7 As 99/2011 — Nejvyšší správní soud

7 As 99/2011- 73 - text  č. j. 7 As 99/2011 - 77 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ZIP o. p. s., se sídlem Tomanova 3 - 5, Plzeň, zastoupena JUDr. Miloslavou Wipplingerovou, advokátkou se sídlem Pražská 45, Plzeň, proti žalované: Akademie věd České republiky, se sídlem Národní 1009/3, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2011, č. j. 8 A 37/2011 – 33, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Včas podanou kasační stížností se žalobkyně ZIP o. p. s. domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 4. 2011, č. j. 8 A 37/2011 – 33, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným usnesením odmítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala určení neplatnosti výpovědi Dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů ze dne 27. 10. 2006 mezi žalovanou a žalobkyní, dané žalobkyni žalovanou dopisem ze dne 22. 12. 2010, a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. Městský soud žalobu odmítl podle ust. § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení spočívajícího v absenci pravomoci soudu. Dospěl k závěru, že i kdyby bylo postaveno na jisto, že předmětná dohoda je veřejnoprávní smlouvou, nesvěřují s. ř. s. ani zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o památkové péči“) soudům rozhodujícím ve správním soudnictví pravomoc k rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv. Tato otázka je řešena v ust. § 169 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Proti tomuto usnesení městského soudu podala žalobkyně jako stěžovatelka (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů podřaditelných pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatelka namítla, že v ust. § 169 správního řádu není uveden posuzovaný případ, a neexistuje tudíž správní orgán, který by tento spor rozhodl. Je nutné vzít v úvahu právní postavení žalované, která vznikla na základě zákona a žádný správní orgán jí není nadřízen. V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že postupem městského soudu je jí bráněno domáhat se ochrany u nezávislého soudu. Žaloba byla podána dle § 4 odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. Žalovaná vystupuje dle ust. § 21 zákona o památkové péči jednoznačně v pozici subjektu, jemuž bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Podle důvodové zprávy k zákonu o památkové péči rozsah a podmínky provádění archeologických výzkumů v určité oblasti „se určují“ právě v dohodách uzavíraných s žalovanou, v nichž se navíc „stanoví“ i rozsah archeologických výzkumů a dokumentace archeologických nálezů určité sběrné oblasti. V době přijetí zákona o památkové péči bylo zcela jiné politicko-společenské klima než v současnosti a zákon zřejmě nepředpokládal, že by archeologické výzkumy prováděly jiné než státní nebo státem zřízené subjekty. Novelizace rozšířily okruh subjektů provádějících výzkumy, ale podmínky pro jejich provádění dle § 21 zákona o památkové péči se nezměnily. Samotné povolení Ministerstva kultury nezakládá oprávnění subjektu provádět archeologické výzkumy. K tomu je potřeba uzavřít dohodu s žalovanou. Ta v dohodě stanoví rozsah a podmínky provádění výzkumů, a to aniž by je oprávněný subjekt mohl ovlivnit. I toto svědčí o tom, že žalované bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení městského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Žalovaná uvedla, že dohoda dle ust. § 21 zákona o památkové péči obsahuje podmínky pro provádění archeologických výzkumů, jejich koordinaci a zpracovávání výsledků výzkumu tak, aby byly v souladu s podmínkami stanovenými platnými právními předpisy. Má tedy charakter veřejné smlouvy a spory z veřejných smluv nepatří do pravomoci soudů. Žalovaná proto navrhla, aby byla kasační stížnost zamítnuta. Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského soudu v souladu s ustanovením § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná. V projednávané věci je stěžejní otázkou, zda má dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle ust. § 21 odst. 2 věty druhé zákona o památkové péči povahu veřejnoprávní smlouvy, a pokud ano, zda se jedná o některou ze smluv uvedených v ust. § 160 až 162 správního řádu. Pouze v takovém případě by totiž byl správný závěr městského soudu, že spory z takové smlouvy nerozhodují soudy ve správním soudnictví, nýbrž správní orgány dle ust. § 169 správního řádu. Teorie rozlišuje mezi veřejnoprávními smlouvami v užším a širším slova smyslu (viz např. Hendrych D., a kol. Správní právo. 7. vyd. Praha : C.H.Beck, 2009, s. 253-276). Za veřejnoprávní smlouvy v užším slova smyslu jsou považovány dvoustranné nebo vícestranné správní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva, s tím, že alespoň jednou smluvní stranou je vždy subjekt veřejné správy. Jsou-li všechny smluvní strany subjektem veřejné správy, jedná se o smlouvu koordinační (ust. § 160 správního řádu). Jestliže je jednou ze smluvních stran adresát veřejné správy, jde o smlouvu subordinační (ust. § 161 správního řádu). Veřejnoprávní smlouvy v širším slova smyslu pak kromě výše uvedených dvou typů zahrnují také smlouvy o převodu či způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo povinností (ust. § 162 správního řádu). V tomto případě jsou totiž smluvními stranami osoby soukromého práva, nicméně předmětem smlouvy je veřejnoprávní vztah. Rozhodující pro stanovení, zda je posuzovaná dohoda veřejnoprávní smlouvou, je tedy povaha smlouvou upravených práv a povinností. Není podstatné, zda je takto zákonem výslovně označena (viz usnesení zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007 - 82, dostupné na www.nssoud.cz). Pro podřazení pod konkrétní typ veřejnoprávní smlouvy je pak nutné určení povahy smluvních stran. V posuzovaném případě byla mezi stěžovatelkou a žalovanou uzavřena dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle ust. § 21 odst. 2 zákona o památkové péči. Obsahem dohody jsou práva a povinnosti oprávněné organizace (zde stěžovatelky) konkretizující obecné povolení k provádění archeologických výzkumů, které oprávněné organizaci za splnění zákonných podmínek udělilo na její žádost Ministerstvo kultury podle ust. § 21 odst. 2 zákona o památkové péči. Není pochyb o tom, že tímto rozhodnutím Ministerstvo kultury zakládá oprávněné organizaci veřejné subjektivní právo na provádění archeologických výzkumů, podmíněné uzavřením dohody dle ust. § 21 odst. 2 věty druhé zákona o památkové péči. Charakter tohoto oprávnění nasvědčuje závěru, že i konkrétní práva a povinnosti upravené následně v dohodě mají povahu veřejných subjektivních práv a povinností. Další indicií směřující k závěru o veřejnoprávní povaze dohody je veřejnoprávní povaha předpisu (zákona o památkové péči), který zakotvuje zmocnění k uzavření této dohody. Nakonec ze samotného názvu dohody (o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů) i z důvodové zprávy k zákonu o památkové péči („ […] se v těchto dohodách stanoví i rozsah archeologických výzkumů […]“, sněmovní tisk č. 8/1985) vyplývá, že tato dohoda neupravuje soukromoprávní vztahy, nýbrž určuje (stanoví) další veřejná subjektivní práva a povinnosti. Ta jsou sama existenčně spjata s povolením Ministerstva kultury podle ust. § 21 odst. 2 věty prvé zákona o památkové péči a jím i limitována (dohoda nemůže oprávněné organizaci povolovat více) a zároveň toto povolení (a tím i veřejné subjektivní právo na provádění archeologických výzkumů) omezují (určují jeho rozsah; podmiňují jeho uplatnění splněním dalších povinností). Tato dohoda má tedy charakter veřejnoprávní smlouvy. Je proto nyní potřeba posoudit, zda jedna či obě smluvní strany dohody vystupovaly při jejím uzavírání z pozice orgánu vrchnostenské veřejné správy. Stěžovatelka je osobou soukromého práva (obecně prospěšnou společností dle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů), to ovšem neznamená, že v konkrétních vztazích nemůže vystupovat jako subjekt pověřený výkonem veřejné správy. Žalovaná je naproti tomu organizační složkou státu zřízenou přímo zákonem (§ 1