2 Afs 186/2006 — Nejvyšší správní soud

10 A 190/2016- 129 - text  54 10 A 190/2016 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové, soudkyně Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph. D., a soudce Mgr. Jiřího Lifky v právní věci žalobkyně: ERB bank, a. s., v likvidaci, IČO 28428943 sídlem Čechyňská 419/14a, 602 00 Brno zastoupené Mgr. Janem Maškem, advokátem sídlem Pekařská 658, 272 01 Kladno proti žalované: Česká národní banka sídlem Na Příkopě 864/28, 115 03 Praha 1 ve společném řízení o žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 12. 5. 2016, č. j. 2016/056286/CNB/110, a o žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 20. 10. 2016, č. j. 2016/122740/CNB/110, takto: I. Žaloba proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 12. 5. 2016, č. j. 2016/056286/CNB/110, se zamítá. II. Žaloba proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 20. 10. 2016, č. j. 2016/122740/CNB/110, se zamítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Žalobkyně se podanými žalobami domáhá přezkumu v záhlaví uvedených rozhodnutí bankovní rady České národní banky (dále též jen „žalovaná), kterými byly zamítnuty její rozklady proti I. rozhodnutí České národní banky (dále též jen „ČNB“ nebo „správní orgán“) o předběžném opatření ze dne 8. 3. 2016, č. j. 2016/26192/570, a proti II. rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 16. 8. 2016, č. j. 2016/96256/570. Rozhodnutím ČNB ad I byly žalobkyni zakázány činnosti spočívající v přijímání vkladů, poskytování úvěrů a nabývání aktiv s nenulovou rizikovou vahou ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, a rozhodnutím ČNB ad II byla žalobkyni podle ust. § 34 odst. 2 písm. b) a § 34 odst. 2 písm. f) zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bankách“) odňata bankovní licence. I. Obsah žaloby a vyjádření žalované ve věci předběžného opatření 2. Podle názoru žalobkyně není rozhodnutí o vydání předběžného opatření v této věci rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a není tedy ve smyslu uvedeného ustanovení vyloučeno ze soudního přezkumu. Žalobkyně odkázala na judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. I. ÚS 145/2009, III. ÚS 937/2006, III. ÚS 394/2001, Pl. ÚS 8/99) a Nejvyššího správního soudu (zejména sp. zn. 2 Afs 186/2006, 2 As 73/2008, 8 As 47/2005, 1 Afs 77/2008, 2 Afs 183/2005, 9 As 27/2013, 7 As 23/2013, 3 As 28/2005), jakož i Nejvyššího soudu (sp. zn. 25 Cdo 3882/2011, 32 Cdo 148/2012). 3. Žalobkyně má za to, že předběžným opatřením vyvolala žalovaná ve skutečnosti stejný stav, jako kdyby rozhodla o odnětí licence. Předběžným opatřením totiž bylo žalobkyni zakázáno vykonávání všech činností, které lze vykonávat jen na základě bankovní licence a které charakterizují banku. Nařízení předběžného opatření sehrává fakticky likvidační roli, protože žalobkyni zakazuje výkon činnosti banky, resp. jí byly zakázány i ty činnosti, které by mohla realizovat i tehdy, pokud by bankou vůbec nebyla (poskytovat úvěry, srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 922/2007). 4. Za plně použitelné na danou věc považuje žalobkyně závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 160/2009, ze dne 24. 3. 2010, podle nichž rozhodnutí o předběžném zákazu určité činnosti podléhá soudnímu přezkumu, neboť na něj nenavazuje žádné rozhodnutí, které by mělo povahu rozhodnutí konečného. 5. Žalovaná oznámila žalobkyni zahájení správního řízení, v němž však podle žalobkyně nebyl předmět řízení dostatečně specifikován, což je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (sp. zn. 2 Afs 91/2009, 5 A 73/2002, 6 As 266/2014). Předběžné opatření nebylo vydáno v žádném správním řízení, takže žalovaná dosáhla účinků meritorního rozhodnutí, aniž by žalobkyně mohla využít svých procesních práv. Žalovaná navíc vykládá předběžné opatření tak široce, že žalobkyně nesmí vyplácet mzdy svým zaměstnancům na účty, které pro ně vede, uhradit část kupní ceny za nemovitost, kterou koupila ještě před nařízením předběžného opatření nebo reálně poskytnout úvěr, k jehož poskytnutí se smluvně zavázala ještě před nařízením předběžného opatření. Žalobkyně uvedla, že její aktiva ke dni vykonatelnosti rozhodnutí o předběžném opatření činila 7 072 milionů korun, podíl úvěrů bez selhání činil 53% (v roce 2014 49%). Z tohoto hlediska považuje žalobkyně postup žalované za šikanózní, neboť všechny parametry činnosti žalobkyně se oproti dřívější době podstatně zlepšily. 6. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že se na žalované rozhodnutí vztahuje kompetenční výluka, neboť se nejedná o rozhodnutí konečné a naplňuje všechny tři podmínky testu zformulovaného rozšířeným senátem v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2005-53, tedy podmínku časovou, věcnou i osobní. Podle žalované jde o rozhodnutí, které předchází konečnému rozhodnutí, na jehož vydání má dotčená osoba nárok. Uvádí, že ve věci bylo zahájeno správní řízení, které lze ukončit pouze meritorním rozhodnutím, tj. rozhodnutím, ve kterém se definitivně rozhodne o předmětu řízení, a to bez ohledu na skutečnost, zda protiprávní jednání bude prokázáno a budou přijata související opatření ukládající žalobci povinnost nebo zakládající či měnící jeho práva, nebo bude správní řízení z nějakého důvodu zastaveno. 7. Jak přitom vyplývá ze správního spisu, rozhodnutí předběžné povahy bylo vydáno ve stejném řízení jako rozhodnutí o meritu věci, tj. rozhodnutí o odnětí bankovní licence, časová podmínka je tedy splněna. Pokud se jedná o věcnou podmínku, konečné rozhodnutí rozhodlo o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným. Předmětem správního řízení byly zjištěné nedostatky v činnosti žalobce jako banky, zjištěné nedostatky vedly k vydání předběžného opatření, a tytéž nedostatky vedly k vydání rozhodnutí ve věci v předmětném správním řízení. Předběžné opatření nebylo vydáno mimo správní řízení, nýbrž současně s jeho zahájením, přičemž předmět řízení byl totožný. Osobní podmínka je rovněž splněna, neboť adresátem předběžného opatření je žalokyně, tedy stejná osoba, která byla adresátem oznámení o zahájení správního řízení, jakož i adresátem konečného rozhodnutí. 8. K argumentu žalobkyně, že žalovaná předběžným opatřením vyvolala ve skutečnosti stejný stav, jako kdyby rozhodla o odejmutí licence s tím, že rozhodnutí bylo pro žalobkyni likvidační, žalovaná odkazuje na odst. 8 až 21 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde vysvětlila, z jakých důvodů považuje nařízení předběžného opatření za jedinou možnost, jak dosáhnout naplnění cíle sledovaného zákonem, a z jakých důvodů nepovažuje omezení uložené předběžným opatřením za nepřípustné. Žalovaná ve stručnosti shrnuje, že předběžná opatření z povahy věci omezují účastníky řízení a jsou pro ně spojena někdy i se značným diskomfortem. Omezení uložená žalobkyni spočívala v dočasném zákazu některých činností, přičemž se jednalo o činnosti z hlediska podnikání žalobkyně klíčové. To však neznamená, že žalovaná sledovala nařízením předběžného opatření jiný cíl než dočasnou úpravu poměrů žalobkyně. Skutečnost, že závažné nedostatky v činnosti banky mohou vést, a také v případě žalobkyně vedly ke konečnému rozhodnutí spočívajícímu v odejmutí povolení, neznamená, že by bylo možné akceptovat jeho výklad, že není možné jeho činnost dočasně vůbec omezit. V rámci vrchnostenské působnosti správních úřadů je prozatímní omezení činnosti běžným opatřením. Namátkou lze zmínit ÚOHS nebo ČOI, které mohou zakázat například uzavření smluv nebo prodej nebezpečných výrobků, což může být pro výrobce též tíživé až likvidační. Cílem takových opatření však je ve veřejném zájmu omezit hrozbu, kterou představuje pokračování v činnosti, u které je důvodné podezření, že je provozována v rozporu se zákonem a potenciální negativní následky zjevně převyšují újmu, která by mohla vzniknout osobě, které je opatření ukládáno. 9. Právní řád neobsahuje taxativní výčet omezení, která je možné předběžným opatřením uložit. Správní řád mimo jiné umožňuje uložit účastníkovi řízení, aby se něčeho zdržel, jak bylo uloženo i v případě žalobou napadeného rozhodnutí. Nejedná se o požadavek na restituci původního stavu, který by mohl být v určitých případech považován za nahrazování konečného rozhodnutí rozhodnutím předběžným. Žalovaná setrvává na svém stanovisku, že předběžné opatření není náhradou rozhodnutí konečného. 10. Ostatní skutečnosti uváděné žalobkyní považuje žalovaná za zcela irelevantní. Podle názoru žalované není rozhodné, že poskytovat úvěry mohou i nebankovní instituce a že i tyto činnosti byly žalobkyni zakázány. Jak již bylo výše uvedeno, správní orgány mohou předběžným opatřením omezit činnosti dohlížených či dozorovaných subjektů bez ohledu na jejich postavení, pokud tyto činnosti nevykonávají v souladu se zákonem a mají k tomu pravomoc. Žalobkyně podniká jako banka. Banko