4 As 57/2005 — Nejvyšší správní soud

8 Ans 2/2012- 278 - text pokračování 8 Ans 2/2012 – 287 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Jana Passera, JUDr. Barbary Pořízkové, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: CG Holding, s. r. o., se sídlem Anny Letenské 34/7, Praha 2, zastoupeného JUDr. Petrem Hromkem, advokátem se sídlem Vinohradská 30, Praha 2, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 219, Praha 9, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2012, č. j. 8 A 167/2011 – 44, t a k t o : I. Účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu. II. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí osmému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Dosavadní průběh řízení [1] Žalobce podal dne 24. 8. 2010 u žalovaného návrh na zahájení správního řízení o uložení peněžité povinnosti J. B. (zaplacení částky 3.123 Kč s příslušenstvím). [2] Dne 4. 5. 2011 žalobce doručil žalovanému podání označené jako „Žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu“. Věc byla žalovaným vedena samostatně pod č. j. ČTÚ44 344/2011-603. Předseda Rady žalovaného zastavil řízení o uvedené žádosti usnesením ze dne 8. 7. 2011, č. j. ČTÚ-44 344/2011-603/III.vyř., protože žalobce přes opakované výzvy neodstranil vady podání. Žalobce napadl toto rozhodnutí rozkladem, který Rada žalovaného zamítla rozhodnutím ze dne 24. 10. 2011, č. j. ČTÚ-44 344/2011-603/IV.vyř. [3] Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného. Usnesením ze dne 20. 1. 2012, č. j. 8 A 167/2011 – 44, městský soud odmítl žalobu pro nedostatek podmínek řízení. Žalobce totiž podle městského soudu nevyčerpal prostředky na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení. [4] Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení městského soudu kasační stížností. Osmý senát Nejvyššího správního soudu, jemuž byla věc přidělena k projednání a rozhodnutí, zjistil, že existuje rozporná judikatura tohoto soudu k otázce podstatné pro rozhodnutí této věci. [5] V podrobnostech popisu dosavadního průběhu řízení rozšířený senát odkazuje na napadené usnesení městského soudu a na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, č. j. 8 Ans 2/2012 – 249. II. Předložení věci rozšířenému senátu [6] Usnesením ze dne 11. 7. 2012, č. j. 8 Ans 2/2012 – 249, postoupil osmý senát věc rozšířenému senátu k posouzení otázky „zda je účastník řízení povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu“. II.a [7] První senát v rozsudku ze dne 16. 9. 2009, č. j. 1 Ans 2/2009 – 79, uzavřel, že v případě žaloby proti nečinnosti ústředního správního úřadu není namístě trvat na využití formalizovaného návrhu na odstranění nečinnosti podle správního řádu a až na tento postup navázat soudní ochranu. Striktní trvání na vyčerpání prostředku ochrany podle správního řádu by bylo přílišným formalismem. [8] Opatření podle § 80 správního řádu je projevem dozorové funkce nadřízeného správního orgánu a prostředkem, kterým lze zvnějšku (mimo organizační strukturu nečinného orgánu) donutit nečinný správní orgán k činnosti. Uvnitř samotného nečinného orgánu lze sjednat nápravu jinými prostředky. Každý vedoucí správního orgánu by měl být informován o stavu probíhajících řízení a měl by dohlížet na řádné plnění pracovních povinností zaměstnanců. Vedoucí ústředního správního úřadu může využít pokynů v rámci pracovněprávních vztahů, kterými podřízeným pracovníkům může uložit povinnost vydat v určité lhůtě rozhodnutí. První senát zřejmě považoval tento postup za účinnější, než kdyby vedoucí ústředního správního úřadu ukládal formou rozhodnutí § 80 správního řádu svému úřadu povinnost v předmětné věci konat. [9] První senát se rovněž domníval, že by se podáním žádosti podle § 80 správního řádu k ústřednímu správnímu úřadu podstatně změnila povaha tohoto právního institutu. O žádosti by rozhodoval sám orgán, který je nečinný. Na předsedu či vedoucího úřadu je totiž třeba nahlížet jako na funkční složku správního orgánu, nikoliv jako na samostatný orgán (viz rozsudek ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64). Některá z opatření proti nečinnosti by nadto nepřipadala v úvahu – převzetí věci a rozhodnutí namísto nečinného správního orgánu [§ 80 odst. 4 písm. b) správního řádu] a pověření jiného správního orgánu ve svém správním obvodu vedením řízení [§ 80 odst. 4 písm. c) správního řádu]. [10] Stejný názor první senát zopakoval v rozsudku ze dne 16. 9. 2009, č. j. 1 Ans 8/2009  62. II.b [11] V rozsudku ze dne 27. 10. 2011, č. j. 1 Ans 3/2011 – 54, se první senát odvolal na starší judikaturu, která vyžaduje vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu, aniž by z tohoto obecného požadavku vyjímala ústřední správní úřady. [12] Rozsudek č. j. 1 Ans 3/2011 – 54 vycházel především z rozsudku ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 – 100, č. 1683/2008 Sb. NSS, podle něhož je před podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v řízení vedeném podle správního řádu třeba vždy nejprve vyčerpat procesní prostředek ochrany proti nečinnosti ve správním řízení (§ 80 odst. 3 správního řádu). Na tento rozsudek navázala řada dalších rozhodnutí, lze zmínit např. rozsudky ze dne 23. 3. 2009, č. j. 2 Ans 1/2008 – 84, ze dne 13. 8. 2009, č. j. 9 Ans 8/2009 – 149, ze dne 10. 9. 2009, č. j. 9 Ans 4/2009 – 96, či ze dne 4. 1. 2011, č. j. 8 Ans 5/2010 – 43. Žádný z těchto rozsudků se ovšem výslovně nevyjádřil k nečinnosti ústředního správního úřadu. [13] Ve zmiňovaném rozhodnutí č. j. 1 Ans 3/2011 – 54 první senát uzavřel, že stěžovatelka byla povinna vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu a obrátit se na ministra zemědělství, domáhala-li se ochrany proti nečinnosti ministerstva zemědělství. Neshledal důvodnou ani argumentaci stěžovatelky, že žalovaný (ministerstvo zemědělství) nemá nadřízený správní orgán. Nadřízeným orgánem ministerstva je podle § 178 správního řádu ministr zemědělství. III. Pravomoc rozšířeného senátu [14] Po zvážení výše uvedených skutečností dospěl rozšířený senát k závěru, že jeho pravomoc je dána. Právní základ použitý v rozsudcích zmíněných v bodech II.a, II.b tohoto usnesení a v nyní posuzované věci je identický. Zároveň je zřejmé, že právní názor vyjádřený v dosavadních rozhodnutích soudu není jednotný. IV. Posouzení věci [15] Podle ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. [16] Toto ustanovení upravuje jednu z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Hypotézu právní normy lze spatřovat 1) v (tvrzené) nečinnosti správního orgánu a 2) v povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti této nečinnosti, které musí být a) obecně stanoveny procesním předpisem upravujícím řízení před daným správním orgánem a které musí být zároveň b) v konkrétním případě bezvýsledné. Teprve poté může nastoupit dispozice právní normy, totiž možnost domáhat se žalobou u soudu, aby uložil správnímu orgánu povinnost vydat meritorní rozhodnutí nebo osvědčení. [17] Tato základní a i z hlediska jazykového výkladu v zásadě nezáludná struktura právní normy pracuje se dvěma „výjimkami“, a to se zákonnou fikcí vydání rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiným právním důsledkem nečinnosti správního orgánu. Tyto „výjimky“ přitom nevedou k možnosti domáhat se ochrany proti nečinnosti bez povinného předchozího vyčerpání prostředků ochrany, ale z podstaty věci k možnosti napadnout odpovídajícím žalobním typem fiktivní rozhodnutí nebo jiný právní důsledek. Jinými slovy, nejedná se o „zkratky“ k žalobě na ochranu proti nečinnosti, ale o „výhybky“ na jinou procesní kolej. [18] Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky, které má k dispozici ve správním řízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejm. v