2 As 74/2009 — Nejvyšší správní soud

2 As 74/2009- 122 - text 2 As 74/2009 - 128 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka a soudců Mgr. Tomáše Zubka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Hnutí na obranu majitelů realit, se sídlem Praha 2, Vinohradská 32, zastoupeného Mgr. Stanislavem Němcem, advokátem se sídlem Praha 2, Vinohradská 32, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem Praha 7, Pplk. Sochora 27, o žalobě proti kontrolnímu protokolu žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2004, č. j. 50/16/04/INSP-6, a proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 16. 12. 2004, č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2009, č. j. 5 Ca 393/2007 - 103, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2009, č. j. 5 Ca 393/2007 - 103, s e ve výroku I., pokud jím byl zrušen kontrolní protokol inspektora Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, v části V. „Opatření k nápravě“ a věc byla v tomto rozsahu vrácena žalovanému k dalšímu řízení, a pokud jím byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí inspektora Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 18. 8. 2004, č. j. 50/16/04/INSP-6, a proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 16. 12. 2004, č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, a to v částech navazujících na část V. „Opatření k nápravě“ kontrolního protokolu inspektora Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 12. 7. 2004, č.j. 50/13/04/INSP-6, a dále ve výroku II. z r u š u j e a věc s e v tomto rozsahu v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Žalobou podanou u Městského soudu v Praze napadl žalobce kontrolní protokol žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, kterým bylo, postupem dle § 15 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění účinném do 26. 9. 2005 (dále jen „zákon o státní kontrole“), vysloveno porušení blíže specifikovaných ustanovení zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění účinném do 25. 7. 2004 (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), žalobcem v souvislosti se zpracováváním osobních údajů fyzických osob; tímto kontrolním protokolem bylo současně žalobci uloženo opatření k nápravě zjištěného stavu, postupem dle § 40 zákona o ochraně osobních údajů. Současně s tím se žalobce domáhal též zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2004, č. j. 50/16/04/INSP-6, kterým bylo rozhodnuto o námitkách proti tomuto kontrolnímu protokolu a dále rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 16. 12. 2004, č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, o odvolání proti tomuto rozhodnutí. Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 11. 2005, č. j. 5 Ca 47/2005 – 61, žalobu odmítl s tím, že napadený kontrolní protokol i obě rozhodnutí o námitkách jsou výsledkem specifické činnosti kontrolujících subjektů, která je odlišná od správního řízení. Po provedené kontrole (ať již je zakončena vydáním kontrolního protokolu či je rozhodováno i o námitkách proti jeho obsahu) může, ale nemusí, následovat samostatné správní řízení. Kontrolní protokol zachycuje především skutkový stav zjištěný kontrolním orgánem a jeho závěry; obsahuje-li též opatření k nápravě, nejde o úkon, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti kontrolovaného subjektu - jde v podstatě o upozornění kontrolovanému subjektu, aby uvedl skutečnosti, jichž se kontrola týkala, do souladu se zákonem. Městský soud konstatoval, že za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nelze považovat ani rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu vydaná v obou stupních, neboť ta neukládají žalobci žádné povinnosti a taktéž nezakládají, neruší, nemění či závazně neurčují jeho práva. Těmito rozhodnutími tedy nemůže být žalobce na svých právech zkrácen; fakt, že o uplatněných námitkách je rozhodováno tímto formalizovaným způsobem, nemůže na uvedeném závěru ničeho změnit. Městský soud tedy uzavřel, že žalobou nebylo napadeno správní rozhodnutí, tedy správní akt podřaditelný pod definici rozhodnutí správního orgánu vyplývající z § 65 odst. 1 s. ř. s., a jde tedy o úkony, které jsou ze soudního přezkumu vyloučeny ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. Z tohoto důvodu žalobu odmítl postupem dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 – 90, usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud z obsahu kasační stížnosti dovodil, že žalobce zásah do svých veřejných subjektivních práv (§ 2 s. ř. s.) spojuje v zásadě pouze s tou částí kontrolního protokolu (a na něj navazujících rozhodnutí o námitkách obou stupňů), kterou mu bylo uloženo opatření k nápravě. Žalobce tak implicitně připustil, že skutková zjištění a popsané nedostatky v kontrolním protokolu, stejně jako na něj navazující rozhodnutí o námitkách dle § 18 zákona o státní kontrole, nevyvolávají změnu v jeho právním postavení a jde tedy o úkony správních orgánů nepodléhající soudnímu přezkumu v řízení dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., což je ostatně zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 – 68, publikované pod č. 567/2005 Sb. NSS) i Ústavního soudu (např. nález ze dne 9. 6. 1999, sp. zn. II. ÚS 318/98, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 14, nález č. 98, str. 241). Nejvyšší správní soud ovšem zdůraznil, že součástí předmětného kontrolního protokolu byla i část V., označená jako „opatření k nápravě“, kterou byla žalobci uložena povinnost uvést zpracování osobních údajů v rámci jím provozované internetové domény do souladu se zákonem o ochraně osobních údajů; současně s tím byl žalobce zavázán podat ve stanovené lhůtě písemnou zprávu o realizaci uloženého opatření. Jelikož výše zmiňovaný závěr o soudní nepřezkoumatelnosti kontrolního protokolu a na něj navazujících rozhodnutí o námitkách vychází z účelu, kterému kontrolní protokol slouží (popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny), nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu bez dalšího přistupovat stejným způsobem k případu, kdy je v kontrolním protokolu ukládána kontrolovanému subjektu nějaká povinnost. Za této situace se Nejvyšší správní soud zabýval povahou této části kontrolního protokolu a dospěl k závěru, že jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního správního aktu - rozhodnutí. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde explicitně o vydávání správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoli jeho označení (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1997, sp. zn. 6 A 226/95, publikovaný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 835/2001). Toto rozhodnutí splňuje podmínky vyplývající z ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. a jeho soudní přezkum není vyloučen ani s ohledem na dikci § 40 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů, neboť dle ustálené judikatury Ústavního soudu i soudů obecných, může být princip generální přezkumné klauzule (na němž je správní soudnictví vystavěno) prolomen pouze v případě, kdy to zákon explicitně stanoví. Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že rozhodnutí o uložení opatření k nápravě, vydané dle § 40 zákona o ochraně osobních údajů, je soudně vždy přezkoumatelné a v této části nebyly splněny podmínky pro odmítnutí žaloby dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. Posouzením, zda toto rozhodnutí bylo vůbec oděno do odpovídající procesní formy, se Nejvyšší správní soud nezabýval s tím, že tato otázka bude věcí právního hodnocení věci městským soudem. Pokud tedy městský soud odmítl žalobu jako celek meritorně projednat, jeho rozhodnutí z hlediska zákona neobstojí. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 22. 7. 2009, č. j. 5 Ca 393/2007 – 103, kontrolní protokol inspektora žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č.j. 50/13/04/INSP-6, v části V. „Opatření k nápravě“ zrušil a věc v tomto rozsahu vrátil žalovanému k dalšímu řízení; „ve zbývající části“ žalobu odmítl. V odůvodnění tohoto rozsudku uvedl, že v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu posoudil žalobu směřující proti rozhodnutím o námitkách obou stupňů jako nepřípustnou, neboť zde nešlo o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., kterými by bylo dotčeno právní postavení žalobce, proto žalobu v této části odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ustanovením § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. Naopak kontrolní protokol v části V. „Opatření k nápravě“ posoudil jako