18 A 6/2020

Žalobce se žalobou podanou u zdejšího soudu dne 15. 4. 2020 domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřoval v nevydání rozhodnutí o žádosti žalobce o podporu ze dne 10. 9. 2018 (tedy ani rozhodnutí o poskytnutí dotace, ani rozhodnutí o zamítnutí žádosti) s tím, že ode dne 23. 4. 2019, resp. dne 9. 5. 2019, nedošlo podle žalobce ve věci k žádnému procesnímu vývoji.

Žádost o podporu pod číslem CZ.01.3.10/0.0/0.0/17_101/0013969 původně podaná dne 30. 4. 2018 a po přepracování opětovně zaevidovaná dne 10. 9. 2018 (dále jen „Žádost o podporu“) byla podána na projekt „Rekonstrukce plynové kotelny v Mlékárně Hlinsko, a.s.“ (dále jen „Projekt“) podle programu Úspory energie III. výzva (dále jen „Výzva“) v rámci Operačního programu Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost 2014 - 2020 (dále jen „OP PIK“). Žalovaný své vyčkávání s vydáním rozhodnutí odůvodňoval probíhajícím auditním řízením Evropské komise týkajícím se projektů společností patřících do skupiny Agrofert.

Žalobce ve své žalobě nejprve popsal skutkový vývoj celé věci od podání Žádosti o podporu, přes reakce žalovaného k jednotlivým krokům schvalovacího procesu a postupná doplnění Žádosti o podporu ze strany žalobce. Zdůraznil, že dne 23. 4. 2019 byl žalovaným informován o tom, že Žádost o podporu byla doporučena k financování a přílohou mu byl zaslán návrh rozhodnutí o poskytnutí dotace, který dne 9. 5. 2019 odsouhlasil; od té doby je však podle žalobce žalovaný nečinný.

Nečinným zůstal žalovaný i poté, co žalobce dne 21. 2. 2020 podal k ministrovi průmyslu a obchodu žádost o opatření proti nečinnosti ve smyslu § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), na kterou reagoval náměstek ministra dopisem ze dne 28. 2. 2020. V tomto dopise přitom podle žalobce žalovaný uznal existenci nezákonných průtahů, jež odůvodnil probíhajícím auditním řízením ze strany Evropské komise směrem k dotačním projektům společností patřících do skupiny Agrofert [pozn. jedná se o auditní řízení č. REGC414CZ0133, prováděný Evropskou komisí za účelem posouzení souladu řídících a kontrolních systémů v České republice s regulatorním rámcem vztahujícím se k opatřením k zabránění střetu zájmů (dál jen „Auditní řízení“ či „Audit“)]. Tato skutečnost ovšem dle žalobce nemůže ospravedlnit nezákonnou nečinnost žalovaného v této věci.

Žalobce namítal, že nečinnost žalovaného je ve zjevném rozporu s jeho zákonnými povinnostmi podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), a správního řádu. Žalobce připomněl, že poskytování dotace je právem regulovaný proces (řízení), který vede poskytovatel dotace a žadatel o dotaci v něm má postavení účastníka řízení. Ačkoliv žadatel nemá nárok na automatické poskytnutí dotace (§ 14 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech) poskytovatel dotace má povinnost řídit se při posuzování jeho žádosti určitými pravidly, vč. povinnosti rozhodnout o této žádosti v přiměřené lhůtě dle § 6 odst. l správního řádu, a to bez ohledu na to, zda rozhodne dotaci žadateli poskytnout či nikoliv. Jak totiž vyplývá z § 14m odst. l zákona o rozpočtových pravidlech, jedno z těchto rozhodnutí je poskytovatel dotace povinen učinit, k čemuž ještě žalobce odkázal mj. na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stejně tak na proces rozhodování o dotaci dopadají i další obecné zásady správního práva jako zásada legitimního očekávání podle § 2 odst. 4 správního řádu či zásada zákazu libovůle podle § 2 odst. 1 a 2 správního řádu.

Podle názoru žalobce přitom nečinnost žalovaného neodůvodňuje ani probíhající Auditní řízení ze strany Evropské komise, když samotná Závěrečná auditní zpráva uniklá na veřejnost, uvádí, že předmětné auditní šetření probíhalo od 8. 1. 2019 do 15. 2. 2019 a je tedy více než rok ukončeno; žalobce ani společnost AGROFERT, a.s. (dále jen „Agrofert“) přitom vůbec nebyli účastníky tohoto řízení. Žalovaný nadto neuvádí žádné ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech, které by s probíhajícím auditním řízením spojovalo oprávnění být nečinný – jeho nečinnost nemá žádný zákonný podklad.

Žalovaný, přestože má povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, tak zůstává už téměř rok nečinný, a to navíc v situaci, kdy dříve informoval žalobce, že žádost byla schválena po formální i věcné stránce a doporučena k financování, čímž založil legitimní očekávání žalobce, pokud jde o brzké poskytnutí dotace. Žalobce přitom také bezvýsledně vyčerpal prostředky k ochraně proti nečinnosti, které k odstranění nečinnosti nevedly, a žalobu podal v zákonné lhůtě jednoho roku ode dne posledního úkonu žalovaného v řízení – reakce na předmětnou žádost o ochranu před nečinností. Závěrem proto žalobce navrhl, aby soud žalovanému uložil povinnost do 30 dnů o Žádosti o podporu rozhodnout.

Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě nejprve upozornil na to, že na základě usnesení vlády ČR ze dne 14. 7. 2014 č. 581 a rozhodnutí Evropské komise č. j. K (2015)3039 ze dne 29. 4. 2015 je řídicím orgánem OP PIK. V rámci implementace tohoto operačního programu vyhlásil žalovaný dne 1. 11. 2017 v souladu se zákonem o rozpočtových pravidlech Výzvu, podle níž byla podána Žádost o podporu.

K povinnosti žalovaného rozhodnout o žádosti o dotaci, ať už v pozitivním smyslu vydáním rozhodnutí o poskytnutí dotace či v negativním smyslu – zamítnutím žádosti o dotaci, pak žalovaný nejprve obecně uvedl, že proces poskytování dotací je zakotven v zákoně o rozpočtových pravidlech a zároveň v řídící dokumentaci poskytovatele dotace, jeho interních manuálech, metodických příručkách, a doplnil, že si je vědom žalobcem zmíněných zásad správního řízení; tyto zásady nikterak nerozporuje a standardně se jimi při procesu poskytování dotací řídí (k zásadě legitimního očekávání však žalovaný dodal, že legitimní očekávání je založeno až okamžikem pravomocného rozhodnutí o poskytnutí dotace).

K námitce, že jeho nečinnost nelze odůvodnit probíhajícím Auditním řízením ke střetu zájmů, žalovaný předně odmítl, že Auditní řízení je více než rok ukončeno. Podle žalovaného žalobce vzhledem k důvěrnému charakteru auditní zprávy [ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1049/2001, o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (dále jen „nařízení č. 1049/2001)] uvádí pouze obecné a veřejnosti známé informace. Právním základem provedeného auditu je čl. 75 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013, o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (dále jen „nařízení č. 1303/2013“). Evropská komise je oprávněna se v rámci sdílené odpovědnosti za souhrnný rozpočet EU přesvědčit o zavedení řídicích a kontrolních systémů v ČR a je zároveň oprávněna přerušit nebo pozastavit ČR všechny platby nebo jejich část, pokud dojde k selhání jejích vnitrostátních a kontrolních systémů. Proces provádění auditu přitom sestává z několika fází/kroků. Výkon Auditního řízení probíhal v období 8. 1. až 15. 2. 2019, v tomto období však probíhaly samotné auditní návštěvy auditorů, poté byl zpracován předběžný výsledek Auditu, tzv. návrh zprávy o auditu (dále jen „Návrh zprávy o auditu“), který byl vydán dne 29. 5. 2019 (anglická verze), resp. dne 4. 7. 2019 (česká verze). Na návrh zprávy o auditu má členský stát možnost reagovat, vyjádřit se k předběžným závěrům auditu a navrženým opatřením. Odpověď na Návrh zprávy o auditu byla doručena Evropské komisi dne 30. 8. 2019. Na základě této odpovědi byla vypracována Závěrečná zpráva o auditu ze dne 29. 11. 2019 (anglické znění), resp. 5. 2. 2020 v českém znění (dále též jen „Závěrečná auditní zpráva“). V této finální zprávě jsou uvedena konečná zjištění, závěry a doporučení auditorů Evropské komise k výsledným požadovaným nápravným opatřením. Žalovaný doplnil, že poté následuje finální reakce členského státu na závěrečnou zprávu, ve které národní orgány informují Evropskou komisi, zda závěry přijímají či nikoli a podávají zprávu o plnění doporučení. Ke dni podání žaloby, ani ke dni zpracování vyjádření žalovaného k ní, tak není celá auditní procedura finálně ukončena.

K námitce žalobce, že ani on ani jeho mateřská společnost nebyli nikdy účastníkem tohoto auditního řízení, žalovaný uvádí, že toto ani nikdy žalovaný netvrdil. Předmětný Audit je tematicky zaměřen na soulad řídicích a kontrolních systémů s právním rámcem v souvislosti s opatřeními proti střetu zájmů, podle kterého mají řídící orgány ověřovat způsobilost žadatelů z hlediska omezení vyplývajících ze zákona o střetu zájmů, a to se zvláštní pozorností zaměřenou na žadatele, kteří jsou součástí svěřenského fondu (což je případ žalobce). Pokud jde o nemožnost ospravedlnit průtahy v řízení a nečinnost žalovaného, je třeba vzít v úvahu bezprecedentnost stále ještě neukončeného šetření prováděného Evropskou komisí. Audit se týkal všech aspektů souvisejících s procesem řízení a přidělování finančních prostředků EU, od schválení operačních programů až po fázi provádění, se zaměřením na zapojení předsedy vlády A. Babiše a jakýkoli domnělý střet zájmů. Žalovaný má přitom v roli řídicího orgánu vedle povinností stanovených předpisy EU a ČR také povinnosti stanovené metodickými pokyny Národního orgánu pro koordinaci (MMR- NOK), zde konkrétně povinnost v reakci na zjištění auditních a kontrolních subjektů bezodkladně přijmout dostatečná preventivní opatření za účelem minimalizace rizika budoucího zpochybnění legálnosti výdajů a dále informovat Platební a certifikační orgán, jaká preventivní opatření byla přijata. S ohledem na tuto povinnost a na předběžné závěry Auditu je jeho údajná „nečinnost“ odůvodnitelná a ospravedlnitelná.

Žalovaný k tomu ještě dodal, že před samotným vydáním rozhodnutí o poskytnutí dotace a těsně před jeho podpisem poskytovatel dotace provádí kontrolu. Tato kontrola je zaznamenána v přiloženém Kontrolním listě D7_l_KL_Kontrola RoPD před podpisem poskytovatele dotace (dále jen „Kontrolní list“). V případě žalobce žalovaný stále prověřuje, resp. zabývá se otázkou č. 8 tohoto Kontrolního listu, kde je uvedeno, že podle seznamu veřejných funkcionářů bylo ověřeno, že žadatel není obchodní společností, ve které veřejný funkcionář nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti v obchodní společnosti. Žalovaný tím chce zajistit, aby dotace byla poskytnuta v souladu s § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“). Jinak totiž hrozí, že by u tzv. neoprávněných operací mohly být následně uplatněny finanční opravy. Není tedy pravdou, že žalovaný neučinil žádné kroky směřující k rozhodnutí o žádosti žalobce, žalovaný aktuálně stále posuzuje, zda může žádosti o poskytnutí dotace vyhovět ve smyslu dodržení ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů a vydat rozhodnutí o poskytnutí dotace či zda žádosti vyhovět nemůže a musí ji zamítnout.

Žalovaný taktéž zmínil, že dané problematiky se přímo dotýká nález Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/2017 ve věci návrhu na zrušení § 4a až 4c a § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Ústavní soud rozhodl dne 11. 2. 2020 tak, že se návrh na zrušení § 4a až 4c a § 9 písm. e) zákona o střetu zájmů zamítá, přičemž toto rozhodnutí Ústavního soudu je pro případ žalobce dle názoru žalovaného zásadní; žalovaný nikterak nezastírá, že v rámci rozhodování o Žádosti o podporu vyčkával též verdiktu Ústavního soudu. Ústavní soud přitom v předmětném nálezu mj. uvedl, že účelem zákona o střetu zájmů není jen regulace takového střetu (§ 3 zákona o střetu zájmů), nýbrž současně ochrana veřejného zájmu, popř. zamezení situacím (§ 4 až 4c zákona o střetu zájmů), ve kterých by ke vzniku možného střetu mohlo dojít. Žalovaný zdůraznil právě ochranu veřejného zájmu, kdy jeho údajná nečinnost byla vedena myšlenkou prevence toho, aby nedošlo k narušení ochrany veřejného zájmu. Žalovaný chce a je povinen chránit unijním právem chráněný zájem na řádném nakládání s finančními prostředky rozpočtů EU a na čistotě soutěžního prostředí v rámci vnitřního trhu, neboť ten by měl být shodný se zájmem každého členského státu, jehož finanční příspěvky tvoří součást těchto unijních rozpočtů a jehož národní trh je součástí vnitřního trhu EU. Nekonání žalovaného tak bylo vedeno snahou o ochranu veřejného zájmu a zájmem na řádném nakládání s prostředky EU, tedy preventivní opatrností s ohledem na povinnost postupovat s péčí řádného hospodáře s dotačními prostředky. Žalovaný si přitom je vědom toho, že v jiném případě by správným postupem bylo použití institutu přerušení řízení, tedy vydání procesního rozhodnutí o přerušení řízení o žádosti; je ovšem otázkou, zda by tento konkrétní případ bylo možno podřadit pod některé ze zákonných důvodů uvedených v § 64 správního řádu, přičemž žalovaný se domnívá, že tomu tak není. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby.

Ve své replice žalobce předně zdůraznil, že žalovaný neuvedl žádné skutečnosti svědčící o tom, že by neměl povinnost rozhodnout o Žádosti o podporu, nebo nebyl se splněním této povinnosti v prodlení. Namísto toho žalovaný toliko uvádí, jaké důvody ho k jeho nečinnosti vedou, čímž však pouze potvrzuje, že je v této věci skutečně nečinný. Žalovaný tak de facto ani nevyvrací skutečnosti zakládající nárok žalobce na přiznání ochrany před nezákonnou nečinností. Žalovaným uváděné důvody této nečinnosti pak podle žalobce nejsou správné a přiléhavé. Žalobce nejprve k otázce legitimního očekávání uvedl, že nezpochybňuje, že na poskytnutí dotace není právní nárok. Ostatně právě proto se žalobce v tomto řízení nedomáhá plnění, ale toho, aby žalovaný o Žádosti o podporu rozhodl. Dlouhodobá nečinnost žalovaného v této věci totiž zasahuje do právního postavení žalobce paradoxně více, než kdyby žalovaný vydal ve věci třeba i negativní rozhodnutí, neboť proti tomu by se žalobce alespoň mohl zákonem předvídaným způsobem bránit. Skutečnost, že žalobce nemá na poskytnutí dotace právní nárok, však ještě neznamená, že nemohl v důsledku předchozího správního postupu žalovaného nabýt legitimní očekávání, že jeho Žádosti o podporu bude vyhověno.

Zcela nesprávné je dále i navazující tvrzení žalovaného, že jeho zjevnou a nezastíranou nečinnost v této věci činí právně dovolenou a přípustnou Audit, a to ať už se v současné době nachází v jakékoliv procesní fázi. Audit se předně podle žalobce nijak nedotýká žalobcem podané Žádosti o podporu, při jejíž administraci vznikají nedůvodné průtahy, a tedy ani předmětu tohoto řízení. Jak sám žalovaný uvádí, předmětem Auditu je zhodnocení fungování řídících a kontrolních systémů při poskytování dotací v České republice, nikoliv posouzení způsobilosti konkrétních příjemců dotace. Evropská komise tedy audituje výlučně postup orgánů České republiky, přičemž pokud v rámci svého šetření zjistí jakékoliv nesrovnalosti, vydá ve věci rozhodnutí o finanční opravě ve smyslu čl. 85 nařízení č. 1303/2013. I pokud by však Evropská komise takové rozhodnutí skutečně vydala, což nelze předjímat, výrokem takového rozhodnutí by bylo uložení finanční opravy České republice, a to ještě pouze v souvislosti s výdaji, které již byly Českou republikou vykázány. I v případě, kdy by tedy Evropská komise na základě Auditu vydala rozhodnutí, které by shledalo v postupu českých orgánů jakékoliv nesrovnalosti, takové rozhodnutí by na žalobce nemělo žádný vliv. Z tohoto důvodu nemůže mít případné rozhodnutí Evropské komise vůči žalobci ani jakékoliv prejudiciální účinky, neboť jeho výrok se nebude žalobce vůbec týkat.

Dále žalobce zdůraznil, že žalovaný jako poskytovatel dotace vede o Žádosti o podporu správní řízení dle § 14g zákona o rozpočtových pravidlech, a pokud se chce v rámci tohoto řízení domáhat vůči žalobci jakýchkoliv závěrů uvedených v Závěrečné auditní zprávě, musí tyto skutečnosti sám tvrdit a prokazovat, což však nečiní. Žalovaný není oprávněn připisovat žalobci k tíži jakékoliv závěry plynoucí z Auditu, neboť žalobce tím, že nebyl účastníkem tohoto řízení, nemohl v rámci Auditu nikdy uplatňovat své ústavně zaručené právo na obhajobu, jakož ani další procesní práva. Proto nelze ani samotnou existencí tohoto Auditu odůvodňovat nezákonnou nečinnost zasahující do práv a oprávněných zájmů žalobce. Sám žalovaný ostatně není schopen identifikovat jediné ustanovení vnitrostátního či evropského práva, které by mu z tohoto důvodu umožňovalo záměrně prodlužovat vyřízení žalobcem řádně podané Žádosti o podporu. Tento nedostatek jakéhokoliv zákonného podkladu pro „úřední hibernaci“ žalovaného přitom nelze překlenout ani poukazem na interní metodické pokyny Národního orgánu pro koordinaci, kterých se žalovaný dovolává. Tyto metodické pokyny totiž nejsou obecně závazným právním předpisem, ale pouze tzv. vnitřním předpisem. Žalobce však není podřízenou složkou ani pracovníkem žalovaného, ale právnickou osobou nezávislou na veřejné moci, pro kterou jsou závazné v zásadě pouze právní předpisy. Tyto omezeně závazné instrukce tedy nelze aplikovat k tíži adresátů práva.

Nečinnost žalovaného v této věci je navíc tím závažnější, že ji ve smyslu judikatury správních soudů nelze považovat za běžnou liknavost, ale za nečinnost záměrnou a vědomou, což ostatně ani sám žalovaný nerozporuje. Potvrdil-li přitom již mnohokrát Nejvyšší správní soud, že ani podání kasační stížnosti, které následně není přiznán odkladný účinek, není důvodem pro nepokračování ve správním řízení, tím spíše nemůže být nečinnost žalovaného ve správním řízení odůvodněna existencí Auditu, který se věcně zabývá jinými otázkami a má i jiné účastníky. Audit navíc sám o sobě nepředstavuje žádné řízení, ve kterém by mohlo být vydáno jakékoliv rozhodnutí dotýkající se žalobcem řádně podané Žádosti o podporu.

Žalobce nadto konstatoval, že i pokud by nebylo výše uvedených a zcela zásadních námitek svědčících o procesní nepoužitelnosti závěru Auditu v rámci správního řízení o Žádosti o podporu, předběžné auditní zjištění Evropské komise, podle něhož současný předseda vlády Ing. A. Babiš údajně v rozporu s § 4c zákona o střetu zájmů ovládá svěřenské fondy AB private trust I a AB private trust II (oba dále jen „Svěřenské fondy“), a jejich prostřednictvím pak i společnost Agrofert, je založeno na věcně zcela nesprávném a neodborném výkladu českého práva, kdy je auditory Evropské komise např. dovozováno, že Svěřenské fondy mohou být tzv. ovládanou osobou ve smyslu § 74 odst. 1 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obchodních korporacích“), přestože nejsou dokonce ani osobami v právním smyslu tohoto slova. Ovládání Svěřenských fondů je nadto skutkovou otázkou, jejíž zodpovězení nemůže žalovaný založit na obsahu Auditní zprávy, ale pouze a jedině na vlastním dokazování, které však prokazatelně neprovádí. Pokud v tomto ohledu žalovaný tvrdí, že aktuálně stále posuzuje, zda může žádosti o poskytnutí dotace vyhovět ve smyslu dodržení ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů, nelze mu přisvědčit. Pokud by se totiž žalovaný opravdu zabýval posuzováním naplnění podmínek ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů, musely by o takové činnosti existovat nějaké záznamy ve správním spise. V elektronické i písemné podobě správního spisu však není založena ani Závěrečná auditní zpráva (či jiné dokumenty týkající Auditu), ani jakékoliv záznamy o úkonech žalovaného směřujících k prověření souladu Žádosti o podporu s § 4c zákona o střetu zájmů, což vedle samotného obsahu spisu potvrzuje i notářský zápis ze dne 21. 5. 2020. Má-li žalovaný na základě Auditu jakékoliv pochybnosti, má činit příslušné úkony směřující k jejich objasnění. K odstraňování nejistoty totiž ve správním řízení slouží dokazování, nikoliv nečinnost správního orgánu.

Žalovaný taktéž zcela pomíjí, že příslušným správním orgánem již bylo pravomocně rozhodnuto o tom, že Ing. A. Babiš neovládá Svěřenské fondy ani skupinu Agrofert. K tomu žalobce odkázal na pravomocné rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 26. 9. 2019, č. j. 117665/2019/KUSK (dále jen „rozhodnutí KÚSK“), které přiložil k důkazu a které dospělo k závěru, že nebylo prokázáno žádné jednání Ing. A. Babiše, které by svědčilo o tom, že ovládá společnosti ze skupiny Agrofert. Na rozdíl od předběžných auditních zjištění Evropské komise tento závěr konvenuje i nedávnému rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 29NSCR 178/2017, podle kterého musí být možnost uplatňovat rozhodující vliv možností reálnou, nikoliv čistě potenciální nebo teoretickou. Pokud se žalovaný s odkazem na právně nezávazná předběžná auditní zjištění Evropské komise, která navíc ani nejsou založena ve správním spisu, rozhodl být při administraci Žádosti o podporu nečinný, a to ačkoliv o neexistenci ovládání skupiny Agrofert ze strany Ing. A. Babiše již bylo pravomocně rozhodnuto k tomu příslušným správním orgánem, jedná žalovaný prokazatelně v rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu.

Za zavádějící a vnitřně rozpornou žalobce označil i argumentaci žalovaného týkající se nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 a jeho dopadu do této věci. Žalovaný se sice dovolává tohoto nálezu jako svého druhu „ospravedlnění“ pro nezákonnou nečinnost při administraci Žádosti o podporu, na druhou stranu však otevřeně přiznává, že Ústavní soud se v nálezu žádné konkrétní situaci, tím méně pak situaci žalobce, vůbec nevěnoval. Žalovaný přitom pomíjí obecná východiska pro výklad zákona o střetu zájmů uvedená v tomto nálezu, např. požadavek doslovného, nikoli rozšiřujícího výkladu zákona, jak činí Závěrečná auditní zpráva, o níž se žalovaný opírá; ta přitom obsahuje řadu zjevných chyb při výkladu českého práva, které nepřípustně rozšiřují dopad zákazů uvedených v zákoně o střetu zájmů do ústavně chráněných práv a svobod. Žalobce dále upozornil také na závěr Ústavního soudu, že k postihu ve formě správní či dokonce trestní sankce nelze přistoupit na základě pouhého podezření z porušení pravidel stanovených pro regulaci střetu zájmů. Represe může nastoupit jen tam, kde je porušení těchto pravidel spolehlivě prokázáno v příslušném řízení; obecné přesvědčení, že jsou pravidla pro střet zájmů porušována, protože o tom informují média nebo to tvrdí politický soupeř, nestačí.

K argumentaci žalovaného ohledně veřejného zájmu konečně žalobce uvedl, že žalovaný neuvedl ustanovení žádného právního předpisu, který by mu umožňovalo být z důvodu veřejného zájmu záměrně nečinný při vedení správního řízení. Žalobce nerozporuje, že veřejný zájem může být referenčním hlediskem pro činnost správních orgánů, to však pouze tehdy, je-li takový postup v souladu s právními předpisy. V tomto ohledu žalobce upozorňuje na skutečnost, že pořadí základních zásad činnosti správních orgánů uvedené v § 2 a násl. správního řádu není nahodilé, neboť zatímco správní orgány jsou povinny „postupovat“ v souladu s právními předpisy, o soulad přijatého řešení s veřejným zájmem pouze „dbají“. Správní orgány tedy mohou akcentovat veřejný zájem toliko v mezích zásady zákonnosti, rozhodně však nemohou veřejným zájmem (který si nadto samy svévolně formulují) zaštitovat postup zjevně protiprávní, v tomto případě konkrétně zjevné porušení povinnosti vyřizovat věci v přiměřené lhůtě dle § 6 odst. 1 správního řádu. Navíc, i kdyby nějaký právní předpis žalovanému umožňoval být z důvodu veřejného zájmu záměrně nečinný, žalovaný by byl povinen takový veřejný zájem v poměrech konkrétního případu řádně identifikovat a popsat, což ovšem žalovaný také nečinil.

V reakci na výzvu soudu k přiblížení aktuální fáze Auditního řízení nejprve žalobce ve svém vyjádření ze dne 12. 10. 2020 zopakoval své výhrady k vedení auditní procedury, připomněl, že její závěry se nijak netýkají Žádosti o podporu a především zdůraznil, že podklady z tohoto Auditu, zejména pak Závěrečnou auditní zprávu, žalovaný neučinil součástí spisu – s podkladem, o nějž svůj postup opírá tak vůbec neměl možnost se seznámit.

Žalovaný pak ve svém vyjádření z téhož dne uvedl, že auditní procedura nebyla dosud ukončena, neboť celý proces se nyní nachází ve fázi následného postupu (tzv. follow-up). Po doručení české verze Závěrečné auditní zprávy byla dne 29. 5. 2020 odeslána reakce českých orgánů s tím, že ty nyní očekávají reakci Evropské komise. Současně s tím žalovaný soudu předložil Návrh zprávy o auditu i Závěrečnou zprávu a upozornil na jejich důvěrnou povahu ve smyslu článku 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.

Žalobce ve své odpovědi na toto vyjádření ze dne 23. 10. 2020 nesouhlasil s tím, že by předmětné podklady Auditu měly být vyloučeny z nahlížení podle § 45 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), přiložil také překlady dokumentů Evropské komise, kterými nebyly tyto podklady zpřístupněny společnosti Agrofert. Závěrem pak žalobce upozornil na skutečnost, že sám žalovaný ve svých vyjádřeních přiznává, že stanovisko Evropské komise mu bylo sděleno již téměř před rokem a české orgány Evropskou komisi již informovaly o přijetí jejích závěrů. Žalobci proto nebylo jasné, na co dalšího žalovaný v danou chvíli vyčkával.

S ohledem na výše uvedené považoval soud za nezbytné obrátit se i na Evropskou komisi, Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku. Tu přípisem ze dne 22. 10. 2020, č. j. 18 A

Evropská komise ve své odpovědi ze dne 3. 2. 2021 potvrdila důvěrnou (neveřejnou) povahu předmětných dokumentů, současně ale připustila jejich zpřístupnění účastníkům řízení a jejich zástupcům. K problematice vývoje Auditního řízení pak uvedla, že právní podklad pro celou proceduru představuje čl. 75 nařízení č. 1303/2013. Evropská komise vysvětlila, že audit slouží k obstarání skutkových podkladů pro následná opatření (pozastavení plateb, finanční korekce). Dále pak potvrdila, že Závěrečná auditní zpráva byla českým orgánům doručena dne 5. 2. 2020 a zdůraznila, že tato obsahuje konečná auditní zjištění, závěry a doporučení k nápravě. Samotná auditní procedura však nemůže být považována za uzavřenou, dokud nejsou všechna doporučení provedena, případně dokud nejsou auditní zjištění opuštěna. K tomuto účelu, tj. kontrole přijetí doporučení, slouží follow-up auditu. V rámci něho ovšem není s členským státem zahajováno nové kontradiktorní řízení, závěry auditu jsou pro Evropskou komisi již definitivní. K fázi follow-up Evropská komise uvedla, že české orgány byly vyzvány, aby se v návaznosti na Závěrečnou auditní zprávu vyjádřili k přijatým opatřením; to učinily dne 29. 5. 2020. Evropská komise jejich zprávu posoudila a 22. 10. 2020 vydala follow-up dopis auditu, jehož překlad byl českým orgánům doručen dne 18. 12. 2020. Předmětný follow-up dopis Evropská komise přiložila k odpovědi soudu a blíže k němu dodala, že tento dopis konstatuje, že 11 z 15 doporučení bylo přijato, u zbývajících 4 pak vyzvala k jejich přijetí. Evropská komise rovněž uvedla, že od žádného z auditních zjištění neustoupila.

Popsanou odpověď Evropské komise soud zaslal účastníkům řízení na vědomí a vyzval je též ke sdělení, zda ve věci nedošlo ke změnám rozhodných skutkových okolností. Účastnící řízení ve svých podáních shodně uvedli, že k žádným změnám ve věci nedošlo. Žalobce pak ve svém podání ze dne 24. 2. 2021 upozornil ještě na dopis Evropské komise společnosti Agrofert ze dne 22. 10. 2020 a zdůraznil, že vyjádření Evropské komise v souhrnu potvrzují názor žalobce, že Audit se nedotýká jeho Žádosti o podporu, že v navazujících řízeních nemá povahu rozhodnutí či závazného stanoviska, že jeho závěrům nelze přiznávat presumpci správnosti a že dané výstupy ani nijak nepředjímají budoucí rozhodnutí o proplacení výdajů, které budou vůči Evropské komisi uplatněny. Existence Auditu proto nemůže ospravedlnit nečinnost žalovaného, a to zvláště poté, co byl českým úřadům doručen i follow-up dopis. Evropská komise ostatně ve své odpovědi soudu podle žalobce potvrdila, že konečná auditní zjištění obsahuje již Závěrečná auditní zpráva a fáze folow-up slouží již jen k monitorování řádné implementace jejích závěrů.

Na ústním jednání konaném dne 12. 4. 2021 zástupkyně žalobce především zdůraznila, že nečinnost trvá již dva roky a popsala význam kotelny pro podnikání žalobce. Zopakovala, že se Audit nedotýká aktuální Žádosti o podporu, výsledkem není žádné rozhodnutí o předběžné otázce (nepřipadalo v úvahu přerušení řízení, k němuž ale fakticky došlo) a žalobce ani skupina Agrofert nadto nemohla v rámci Auditu uplatnit svá práva. Předmětný Audit byl navíc již na podzim 2019 ukončen a v únoru 2020 pak bylo českým úřadům doručeno české znění Závěrečné auditní zprávy. Zástupkyně žalobce navrhla, aby soud žalovanému uložil o Žádosti o podporu rozhodnout, a to ve lhůtě 30 dnů.

Žalovaný plně odkázal na svá předchozí vyjádření, nad rámec toho pak zdůraznil, že auditní procedura jako taková ukončená není a poukázal na to, že v březnu 2021 byla Evropské komisi zaslána reakce národních orgánů na follow-up dopis. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby, popřípadě stanovení přiměřené lhůty k rozhodnutí.

Soud na jednání shrnul podstatný obsah soudního a správního spisu, jakož i průběh předcházejícího řízení o Žádosti o podporu. Soud dále při jednání zdůraznil, že si od žalovaného vyžádal oficiální verze Návrhu zprávy o auditu i Závěrečné auditní zprávy a konstatoval též obsah sdělení Evropské komise ze dne 3. 2. 2021. Oba auditní dokumenty a také follow-up dopis, zaslaný soudu Evropskou komisí, pak soud provedl k důkazu. Z těchto podkladů se podává, že Evropská komise v rámci Auditu mj. posuzovala vztah předsedy vlády ČR A. Babiše ke Svěřenským fondům a skupině Agrofert a zkoumala jeho možný vliv na Svěřenské fondy a potažmo na společnosti skupiny Agrofert z pohledu národní i unijní regulace střetu zájmů. Evropská komise dospěla k závěru, že Ing. A. Babiš ovládá společnosti ze skupiny Agrofert, podle jejího názoru jsou proto projekty, na které byly poskytnuty dotace po 9. 2. 2017 (účinnost novely zákona o střetu zájmů) v rozporu s § 4c zákona o střetu zájmů a v tomto směru také navrhla opatření k nápravě. Evropská komise zde vycházela z názoru, že české právo nebrání považovat svěřenský fond za ovládající i ovládanou osobu, přičemž i kdyby tomu tak bylo, lze vyjít z toho, že Svěřenské fondy byly ovládajícími osobami společnosti Agrofert, resp. prostředkem Ing. A. Babiše k jejímu ovládání. Z obsahu follow-up dopisu se pak podává, že Evropská komise ani v této fázi od žádného z auditních zjištění neustoupila.

Soud dále k důkazu provedl výpis žalobce z obchodního rejstříku, z něhož se podává, že jeho jediným akcionářem je společnost Agrofert. K důkaznímu návrhu žalobce pak soud dokazoval rovněž rozhodnutím KÚSK, kterým byl změněn výrok rozhodnutí MÚ Černošice ze dne 1. 8. 2019, č. j. MUCE25049/2019 OP/Vys a to tak, že řízení o přestupku podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona o střetu zájmů kterého se měl dopustit Ing. A. Babiš, se zastavuje, neboť nebylo prokázáno spáchání přestupku. V této souvislosti pak soud ještě provedl k důkazu vyrozumění Nejvyššího státního zastupitelství (dále jen „NSZ“) ze dne 22. 7. 2020, č. j. 1 NZC 188/2019 - 33, k vyřízení podnětu k postupu podle § 66 odst. 2 s. ř. s., a to právě ve vztahu k rozhodnutí KÚSK. Z předmětného vyrozumění se podává, že státní zástupce NSZ dovodil, že rozhodnutí KÚSK je nesprávné, neboť ve vztahu k dotčeným obchodním korporacím provozujícím média lze dospět k závěru, že Ing. A. Babiš z pozice zakladatele a obmyšleného svěřenského fondu AB private trust I a na podkladě pravidel jeho fungování v jeho statutu disponuje prostředky, díky nimž fakticky a nepřímo (prostřednictvím svěřeneckého správce a Rady protektorů) vykonává v obchodních korporacích (provozujících média) rozhodující vliv. Neshledal však zásadní důvody veřejného zájmu, pro které lze přistoupit k podání správní žaloby podle § 66 odst. 2 s. ř. s.

Pokud se týče ostatních důkazních návrhů žalobce, ten při jednání v obecné rovině setrval na všech svých návrzích obsažených ve svých podáních soudu, a to zejména s akcentem na podklady spojené s komunikací žalobce, resp. skupiny Agrofert a Evropské komise spojené se snahou o získání přístupu k dokumentům Auditu. Nově pak žalobce navrhl ještě blíže nespecifikované vyjádření státního zástupce NSZ, v němž měl tento jiné společnosti ze skupiny Agrofert sdělit, že neexistuje žádný spis, či podklady, které by NSZ k posouzení otázky ovládání Svěřenských fondů či skupiny Agrofert ze strany Ing. A. Babiše vedlo.

Tyto důkazní návrhy soud zamítl, neboť je pro posouzení považoval za nadbytečné, resp. irelevantní. Mimo podkladů, které jsou součástí správního spisu (jímž se samostatně nedokazuje) nebo je soud k důkazu provedl, žalobce navrhoval notářský zápis č. NZ 86/2020 a dopis Ing. J. P., ředitele odboru žalovaného, týkající se administrace Žádosti o podporu a spisového materiálu, a dále pak dopis žalovaného společnosti Agrofert ze dne 1. 7. 2020, dopis Evropské komise ze dne 17. 10. 2019, dopis Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 5. 11. 2019, odpověď Evropské komise na žádost o informace ze dne 3. 10. 2019, rozhodnutí téhož orgánu o odepření přístupu k požadovaným informacím ze dne 18. 12. 2019 a dopis stejného orgánu ze dne 22. 10. 2020 společnosti Agrofert, týkající se snah o přístup k podkladům Auditu. Pokud jde o prvou skupinu důkazních návrhů, soud v tomto směru zdůrazňuje, že průběh administrace Žádosti o podporu, stejně jako obsah spisového materiálu, není mezi stranami sporný a soudu je z předloženého správního spisu zřejmý. V případě podkladů vztahujících se k otázce přístupu k auditním dokumentům pak podle soudu není pro posouzení projednávané věci rozhodné, zdali bylo žalobci či jiné společnosti ze skupiny Agrofert umožněn přístup k auditním dokumentům (v podrobnostech viz níže).

Konečně, pokud jde o nově navržené a blíže nespecifikované sdělení státního zástupce NSZ, v tomto ohledu soud zdůrazňuje, že názor NSZ na otázku ovládání Svěřenských fondů, resp. skupiny Agrofert je zřejmý z vyrozumění NSZ ze dne 22. 7. 2020, přičemž v tomto ohledu je nerozhodné, zda NSZ o této otázce vedlo samostatný spis či jinak daný problém samostatně posuzovalo.

Městský soud v Praze projednal předmětnou žalobu jako žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného podle části třetí druhého dílu hlavy druhé s. ř. s. Ověřil přitom, že žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky k ochraně proti nečinnosti správního orgánu, kterým byla žalobcova žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti žalovaného, směřovaná k ministrovi průmyslu a obchodu. Mezi účastníky řízení je dále nesporné a z obsahu správního a soudního spisu vyplývá, že žalobce návrh na zahájení řízení podal ve lhůtě pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 80 odst. 1 s. ř. s. Žalobce se proto může podle § 79 odst. 1 s. ř. s. domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé.

Skutečnost, že se v případě rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 a násl. zákona o rozpočtových pravidlech jedná o rozhodnutí ve věci samé (o rozhodnutí podle § 65 s. ř. s.), jehož vydání se lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti, ostatně potvrdil i Nejvyšší správní soud v žalobcem citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017, č. j. 2 Afs 3/2017 - 24. Soud proto přistoupil k věcnému projednání žaloby.

Pokud jde o procesní vývoj věci a zjištěný skutkový stav, pak se ze správního spisu podává, že po podání Žádosti o podporu dne 10. 9. 2018 byla tato žádost dne 11. 9. 2018 žalovaným nejdříve posuzována z hlediska splnění formálních náležitostí a kritérií přijatelnosti; žalovaný došel k závěru, že Žádost o podporu tyto podmínky splnila. Dále probíhalo věcné hodnocení projektu podle dokumentu Model hodnocení a kritéria pro hodnocení a výběr projektů, které bylo ukončeno dne 15. 2. 2019 a podle kterého Projekt získal celkem 60,7 bodů, přičemž minimální počet bodů potřebných pro schválení projektu byl 60. Po tomto věcném hodnocení byl Projekt dne 4. 3. 2019 projednán výběrovou komisí a Žádost o podporu byla dne 7. 3. 2019 schválena k poskytnutí podpory, o čemž byl žalobce informován a dne 8. 3. 2019 byl ještě vyzván k provedení žádosti o změnu a doložení povinných dokladů. Dne 22. 3. 2019 podal žalobce žádost o změnu č. 1, když žádal o opravu údajů obsažených v Žádosti o podporu, konkrétně posun data ukončení realizace o 6 měsíců, úpravu rozpočtu pro druhý rok čerpání, úpravu finančního plánu, dále etapy projektu a doložil aktualizované prohlášení k žádosti o podporu bez de minimis; tato žádost byla žalovaným schválena dne 23. 4. 2019. Dne 4. 4. 2019 byl žalobce zároveň informován o tom, že žalovaný provádí ověřování statutu MSP (malých a středních podniků). Následně dne 23. 4. 2019 žalovaný žalobci depeší sdělil, že žádost o podporu byla doporučena k financování a v příloze této depeše žalobci zaslal návrh rozhodnutí o poskytnutí dotace a požádal žalobce o kontrolu tohoto návrhu. Z návrhu rozhodnutí vyplývá, že žalobci byla předběžně přiznána dotace ve výši maximálně 30 % způsobilých výdajů Projektu, jejíž absolutní částka může činit nejvýše 5 152 785,90 Kč. Dne 7. 5. 2019 žalobce formou žádosti o změnu č. 2 ještě doložil vyjádření stavebního úřadu Hlinsko a po schválení této žádosti žalovaným pak žalobce dne 9. 5. 2019 žalovaného informoval, že návrh rozhodnutí o poskytnutí dotace akceptuje.

Ve správním spise je dále zachycena již jen žádost (podnět) žalobce o opatření proti nečinnosti ze dne 21. 2. 2020 a reakce ze dne 28. 2. 2020 v podobě dopisu náměstka ministra M. P. zodpovědného za řízení Sekce fondů EU žalovaného, jenž žalobce informoval o tom, že důvod pro pozastavení procesu vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace souvisí s probíhajícím auditním šetřením týkajícím se projektů společností patřících do skupiny Agrofert, neboť ten indikuje možné (nikoli potvrzené) podezření na střet zájmů a další skutečnosti, které by mohly být v rozporu s tuzemským i evropským právem. Dále bylo uvedeno, že žalobce je povinen vyčkat úplných závěrů k auditním zjištěním, přičemž důvody pro takové konání považuje žalovaný za relevantní.

Obsahem správního spisu je konečně Výzva s přiloženým Modelem hodnocení a kritérii pro hodnocení a výběr žádostí a dále Kontrolní list jako příloha operačního manuálu OO PIK.

Soud podotýká, že tyto skutkové okolnosti jsou mezi stranami nesporné, jádrem sporu je tedy toliko právní otázka, zdali je žalovaný oprávněn s vydáním rozhodnutí o Žádosti o podporu vyčkat na definitivní ukončení Auditu (resp. zda byl tento již ukončen), anebo je povinen ve věci rozhodnout s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti dle § 6 správního řádu bez ohledu na fázi auditní procedury. V tomto směru je dále rozhodné, jestli auditní procedura stále probíhá, nebo již byla ukončena – auditní zjištění jsou definitivní.

V tomto ohledu soud úvodem předesílá, že o poskytnutí dotace se podle aktuálně platné a účinné právní úpravy rozhoduje v řízení podle § 14 a násl. zákona o rozpočtových pravidlech za subsidiárního použití správního řádu. Správní řízení o poskytnutí dotace vede poskytovatel dotace (§ l4g zákona o rozpočtových pravidlech) a žadatel o dotaci je jeho jediným účastníkem (§ l4i zákona o rozpočtových pravidlech).

Podle § 14j odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech „(p)oskytovatel usnesením řízení zastaví v případě, že žadatel neodpovídá okruhu oprávněných žadatelů o dotaci uvedenému ve výzvě k podání žádosti.“

Podle § 14m odst. l zákona o rozpočtových pravidlech, „(p)oskytovatel dotace a) zcela poskytne dotaci nebo návratnou finanční výpomoc, b) zcela zamítne žádost o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, nebo c) dotaci nebo návratnou finanční výpomoc zčásti poskytne a zároveň žádost ve zbytku zamítne.“

Pokud jde o lhůtu pro vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace, pak zákon o rozpočtových pravidlech žádnou lhůtu nestanoví, když v § 14q odst. 1 navíc vylučuje i použití § 71 odst. 3 správního řádu, tedy úpravu konkrétních lhůt ve správním řízení, jejichž dodržení by v dotačním řízení v zásadě ani nebylo možné [srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 367/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jímž byl § 14q do zákona o rozpočtových pravidlech vložen]; v nynější věci se neuplatní ani úprava lhůty podle § 14n zákona o rozpočtových pravidlech, která dopadá na odlišnou situaci.

V případě rozhodování o poskytnutí dotace tudíž poskytovatel dotace (zde žalovaný) není vázán o žádosti rozhodnout v určité konkrétní lhůtě, ale jen v obecně určené lhůtě bez zbytečného odkladu (§ 6 odst. 1 ve spojení s § 71 odst. 1 správního řádu). Z tohoto pohledu je zřejmé, že zákonodárce nastavil pro posuzování žádostí o dotace volnější pravidla a dal tak poskytovatelům dotací prostor pro řádnou administraci žádostí tak, aby tyto byly řádně posouzeny z pohledu souladnosti s právními předpisy, jakož i podmínkami výzvy podle § 14j zákona o rozpočtových pravidlech. K tomu soud doplňuje, že ani z obsahu nyní rozhodné Výzvy, přiložené ve správním spise, nevyplývají žádná pravidla určení konkrétní lhůty pro vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace, potažmo pro jednotlivé kroky při posuzování žádosti.

Výzva naopak stanoví řadu podmínek pro podání žádosti, které se vztahují k samotnému projektu, ale také k osobě žadatele, a které mají za cíl mimo jiné chránit zájmy EU a naplňovat cíle jejích politik, vč. ochrany hospodářské soutěže, boje proti legalizaci výnosů z trestné činnosti či minimalizace rizika střetu zájmů. Podle bodu 4.2 písm. a) Výzvy, dle něhož nemůže být žadatelem/příjemcem dotace subjekt, který nezveřejní svoji strukturu vlastnických vztahů dle požadavků poskytovatele podpory, současně platí, že „poskytovatel podpory bude v rámci posuzování vlastnické struktury kontrolovat u žadatele také jeho případný střet zájmů dle platné národní legislativy.“ Z uvedeného je tedy zřejmé, že žalovaný je povinen žádost, resp. osobu žadatele vždy a po celou dobu řízení posuzovat i z pohledu vyhovění zákonným omezením střetu zájmů, přičemž na tuto svou povinnost nemůže rezignovat kvůli snaze o rychlé rozhodnutí věci a ani s ohledem na předchozí vývoj dotačního řízení, jakkoli by to jednoznačně směřovalo k pozitivnímu rozhodnutí o poskytnutí dotace jako v nyní posuzované věci. Soud v tomto ohledu připomíná, že na dotaci zásadně není právní nárok (§ 14 odst. 1 rozpočtových pravidel), teprve jejím přiznáním tak může podle judikatury vzniknout legitimní očekávání příjemce dotace, že za předpokladu splnění všech stanovených podmínek mu bude dotace proplacena. Jinak řečeno, o legitimním očekávání lze hovořit až poté, co poskytovatel rozhodne o přiznání dotace podle § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2018, č. j. 5 Afs 7/2018 - 39). Soud k tomu dodává, že nikdy nelze vyloučit, že i v pozdější fázi řízení se může objevit zcela nová skutečnost, jež poskytnutí dotace brání a jež vyžaduje další posouzení ze strany poskytovatele dotace či jiného k tomu příslušného orgánu. Proto i v případě, kdy žalobce fakticky prošel předběžným schvalováním a výběrem žádosti, neznamená to ještě, že mu – v případě pozdějších zjištění – musí být dotace automaticky přidělena.

Předmětný bod 4.2 písm. a) Výzvy zjevně navazuje na § 4c zákona o střetu zájmů, dle kterého „(j)e zakázáno poskytnout dotaci podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla nebo investiční pobídku podle právního předpisu upravujícího investiční pobídky obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti.“ V tomto ohledu soud také zdůrazňuje, že zákon o rozpočtových pravidlech sice sám výslovně nestanoví, že žádosti o dotaci nelze při zjištění střetu zájmů vyhovět, oporu proto tento závěr ovšem představuje předmětný § 4c zákona o střetu zájmů. S ohledem na dané ustanovení je pak ve spojení s bodem 4.2 písm. a) Výzvy na poskytovateli dotace (žalovaném), aby řádně posoudil, zda je v případě žadatele o dotaci (žalobce) splněna podmínka uvedená v § 4c zákona o střetu zájmů. Právě toto posledně citované ustanovení lze přitom považovat pro posouzení věci za klíčové, neboť s ním souvisí též vlastní auditní šetření ze strany Evropské komise, jakož i důvod, proč žalovaný s rozhodnutím o poskytnutí dotace na jeho závěry dosud vyčkával, s cílem nedostat se do rozporu s výkladem tohoto ustanovení ze strany Evropské komise.

Toto ustanovení bylo do zákona o střetu zájmů vloženo s účinností ode dne 1. 9. 2017 zákonem č. 14/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a to prostřednictvím pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně. Záhy po svém přijetí bylo (společně s § 4a a 4b a dalšími ustanoveními zákona o střetu zájmů) napadeno návrhem Ústavnímu soudu na jeho zrušení. Tento návrh Ústavní soud zamítl nálezem ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, ve kterém dospěl k závěru, že § 4a – 4c zákona o střetu zájmů jsou v souladu s ústavním pořádkem. Ústavní soud v tomto nálezu výslovně aproboval ústavnost omezení některých práv veřejných funkcionářů, neboť toto omezení je vedeno legitimní snahou o zajištění řádného fungování státu, o plnění jeho ochranné funkce ve vztahu k zajištění podmínek podnikání a řádně vedené politické nebo hospodářské soutěže či o zachování důvěry veřejnosti ve výkon veřejné moci. Tento závěr Ústavní soud vyslovil také k předmětnému § 4c zákona o střetu zájmů, u něhož navíc vyzdvihl skutečnost, že podpůrné nástroje státu jako jsou dotace a investiční pobídky možnost a příležitost ke vzniku střetu zájmů jen zvyšují, a proto je právní úprava tomuto vzniku předcházející zcela namístě (bod 193. nálezu).

Ústavní soud se v citovaném nálezu podrobně zabýval pojmem střetu zájmů, potřebou jej regulovat právními nástroji, jakož i historickými a hodnotovými východisky takové regulace; z celého odůvodnění nálezu je pak zřejmý důraz, jaký Ústavní soud na regulaci střetu soukromých zájmů veřejných funkcionářů se zájmem na řádném a nezávislém výkonu veřejné funkce přikládá. Přestože lze souhlasit se žalobcem, že citovaný nález neřešil žádný konkrétní případ (jednalo se o abstraktní kontrolu norem) a na právní otázku posuzovanou v nynější věci tak přímou odpověď neposkytuje, je zdejší soud toho názoru, že všechna tato základní východiska a kautely jsou významné a nosné také pro nynější věc. To platí i pro Ústavním soudem připomínanou povinnost ČR respektovat její mezinárodní závazky, resp. závazky vyplývající z jejího členství v EU, jak se podává z čl. 1 odst. 2 a čl. 10a Ústavy.

Při aplikaci §4c zákona o střetu zájmů tak nelze ztrácet ze zřetele, že toto ustanovení nestojí osamoceně, ale v podstatné míře vychází též z unijních předpisů a v jejich duchu je třeba jej také vykládat. Jako klíčové se v tomto směru jeví nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 2018/1046, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (dále jen „finanční nařízení“). Finanční nařízení, které je (mimo v čl. 282 vyjmenovaná ustanovení) platné a použitelné ode dne 2. 8. 2018, a tudíž je nepochybně relevantní i pro nyní posuzovaný případ, nahradilo předchozí nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, a v návaznosti na toto nařízení za účelem ochrany prostředků EU upravuje postup zajišťující řádné finanční řízení a také základní povinnosti členských států směrem k zamezení střetu zájmů, který je unijním právem vnímán jako problematický aspekt a kterému se tak unijní právo snaží předcházet. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) ostatně platí, že „střet zájmů představuje objektivně sám o sobě vážné narušení, aniž by bylo k jeho kvalifikaci třeba zohledňovat úmysly zúčastněných a jejich dobrou víru“ (rozsudek ze dne 15. 6. 1999, T-277/97, Ismeri Europa Srl v. Účetní dvůr).“

Základní povinnosti ve vztahu ke střetu zájmů jsou upraveny zejména v čl. 61 finančního nařízení. Toto ustanovení pak doplňuje čl. 63 odst. 1 finančního nařízení, dle něhož Evropská komise a členské státy dodržují zásady řádného finančního řízení, transparentnosti a zákazu diskriminace a zajišťují viditelnost činnosti Unie při správě jejích finančních prostředků. Při provádění úkolů souvisejících s plněním rozpočtu členské státy přijmou veškerá opatření, včetně právních a správních, která jsou nezbytná pro ochranu finančních zájmů Unie (čl. 63 odst. 2 finančního nařízení; dříve čl. 59 odst. 2 nařízení č. 966/2012). Na tato ustanovení finančního nařízení ostatně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17 poukazoval i Ústavní soud, který zdůrazňoval unijní rozměr národní úpravy střetu zájmů. Ústavní soud především připomněl zásadu loajální spolupráce mezi členskými státy a orgány EU ve smyslu čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, podle níž členské státy „učiní veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze smluv nebo z aktů orgánů Unie,“ a zdrží se „všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.“ Z toho pak dovodil, „že unijním právem chráněný zájem na řádném nakládání s finančními prostředky rozpočtů EU a na čistotě soutěžního prostředí v rámci vnitřního trhu by měl být shodný se zájmem každého členského státu, jehož finanční příspěvky tvoří součást těchto unijních rozpočtů a jehož národní trh je součástí vnitřního trhu EU. K tomu, aby tento vzájemně propojený systém institucí a opatření řádně fungoval, je třeba záruk, mezi něž patří i povinnost státu nejen vytvořit veřejným funkcionářům, podílejícím se na sdíleném řízení (tzv. shared management), takové podmínky, aby mohli svou funkci řádně, tj. v souladu s právem vykonávat, a aby se tak, pokud možno, jako objektivní a nestranná jevila činnost jejich i celého aparátu veřejné moci. To však současně zahrnuje povinnost zamezit tomu, aby takto svěřenou moc nemohli zneužívat k prosazování svých vlastních zájmů na úkor zájmu veřejného, potažmo i zájmu EU, ať již z důvodu rodinných či citových vazeb, politické nebo národní spřízněnosti, hospodářského zájmu nebo jiného přímého či nepřímého osobního zájmu (srov. čl. 61 odst. 3 finančního nařízení). Pravidla v novém finančním nařízení tak z hlediska shora ústavně konformně vytyčených zásad transparentnosti, proporcionality, rovného zacházení a zákazu diskriminace, ochrany soukromí a osobních údajů, stejně jako pravidla pro vylučování z účasti na udělovacím řízení, jsou tak dalším významným vodítkem jak pro vnitrostátní úpravu střetu zájmů, tak i pro přezkum ústavnosti takové úpravy.“ (pozn. zvýraznění doplněno).

Ústavní soud v předmětném nálezu dále pokračoval popisem povinnosti členského státu dodržovat zásady řádného finančního řízení, transparentnosti a zákazu diskriminace a zajišťovat viditelnost činnosti Unie při správě jejích finančních prostředků, a připomněl, že „(s) ohledem na právní účinky nařízení podle čl. 288 SFEU, tj. jejich přímou použitelnost, lze jen na tuto povinnost poukázat s tím, jaké povinnosti jsou v této souvislosti v čl. 63 finančního nařízení členským státům stanoveny.“ Tentýž závěr Ústavní soud vztáhl také na povinnost členských států přijmout „vhodná (preventivní) opatření, která u funkcí v rámci jejich odpovědnosti zamezí vzniku střetu zájmů a která řeší situace, jež lze objektivně vnímat jako střet zájmů (čl. 61 odst. 1 finančního nařízení), přičemž ke vzniku střetu zájmů postačuje "zpochybnění" nestranného a objektivního výkonu funkcí účastníka finančních operací. (…) Vzhledem k podmíněnosti napadených ustanovení (zejména § 4b a 4c zákona o střetu zájmů) právem EU je nepochybné, že východiska pro vymezení střetu zájmů, s ohledem na jejich význam pro zachování pravidel hospodářské soutěže na jednom společném trhu se společným rozpočtem a finančními prostředky, vyžadují, aby toto pojetí střetu zájmů (nyní výslovně zpřísněné) bylo respektováno jak vnitrostátním zákonodárcem, tak jeho orgány, které unijní právní úpravu střetu zájmů v konkrétních případech implementují (legislativní transpozicí, přímou správní a soudní aplikací, atd.)“ (pozn. zvýraznění doplněno). To jinými slovy znamená, že právo EU a jeho úprava střetu zájmů (resp. ochrany finančních zájmů EU obecně) je rozhodná nejen pro přijetí (přísnější) národní úpravy střetu zájmů a přezkumu její ústavnosti, ale také pro jeho výklad a aplikaci v praxi – při výkladu sporných ustanovení zákona o střetu zájmů je podle Ústavního soudu nutné vycházet z jejich eurokonformního výkladu (srov. též body 108 a 109 nálezu).

Podle názoru zdejšího soudu popsaný důraz na potřebu eurokonformního výkladu § 4c zákona o střetu zájmů nutně vede k závěru, že zjištění Auditu ze strany unijních orgánů (Evropské komise) mohu být vysoce relevantní pro zodpovězení otázky, zda žalobce spadá pod hypotézu § 4c zákona o střetu zájmů, potažmo čl. 4.2 písm. a) Výzvy. Přestože se totiž závěr Auditního řízení netýká přímo nyní řešené Žádosti o podporu, ale jen dříve vyúčtovaných prostředků ze strany ČR, jeho závěry mohou mít obecnější platnost a v tomto smyslu tak ovlivnit i vlastní posouzení případu žalobce. Předmětný Audit se totiž zabývá otázkou existence střetu zájmů v případě vztahu předsedy vlády Ing. A. Babiše a skupiny Agrofert, jejíž je žalobce součástí, vč. výkladu pojmu ovládaná osoba ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů. Žalobce přitom nepředestřel jiný konkrétní důvod, proč by na něj závěry Auditu neměly dopadat, např. pro změnu struktury Svěřenských fondů či samotné skupiny Agrofert.

K tomu soud blíže uvádí, že Audit probíhá v souladu s čl. 75 odst. 1 a 2 nařízení č. 1303/2013 a dále podle čl. 72 nařízení č. 1083/2006, které bylo dříve uvedeným nařízením nahrazeno. V tomto ohledu lze zdůraznit, že čl. 75 odst. 1 nařízení č. 1303/2013 stanovuje povinnost Evropské komise se přesvědčit, zda kontrolní mechanismy provádění operačních programů fungují účinně, přičemž tato odpovědnost je sdílená mezi Evropskou komisí a členskými státy (čl. 73 nařízení č. 1303/2013). Evropská komise je tak oprávněna a zároveň povinna prověřovat řízení a kontrolu provádění operačních programů, posuzovat, zda tyto mechanismy fungují účinně a tím dohlížet na řádné uplatňování práva EU a ochranu jejích finančních zájmů. V rámci tohoto prověřování je pak Evropská komise oprávněna z pohledu posouzení řádného provádění a aplikace unijních předpisů vykládat i vnitrostátní právo (srov. též bod 101. nálezu Ústavního soudu sp. zn.

K tomu soud podotýká, že z obsahu Závěrečné auditní zprávy jasně vyplývá, Evropská komise dospěla k závěru, že Ing. A. Babiš ovládá společnosti ze skupiny Agrofert, podle jejího názoru jsou proto projekty, na které byly poskytnuty dotace po 9. 2. 2017 (účinnost novely zákona o střetu zájmů) v rozporu s § 4c zákona o střetu zájmů a v tomto směru také navrhla opatření k nápravě (str. 64 – 66 Závěrečné auditní zprávy). Evropská komise zde vycházela z názoru, že české právo nebrání považovat svěřenský fond za ovládající i ovládanou osobu (bez ohledu na § 74 zákona o obchodních korporacích), přičemž i kdyby tomu tak bylo, lze vyjít z toho, že Svěřenské fondy byly ovládajícími osobami společnosti Agrofert, resp. prostředkem Ing. A. Babiše k jejímu ovládání (str. 41 – 43 Závěrečné auditní zprávy).

Tyto závěry budou pro ČR nepochybně závazné (pokud nebudou ještě změněny v návaznosti na vyjádření národních orgánů, k čemuž ovšem dosud nedošlo – k tomu viz níže), a to tím způsobem, že na jejich základě Evropská komise může podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013 rozhodnout o finančních opravách s cílem vyloučit z financování Unie vykázané výdaje, které jsou v rozporu s platnými právními předpisy; to vyplývá též z čl. 63 odst. 8 písm. b) finančního nařízení, které stanoví, že Evropská komise je povinna vyloučit z financování výdajů EU úhrady provedené v rozporu s platným právem.

Dopad auditních zjištění se ovšem neomezuje jen na dříve vykázané finanční prostředky na projekty, jež jsou v auditním řízení konkrétně šetřeny a jež následně mohou být kráceny. Podle názoru soudu je nutné tato zjištění – vzhl