9 As 207/2015 — Nejvyšší správní soud

9 As 207/2015- 46 - text 9 As 207/2015 - 49 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně (navrhovatelky): SYNOT TIP, a.s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zast. JUDr. Danielem Uličným, advokátem se sídlem Malátova 633/12, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, a odpůrci: Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, proti rozhodnutí ministra financí ze dne 15. 5. 2015, č. j. MF-79713/2014/34/2901-RK, a o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve formě čl. 3 odst. 1 a přílohy obecně závazné vyhlášky Statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění do 31. 12. 2014, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 18. 8. 2015, č. j. 30 Af 57/2015 – 81, takto: Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 18. 8. 2015, č. j. 30 Af 57/2015 – 81, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Předmět řízení [1] Kasační stížností brojí žalobkyně, respektive též navrhovatelka (dále jen „stěžovatel“), proti v záhlaví označenému usnesení Krajského soudu v Brně (dále také jen „krajský soud“), kterým tento soud postoupil věc Městskému soudu v Praze jako soudu místně příslušnému podle § 7 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [2] Stěžovatel podal ke krajskému soudu žalobu proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 21. listopadu 2014, č. j. MF-26765/2014/34-3, ve věci zrušení povolení k provozu loterie a jiné podobné hry podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů. S touto žalobou spojil podle § 101a odst. 1, věty druhé, s. ř. s. návrh na zrušení čl. 3 odst. 1 a přílohy obecně závazné vyhlášky Statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění do 31. 12. 2014 (dále jen „vyhláška o regulaci loterií“), jako opatření obecné povahy v materiálním smyslu. Část A. III. návrhu obsahovala stěžovatelovu argumentaci, o niž opřela svůj názor, že k projednání věci je místně příslušný Městský soud v Praze i Krajský soud v Brně a jde proto o příslušnost na výběr danou. Na základě uvedeného si stěžovatel vybral Krajský soud v Brně. [3] Krajský soud v napadeném usnesení dospěl k závěru, že z § 101a odst. 1, věty druhé, s. ř. s. vyplývá, že řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je subsidiární ve vztahu k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, které vycházelo z aplikace napadeného opatření obecné povahy. Soudní řád správní nestanoví jeden místně příslušný soud pro dvě odlišná řízení vedená společně, tedy v daném případě řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a řízení o zrušení opatření obecné povahy. Krajský soud proto postupem podle § 64 s. ř. s. přiměřeně aplikoval § 89 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), podle kterého platí, že [s]oud, který je příslušný k řízení o určité věci, je příslušný i k řízení o věcech s ní spojených a o vzájemných návrzích žalovaného, s výjimkou věcí uvedených v § 88. Primárním je řízení o zrušení rozhodnutí ministra financí a subsidiárním je řízení o zrušení opatření obecné povahy, které je s prvým spojeno. Vzhledem k tomu, že místně příslušným k řízení o zrušení rozhodnutí ministra financí je Městský soud v Praze, je místně příslušným i pro spojené řízení. II. Obsah kasační stížnosti a další vyjádření účastníků [4] Usnesení krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností, jejíž důvod podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy jej považuje za nezákonné z důvodu nesprávného posouzení právní otázky. Zároveň zasáhlo do práva stěžovatele na zákonného soudce garantovaného čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. [5] Stěžovatel dovozuje, že jazykovým výkladem ustanovení § 101a odst. 1, věty druhé, s. ř. s. nelze dojít k závěru, který je obsažen v napadeném usnesení. Pokud příslušná věta zní, že návrh A lze podat jen společně s návrhem B, není na základě pravidel sémantiky v českém jazyce možné určit, že návrh A je subsidiární vůči návrhu B, anebo opačně. Takto postavené větě je možné bez dalšího kontextu přikládat toliko ten význam, že jeden návrh nelze podat bez druhého, ovšem o jejich hierarchickém vztahu použitá větná konstrukce nic nevypovídá. [6] Ani použitím systematického či teleologického výkladu nelze dojít k závěru, k němuž došel krajský soud. Interpretované ustanovení je obsaženo v § 101a s. ř. s., tj. v části pojednávající o řízení o zrušení opatření obecné povahy, a jeho systematické zařazení tak nasvědčuje tomu, že návrh na zrušení opatření obecné povahy lze považovat za návrh hlavní a s ním spojenou žalobu proti správnímu rozhodnutí za návrh vedlejší, nikoliv naopak. Tento závěr potvrzuje i rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 19. 12. 2012, č. j. 5 Aos 2/2012-24, ve věci obce Řitka (dále jen „rozsudek obec Řitka“), uvedl: „Smyslem ust. § 101a s. ř. s. dle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby v případě, že je podána např. žaloba proti rozhodnutí o umístění stavby, přitom žalobce zpochybňuje již samotný územní plán, resp. opatření obecné povahy, z něhož správní rozhodnutí vychází, byl podán návrh na zrušení opatření obecné povahy současně s touto žalobou, nikoli samostatně.“ Z uvedeného vyplývá, že ustanovení § 101a odst. 1, věty druhé, s. ř. s. směřuje na situaci, kdy žaloba proti rozhodnutí slouží toliko jako „podvozek“ pro napadení opatření obecné povahy, jehož bylo při vydání rozhodnutí použito. Jinými slovy, v případě úspěchu účastníka, na nějž se vztahuje uvedené ustanovení, nastává situace, kdy správní soud zruší rozhodnutí, jež samo o sobě není nezákonné, toliko proto, že v paralelním řízení zruší jako nezákonné opatření obecné povahy, kterého bylo při vydání rozhodnutí užito. [7] Stěžovatel v žalobě primárně argumentuje, že rozhodnutí bylo vydáno na základě nezákonného opatření obecné povahy, jehož zrušení zároveň navrhuje, ačkoliv vznáší i další argumenty ohledně nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Pokud by byl v řízení podle § 101a s. ř. s. úspěšný, musí soud v řízení podle § 65 s. ř. s. rozhodnutí zrušit z důvodu, že při jeho vydání bylo použito nezákonného opatření obecné povahy. Těžko lze tedy tvrdit, že řízení o zrušení opatření obecné povahy má subsidiární povahu vůči řízení o žalobě, které bude omezeno výhradně na formální úkony. [8] Krajský soud dále nesprávně interpretoval § 89 o. s. ř., když se zejména nezabýval odkazem na § 88, který upravuje výlučnou místní příslušnost soudu, neboť neposoudil, jestli s. ř. s. obsahuje úpravu výlučné místní příslušnosti. Teorie civilního práva procesního, z níž je možné vycházet i ve správním soudnictví, rozlišuje příslušnost danou na výběr a výlučnou příslušnost. V prvním případě je k projednání určité věci příslušných více soudů a záleží na navrhovateli, který z nich zvolí k podání návrhu. Po podání návrhu platí zásada perpetuatio fori a ve věci již není možné zahájit řízení u jiného příslušného soudu, neboť je dána překážka litispendence. Naopak ve druhém jmenovaném případě lze řízení zahájit jen u jediného místně příslušného soudu. [9] Soudní řád správní stanoví obecné pravidlo místní příslušnosti v § 7 odst. 2. Vůči němu jsou speciální ustanovení § 7 odst. 3 a § 101e odst. 4, která stanoví výlučnou místní příslušnost soudu v daném typu řízení. Ustanovení aplikovatelné na situaci, v níž se nachází stěžovatel, však neexistuje. Aplikuje-li se přiměřeně § 89 o. s. ř. v řízení ve správním soudnictví, je třeba dospět k závěru, že v řízení o dvou spojených věcech, z nichž ani v jedné není dána výlučná místní příslušnost, jsou místně příslušné oba soudy připadající v úvahu. Nebyl proto dán důvod pro to, aby krajský soud vyslovil svou místní nepříslušnost. [10] S ohledem na shora uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vyvrátil k dalšímu řízení. [11] Odpůrce se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že posuzování souladu obecně závazných vyhlášek obcí s ústavním pořádkem přísluší podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy do působnosti Ústavního soudu, když návrh může být podat podle čl. 95 odst. 2 Ústavy i soud. Pokud by soud takový návrh podal, stal by se odpůrce účastníkem řízení před Ústavním soudem. [12] Žalovaný nesouhlasí s tím, že by čl. 3 odst. 1 vyhlášky o regulaci loterií byl opatřením obecné povahy v materiálním slova smyslu. Opatření obecné povahy je definováno v § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších