko ve formě smluvního ujednání, když zde i dle zvláštního senátu není smluvní dohoda přípustná, resp. je přímo vyloučena. I v případě absence podstatné náležitosti smlouvy je pak dána kogentní právní úprava stanovení výše prokazatelné ztráty.

Žalobce tedy shrnuje, že závěr žalovaného o absenci konkrétní výše předběžného odhadu prokazatelné ztráty a konkrétního rozsahu závazku veřejné služby je nesprávný.

Vyjádření žalovaného k námitkám pod bodem 2)

Žalovaný odmítá názor žalobce, podle něhož Smlouva ve znění jejího dodatku č. 7 obsahovala předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Výklad, že tento odhad se stal součástí smluvního vztahu, považuje žalovaný za odporující relevantnímu právnímu stavu, neboť je třeba vycházet z podstatných náležitostí smlouvy uzavřené dle § 19 odst. 1 zákona o silniční dopravě a nikoli mylně, jak činí žalobce, z ustanovení § 19b odst. 3 citovaného zákona dovozovat, že dopravcem předložený odhad je závazný a musel by být v předložené podobě krajem akceptován. Toto ustanovení znamená pouze to, že dopravce kraji předkládal návrh odhadu a bylo na kraji, zda jej s ohledem na jeho výši akceptuje a zahrne do smlouvy či zda jej odmítne a smlouva uzavřená nebude. I v tomto směru odkazuje žalovaný na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek č. j. 1 As 26/2012-53. Dodatek č. 7 Smlouvy tak neobsahoval náležitost ohledně výše předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty. Žalobce se dále mýlí, má-li za to, že dodatek č. 7 stanovil kilometrický rozsah dopravní obslužnosti i pro rok 2006. Uvedený dodatek pro r. 2006 pouze předpokládal, že rozsah bude stanoven přinejmenším stejně, jako pro rok 2005. Takové ujednání však není dostatečně konkrétní pro stanovení rozsahu závazku. Nebyla stanovena konkrétní přesná výše závazku, ani nebyl stanoven konkrétní seznam linek a spojů. I kdyby však bylo možné považovat obsah dodatku č. 7 za sjednání rozsahu závazku pro r. 2006, nebyl splněn druhý požadavek zákona, týkající se předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty pro r. 2006.

K argumentu žalobce ohledně toho, že jeho nárok vyplývá z § 19b odst. 2 zákona o silniční dopravě žalovaný odkázal na podrobné vypořádání námitek pod bodem 173 a násl. napadeného rozhodnutí.

K námitce rozporu právního názoru se závěry zvláštního senátu žalovaný uvedl, že zastává setrvalý právní názor, týkající se aplikace závěrů zvláštního senátu na smlouvu závazku o veřejné službě ve veřejné linkové dopravě. Správnost interpretace usnesení zvláštního senátu tak, jak ji žalovaný zastával, přitom byla opakovaně potvrzena i judikaturou správních soudů. Žalovaný odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze čj. 7 Ca 292/2009-477 a na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1As 19/2013-130 a další správní judikaturu, která je v těchto rozhodnutích uvedena.

3) Námitky proti posouzení neplatnosti Smlouvy ve znění jejího dodatku č. 7. sjednaného ke dni 21. 4. 2005.

Žalobce tvrdí, že žalovaný ve věci aplikoval nesprávný právní předpis, když na danou věc použil ustanovení občanského zákoníku o neplatnosti právních úkonů. Žalobce poukazuje na to, že mezi stranami je nesporné, že Smlouva trvala i po 1. 1. 2006, kdy nabyl účinnosti nový správní řád zákon č. 500/2004 Sb. Jestliže smlouva vznikla, avšak dle žalovaného obsahovala vadu, pak nastala situace, že žalovaný pozbyl možnost na tuto situaci aplikovat dosavadní právní předpisy ve smyslu § 182 odst. 2 s.ř.s. a měl na danou věc aplikovat ustanovení § 167 odst. 3 správního řádu, čemuž nasvědčuje i závěr č. 82 ze Zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 22. 6. 2009, který se týkal možnosti přezkumu zákonnosti veřejnoprávní smlouvy. Toto stanovisko vychází z toho, že ustanovení § 165 odst. 2 správního řádu se omezuje na přezkum zákonnosti veřejnoprávní smlouvy v době uzavření veřejnoprávní smlouvy. Přezkum zákonnosti veřejnoprávní smlouvy dle § 165 odst. 2 správního řádu nebyl možný a ostatně v dané věci žalovaný tak nepostupoval, neboť netvrdil, že by smlouva již na samém počátku byla uzavřena v rozporu s právními předpisy. Protože Smlouva vznikla a trvala i nadále po 1. 1. 2006, přičemž výjimka z působnosti správního řádu podle § 182 odst. 2 správního řádu se v daném případě mohla vztahovat pouze na posouzení vzniku smlouvy a předmětná Smlouva a nároky z ní vznikly již za účinnosti správního řádu, v takovém případě se možnost uplatnění dosavadních předpisů ve smyslu výjimky dle § 182 odst. 2 správního řádu zcela vyčerpala. Další postup žalovaného by byl za předpokladu nezákonnosti Smlouvy dán toliko v intencích § 165, resp. § 167 správního řádu.

Žalobce má za to, že vznikly- li jeho nároky již za účinnosti správního řádu, bylo na posouzení těchto nároků třeba aplikovat správní řád účinný od 1. 1. 2006, ačkoli se jednalo o nároky ze smlouvy, která byla uzavřena přede dnem nabytí účinnosti správního řádu. Subjektivní veřejná práva žalobce tak již užívala plné ochrany, kterou jim skýtá ustanovení § 170 správního řádu, aniž by došlo k narušení účelu ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu, kterým je zavedení tzv. nepravé retroaktivity v působnosti správního řádu i ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám uzavřeným přede dnem nabytí účinnosti správního řádu. Ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu nadto neznamená vyloučení aplikace přezkumného řízení podle § 165, § 167, nebo § 170 správního řádu. K tomuto výkladu předmětné výjimky nasvědčuje dle žalobce rovněž praxe zvláštního senátu, který v usnesení č. j. Konf 5/2012-11 naznačil, že jako předběžná otázka má být ve sporu o veřejnoprávní smlouvu posouzen vznik smlouvy o závazku veřejné služby, resp. její soulad s právními předpisy dle § 165 správního řádu, podle právní úpravy účinné v době uzavření této smlouvy. (§ 182 odst. 2 správního řádu). Z uvedeného usnesení žalobce dále citoval i názor konfliktního senátu, který odkazoval na zohlednění pravomocného rozsudku soudu v občanském soudním řízení, zabývající se otázkou platnosti předmětné smlouvy. Z uvedeného žalobce dovozuje, že žalovaný měl posoudit vznik smlouvy a její soulad s právními předpisy v rámci postupu dle § 165 správního řádu, resp. § 167 správního řádu, přičemž tak měl učinit ve smyslu § 182 odst. 2 správního řádu, podle právní úpravy účinné v době uzavření smlouvy.

K uvedenému žalobce dále uvádí, že k údajnému rozporu Smlouvy ve znění dodatku č. 7 tedy mohlo dojít teprve až následně po řádném vzniku smlouvy dodatkem č. 7, a to dnem 1. 1. 2006. Na tento případ se výjimka uvedená v § 182 odst. 2 správního řádu nevztahuje. Žalobce tvrdí, že předmětná výjimka nedopadá na případy, kdy veřejnoprávní smlouva řádně vznikla přede dnem nabytí účinnosti správního řádu a až následně se již v době účinnosti správního řádu dnem 1. 1. 2006 mohla dostat do rozporu s právními předpisy. Jinými slovy, danou situaci je nutno hodnotit nikoliv s ohledem na okamžik uzavření dodatku č. 7 smlouvy, nýbrž s ohledem na okamžik, kdy nastala údajná absence předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty pro r. 2006, k němuž nemohlo dojít dříve, než 1. 1. 2006. Žalobce shrnul, že otázku retroaktivního působení norem a tedy otázku aplikace ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu je třeba posuzovat až vzhledem v okamžiku, kdy došlo k dovršení skutkových podmínek, jež mají být posuzovány, tedy až vzhledem k okamžiku, kdyby mohlo dojít k tomu, že smlouva byla v rozporu s § 19b odst. 3 silničního zákona. V daném případě tedy nejdříve ke dni 1. 1. 2006, neboť údajnou nezákonnost smlouvy měla způsobit údajná absence předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty na r. 2006.

Podle názoru žalobce není případný odkaz žalovaného na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem č. j. 29 Co 393/2009-527, v němž byla posuzována platnost veřejnoprávní smlouvy přede dnem nabytí účinnosti správního řádu, neboť v případě žalobce žalovaný neposuzoval vznik smlouvy ke dni jejího uzavření, nýbrž až po jejím vzniku. Navíc nesprávně ke dni uzavření dodatku č. 7 Smlouvy a následně i po uzavření dodatku č. 7 trvala. Žalobce upozorňuje na to, že v průběhu řízení odkazoval na rozsudek Krajského soudu v Brně, který ve skutkově obdobném případě dovodil, že pokud Jihomoravský kraj odmítal uzavřít s držitelem licence příslušnou smlouvu o závazku veřejné služby, tak se dopustil nesprávného úředního postupu. Napadeným rozhodnutím žalovaný i v případě žalobce poskytl ochranu nesprávnému úřednímu postupu Ústeckého kraje a nezákonně zamítl nárok žalobce prokazatelné ztráty.

4) Interpretace smluvního ujednání v dodatku č. 7 Smlouvy

Žalobce dále namítá nesprávný právní závěr v bodě 81 napadeného rozhodnutí o tom, že je neplatné ujednání dodatku č. 7 o rozsahu základní dopravní obslužnosti pro období r. 2006, tj. část b) k článku VII uvedeného dodatku. Opakuje, že absence předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty nemůže způsobit nezákonnost či neplatnost rozsahu základní dopravní obslužnosti, které je podle § 35 odst. 2 písm. g) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích v kompetenci výhradně zastupitelstva zúčastněné osoby. Žalobce má za to, že ať již Smlouva obsahovala či neobsahovala předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty, pak se toto nikterak nedotklo a neomezovalo autonomii rozhodování zastupitelstva kraje o rozsahu základní dopravní obslužnosti. Žalobce má dále za to, že vymezení neplatné části dodatku č. 7 smlouvy je nejasné, rozporné a zmatečné. Žalovaný považuje za neplatné ujednání o rozsahu základní dopravní obslužnosti pro období roku 2006, což specifikuje jako celou část b) dodatku. Přitom je zřejmé, že v čl. VII, písm. b) je rovněž obsaženo ujednání, týkající se období r. 2005, která jsou platná. Označení celé části b) dodatku č. 7 smlouvy za neplatné, je tak zjevně nesprávné a má vliv na výrok napadeného rozhodnutí, takže tyto závěry žalovaného způsobují nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

Žalobce má dále výhrady k interpretaci žalovaného, že ustanovení dodatku č. 7, jímž se strany smlouvy zavazují uzavřít další dodatek, kterým smlouvu doplní o předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty na r. 2006, představuje jen právně nevynutitelnou deklaraci smluvních stran o tom, že budou vycházet z příslušného usnesení zastupitelstva Ústeckého kraje. Žalobce považuje toto ujednání v podstatě za uzavření smlouvy o smlouvě budoucí ohledně předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty pro rok 2006, který je určen právními předpisy a spojen s udělením licencí, stanovením jízdních řádů a rozsahu základní obslužnosti pro rok 2006. Toto uspořádání neodporuje ust. § 19b odst. 3 silničního zákona a dodatek č. 7 tak byl uzavřen v souladu s právními předpisy.

Žalobce v podané žalobě uzavírá, že jím uplatněný nárok na úhradu prokazatelné ztráty vychází z veřejnoprávní smlouvy, která je i dle žalovaného právním titulem pro nárok na úhradu prokazatelné ztráty a je nesporné, že tato smlouva trvala i po celou předmětnou dobu r. 2006.

Z uvedených důvodů žalobce navrhl, aby soud napadené rozhodnutí zrušil.

Vyjádření žalovaného k námitkám pod body 3) a 4)

K námitce nesprávného vyhodnocení neplatnosti smlouvy o závazku veřejné služby v dodatku č. 7 žalovaný zdůraznil, že se v řízení nezabýval platností smlouvy jako takové, ale jejího dodatku č. 7 uzavřeného v r. 2005, kdy bylo možné a nutné subsidiárně aplikovat zásady soukromého smluvního práva. Žalovaný dovodil, že dodatek č. 7 byl v částech, v nichž upravoval závazek veřejné služby pro r. 2006 neplatný pro rozpor s ustanovením § 19b odst. 3 zákona o silniční dopravě z důvodu absence předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty. Z tohoto důvodu žalovaný posoudil, že smlouva o závazku veřejné služby nebyla pro rok 2006 platná tak, aby z ní mohl vyplývat žalobcem požadovaný právní nárok. Podle žalovaného nebylo na místě postupovat dle § 165 správního řádu, neboť tento postup se může uplatnit toliko u veřejnoprávních smluv, uzavřených až po 1. 1. 2006, kdy nabyl účinnosti nový správní řád, jenž institut neplatnosti smlouvy výslovně vyloučil. Předmětný dodatek však vznikl před 1. 1. 2006 a byl absolutně neplatný, proto smlouva neexistovala a postup dle § 165 správního řádu nebyl využitelný. Obdobný závěr přitom dle žalovaného platí i pro postup podle § 167 správního řádu. Kromě toho nebyla splněna ani druhá podmínka, dodatek č. 7 se nedostal do rozporu se zákonem dle § 167 odst. 1 písm. c) správního řádu, protože tento rozpor nastal již v okamžiku jeho sjednání. Protože dodatek č. 7 byl pro rok 2006 z části neplatný, měl žalovaný jedinou možnost vyhodnotit tuto skutečnost jako řešení předběžné otázky v tomto probíhajícím sporném řízení.

Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby soud podanou žalobu zamítl.

Žalobce v podané replice zopakoval a rozvíjel své právní náhledy na obsah předmětné Smlouvy o závazku veřejné služby a na to, že Smlouva obsahovala dopravcem vypočtený a předložený předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty. Odporoval tvrzení žalovaného, že předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty představoval podstatnou náležitost smlouvy. Dovozoval, že smlouva o závazku veřejné služby není úplatnou smlouvou, v níž by chyběla výše úplaty za poskytnuté služby, neboť předběžný odborný odhad nepředstavuje výši služby jako cenu poskytnutých služeb. Představuje kogentně upravenou veřejnoprávní platbu, dotaci do hospodářského výsledku dopravce, nikoliv úplatu za poskytnuté služby. Dopravci je možné uhradit pouze skutečně vzniklou a dopravcem prokázanou prokazatelnou ztrátu. Je toliko podkladem pro rozhodování zastupitelstva kraje při stanovení předběžné rozpočtové výše mandatorních nákladů kraje se zajišťováním základní dopravní obslužnosti v daném roce. Žalobce uvedl, že ze Smlouvy plnil a Ústecký kraj hradil žalobci prokazatelnou ztrátu za měsíce leden – duben 2006 s ohledem na běžící výpovědní lhůtu, za měsíc květen však ztrátu neuhradil. Žalobce dále právně argumentoval znovu ve vztahu ke svým námitkám o nesprávné aplikaci občanského zákoníku ohledně neplatnosti Smlouvy.

K vyrozumění soudu o probíhajícím řízení ze dne 29. 11. 2013 uplatnil práva osoby zúčastněné na řízení Ústecký kraj v oznámení ze dne 8. 12. 2014. O tomto uplatnění práva osoby zúčastněné na řízení soud rozhodl usnesením ze dne 12. 3. 2015 č, j. 9A 144/2013-78 tak, že Ústecký kraj není osobou zúčastněnou na řízení a to z důvodu marného uplynutí lhůty k uplatnění práv § 34 odst. 4 s.ř.s. Právní moc tohoto usnesení nastala 1. 4. 2015. Soud proto v tomto řízení s Ústeckým krajem, jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal.

Zástupkyně žalobce při jednání před soudem vyjádřila, že by bylo účelné přerušit řízení do doby rozhodnutí Ústavního soudu v obdobné věci, kdy se Ústavní soud bude muset vyjádřit k tomu, zdali postupem soudu byla porušena ústavou garantovaná práva, neboť podstata toho sporu je skutečně stejná. Spočívá v tom, zdali tehdejší právní předpisy upravovaly prokazatelnou ztrátu tak, že nárok dopravce na prokazatelnou ztrátu je dán ve snížené výši, a z tohoto důvodu by byla tato žaloba důvodná. Dále zástupkyně žalobce uvedla, že podstata sporu spočívá v tom, že Dopravní podnik Ústeckého kraje, resp. jeho právní předchůdce měl uzavřenou smlouvu o závazku veřejné služby s Ústeckým krajem, resp. ještě předtím vlastně s okresními úřady. Plnil závazky veřejné služby kontinuálně po mnoho desítek let. Na tyto závazky veřejné služby byly vydány licence, které byly vydány vlastně bezplatně, byly osvobozeny od správního poplatku a dokladovaly, že se jedná o linky zařazené v rozsahu dopravní obslužnosti toho daného území. Následovala výpověď ze Smlouvy a dokonce Nejvyšší správní soud se vyjádřil v tom směru, že je věcí dopravce, zda-li bude plnit či nikoliv. Jestliže na jednu stranu stát prostřednictvím norem ukládá, aby dopravce závazek veřejné služby plnil, zároveň mu právními předpisy garantuje, jakou výši prokazatelné ztráty má dostat, pak nelze ve shodě s rozhodnutím zvláštního senátu dospět k jinému závěru, než že na úhradě prokazatelné ztráty se nelze dohadovat tak, jak to namítá Ústecký kraj. Není možné se na úhradě prokazatelné ztráty dohodnout, není možné se odchylovat od právních předpisů, které stát jako veřejnoprávní normy vydává. Jakýkoliv jiný postup soudu porušuje základní práva dopravce, protože ten v rámci legitimního očekávání vždy očekával, že dostane částku, kterou mu stát garantuje prostřednictvím právního předpisu a jestliže to tak není, jestliže po dvanácti letech, co se ta situace stala, vlastně dopravce zjišťuje, že měl jezdit zadarmo, tak jde o neustojitelný názor. Od prokazatelné ztráty nebylo možné se odchýlit. Stát nemůže postupovat tak, že bude dopravce nutit, aby dopravu poskytoval za jiné finanční prostředky, než jsou ty, které jsou státem garantované prostřednictvím veřejnoprávních norem. Závěry rozsudků soudů jsou v rozporu se základními právy, protože nutí dopravce poskytovat službu za jinou cenu, než je státem tedy garantována a státní garance vychází především ze zájmu, aby byla nějakým způsobem provozována obnova vozového parku v určitém čase. Proto je potřeba prokazatelnou ztrátu hradit přesně podle tehdy platných právních předpisů, ať to byla vyhláška nebo nařízení.

Zástupce žalobce odkázal na písemné vyjádření k žalobě a zejména na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí s tím, že žaloba není důvodná.

Městský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s.ř.s.).

Žaloba není důvodná.

Soud s ohledem na rozsáhlou opakovanost a vzájemnou provázanost žalobcových námitek jak ve správním řízení, tak i v podané žalobě, spočívajících na stejném argumentačním základě, koncipoval žalobcovy námitky do 4, pod bodem III. rozsudku uvedených okruhů, k nimž uvádí své následující posouzení a závěry.

Žalobce své námitky procesního charakteru (neprovedení dokazování, nezjištění náležitého skutkového stavu věci) spojuje s námitkami nesprávného právního posouzení oprávněnosti jeho nároku na úhradu prokazatelné ztráty. Žalobce výslovně tvrdí, že jím navržené listinné důkazy, týkající se neplatnosti výpovědi Smlouvy a výše prokazatelné ztráty nebyly žalovaným provedeny z důvodu odlišného právního posouzení věci žalovaným. Ze správního spisu je zřejmé, že se žalobce dovolával dokazování (listinami – korespondencí s Ústeckým krajem, listinami vztahujícími se ke Smlouvě a stanovisky a rozhodnutími státních institucí a soudů) k podpoře svých právních tvrzení a právního náhledu na otázky vztahu Nařízení EHS a zákona o silniční dopravě, platnosti a trvání předmětné Smlouvy ve znění jejího dodatku č. 7, podstatných náležitostí Smlouvy a povahy předběžného odhadu prokazatelné ztráty, jejichž posouzení má vliv na zjištění, co je právním titulem pro uplatnění nároku žalobce na vyrovnání (dále také úhradu) prokazatelné ztráty. Žalobce tak uplatněním námitek o nedostatku dokazování a zjištění skutečného stavu věci ve skutečnosti nebrojí proti tomu, že by si žalovaný v průběhu řízení neopatřil dostatečné podklady pro rozhodnutí, ale proti tomu, že žalovaný z těchto podkladů nezjistil skutečnosti a nevyvodil závěry, které by odpovídaly právnímu náhledu žalobce na význam Smlouvy a dalších právních skutečností pro účely posouzení jeho nároku.

Protože z uvedeného je zřejmé, že se žalobce svými procesními námitkami v podstatě domáhá jiného právního posouzení podkladů řízení, tj. shledání jiného právního důvodu, resp. kombinace několika právních důvodů, které by svědčily o oprávněnosti jeho nároku na úhradu prokazatelné ztráty za předmětné období roku 2006, zabýval se městský soud prioritně vypořádáním žalobních tvrzení o právním základu jeho nároku. Teprve poté je možné zodpovědět, zda se žalovaný nezmýlil v rozsahu, v němž dokazování vedl a v rozsahu, v němž dokazování odmítl.

Vycházeje z žalobcovy rozsáhlé argumentace ve správním řízení při uplatnění nároku, v podaném odvolání a i v podané žalobě, soud shledává, že žalobce dovozuje oprávněnost svého nároku na úhradu prokazatelné ztráty z provozování veřejné linkové dopravy z kumulace několika právních důvodů a právních úprav - z uzavřené Smlouvy o závazku veřejné služby ve spojení s rozhodnutím o udělení licence podle § 10 zákona o silniční dopravě a z přímé aplikace Nařízení EHS a právní úpravy dané ust. § 18 a § 19b odst. 1 a 2 zákona o silniční dopravě. V uplatnění nároku žalobce považoval Smlouvu za formální akt, který upravoval závazky provozu, přepravy a tarifu dle Nařízení EHS a dle ust. § 18 zákona o silniční dopravě, nicméně současně uvedl, že závazek veřejné služby vznikal na základě písemné smlouvy a vydáním licencí, které závazek individualizovaly. Následně však uváděl, že povinnosti veřejné služby byly stanoveny zákonem o silniční dopravě, byly spojeny s rozhodnutím o licenci, a proto závazek veřejné služby podle Nařízení EHS vznikal (před vstupem České republiky do EU i po tomto vstupu) již vydáním licence (tvrzení, že vlastní závazek veřejné služby vzniká vydáním licence a je spojen s trváním platnosti licence). K tomu přistupuje žalobcovo tvrzení, že část tohoto závazku, spočívající v úhradě prokazatelné ztráty vzniká přímo z ust. § 19b odst. 1 a 2 zákona o silniční dopravě. Uvedené svědčí o tom, že žalobce tak ve svém právním náhledu na vznik a obsah závazku veřejné služby považuje za právní důvod vzniku závazku veřejné služby jak Smlouvu, tak i rozhodnutí o licenci k provozu veřejné linkové dopravy při upřesnění tohoto závazku v otázkách provozu, přepravy a tarifu ve smyslu § 18 zákona o silniční dopravě v udělené licenci. Vznik závazku k úhradě prokazatelné ztráty však shledává přímo ve znění ust. § 19 odst. 1 a 2 zákona o silniční dopravě, a to nezávisle na obsahu Smlouvy. V žalobcově pojetí je tedy právní podstata závazku veřejné služby co do jeho vzniku a obsahu dána odlišnými právními tituly (resp. důvody), založenými jak veřejnoprávním aktem (udělením licence na provozování linek a spojů), tak veřejnoprávní smlouvou (a to jen v rozsahu plnění ze strany dopravce) a dále i přímo ze zákona (povinnost úhrady prokazatelné ztráty ze strany objednatele veřejných služeb). Soud proto shledává právní postoj žalobce takový, že závazek veřejné služby se v úplnosti nesjednává smluvně, a proto i nárok žalobce na úhradu prokazatelné je třeba posoudit částečně dle udělené licence, částečně ze Smlouvy a částečně ze zákona. Z hlediska uvedeného právního postoje žalobce ke vzniku a plnění závazku se tak obhajoba Smlouvy, jejího vzniku a platnosti ve znění dodatku č. 7 jeví pro žalobce jako relevantní toliko co do sjednaného předmětu plnění (doprava na linkách dle jízdních řádů) a povinností žalobce jako dopravce. Proti tomu staví zákonný nárok na (Smlouvou nesjednané) protiplnění, jímž je úhrada prokazatelné ztráty.

Právním základem nároku žalobce se k již dříve uplatňované shodné právní argumentaci vyslovily správní soudy, a to jak k otázce vzniku závazku, obsahu a relevanci předmětné Smlouvy o závazku veřejné služby a její platnosti, jakož i k právní úpravě úhrady prokazatelné ztráty.

Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku č. j. 1 As 19/2013-130 s odkazem na svou předchozí judikaturu (rozsudek ze dne 31. 3. 2010, č. j. 8 As 13/2009 – 157, ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 26/2012 - 53,publikovaný pod č. 2656/2012 Sb. NSS, a ze dne 26. 6. 2013, č. j. 1 Afs 7/2009 – 753) zabýval vztahem právní úpravy Nařízení č. 1191/69 (Nařízení EHS), regulujícího vztahy tzv. veřejné služby k vnitrostátní úpravě v zákoně o silniční dopravě. Uvedl, že: „ Citované nařízení rozeznává dva nástroje, jimiž je veřejná služba v dopravě zajišťována. Zaprvé jde o „smlouvu na veřejné služby“, jako dvoustranný úkon mezi orgánem členského státu a příslušným dopravním podnikem (čl. 1 odst. 4 a čl. 14). Za druhé se jedná o „závazek veřejné služby“, který je dopravnímu podniku uložen rozhodnutím orgánu členského státu (čl. 1 odst. 5 a oddíl IIaž IV). Tyto nástroje přitom nelze směšovat (srov. rozsudek Tribunálu ze dne 16. března 2004 ve věci T-157/04 Danske, Recueil, s. II-00917)“. Nejvyšší správní soud dovodil a pro žalobce již závazně vyslovil, že: „Silniční zákon v rozhodném znění reguloval zjevně širší oblast vztahů než nařízení č. 1191/69, avšak v § 19 – 19c se výslovně zabýval otázkou veřejné služby v dopravě (v současné době je celá tato problematika ze silničního zákona vyňata a zpracována v samostatném zákoně č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů). Silniční zákon přitom upravoval pouze jeden nástroj zajištění veřejné služby v dopravě, a to „smlouvu o závazku veřejné služby“ jako dvoustranný právní úkon mezi dopravcem a krajem. Ačkoliv název této smlouvy nasvědčuje smísení obou nástrojů uvedených v nařízení č. 1191/69, obsahově jí bezpochyby odpovídá pouze „smlouva na veřejné služby“.„Smlouva o závazku veřejné služby“, jak ji poněkud nešťastně nazývá zákon o silniční dopravě, je smlouvou na veřejné služby (public service contract) ve smyslu článku 14, nikoli závazkem veřejné služby (public service obligation) ve smyslu článku 2, vznikajícím na základě jednostranného uložení povinností ze strany veřejné moci. Nástroj spočívající v jednostranném uložení závazku veřejné služby rozhodnutím dopravního nebo jiného úřadu tedy silniční zákon v rozhodné době neobsahoval. K jednostrannému uložení závazku veřejné služby tak mohlo dojít pouze na základě nařízení č. 1191/69, a to autoritativním rozhodnutím orgánu členského státu.“

Nejvyšší správní soud za autoritativní rozhodnutí členského státu ve smyslu uvedeného Nařízení EHS nepovažoval rozhodnutí o udělení licence k provozování veřejné linkové dopravy, neboť toto rozhodnutí nemá se vznikem závazku veřejné služby nic společného. Rozhodnutí o udělení licence, ostatně jako jiné typy licence dle právního řádu ČR je ve veřejném právu koncipováno jako povolení k určité činnosti a svým významem znamená obecně udělení oprávnění k určité činnosti při existenci určitého veřejného zájmu a splnění požadovaných, zpravidla kvalifikačních předpokladů. Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku konkrétně zabýval licencí dle zákona o silniční dopravě, když uvedl, že: „Silniční zákon vymezuje řízení o předmětné licenci v § 10 až 16, a to včetně obsahových náležitostí žádosti a licence samotné. Žádost o licenci představuje svobodné rozhodnutí žadatele o licenci, který s vědomím podnikatelského rizika chce za podmínek stanovených v licenci provozovat linku osobní dopravy. Licence je pak zákonem koncipována jako povolení, na jehož základě vzniká dopravci právo a povinnost provozovat linkovou osobní dopravu za podmínek specifikovaných v licenci. To ovšem neznamená, že by vlastníku licence automaticky vznikl závazek veřejné služby. Silniční zákon závazek veřejné služby upravuje zcela nezávisle na licenci, přičemž jeho vznik výslovně spojuje s písemnou smlouvou, kterou uzavírá kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje (§ 19 odst. 3). Skutečnost, že silniční zákon odlišuje udělení licence a závazek veřejné služby, vyplývá též z § 12 odst. 2 (možnost vázat udělení licence na uzavření smlouvy o závazku veřejné služby) a z § 19 odst. 2 (uzavře-li kraj písemnou smlouvu o závazku veřejné služby s dopravcem, který nemá licenci, zahájí dopravní úřad řízení o udělení licence bez návrhu dopravce). Kromě toho z