5 As 104/2013 — Nejvyšší správní soud

5 As 104/2013- 46 - text pokračování 5 As 104/2013 - 57 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobce: P. V., zastoupen JUDr. Klárou Long Slámovou, advokátkou se sídlem Urbánkova 47, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 3. 2009, č. j. 155/2007-190-TAXI/26, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2013, č. j. 6 Ca 109/2009 - 47, t a k t o : I. Rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější. II. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí pátému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení [1] Žalovaný výše citovaným rozhodnutím změnil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy, ze dne 2. 3. 2007, č. j. MHMP 393566/2006/DOP-T/Ho, tak, že zastavil řízení ve věci porušení § 21 odst. 4 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v návaznosti na § 11 odst. 1 písm. b) a § 14 odst. 3 vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě, z důvodu neoznačení vozidla taxislužby, provozovaného žalobcem, v horní polovině obou předních dveří platným evidenčním číslem. Zároveň žalovaný rozhodl, že žalobce jako provozovatel taxislužby dne 4. 9. 2006 porušil § 21 odst. 3 zákona o silniční dopravě v návaznosti na § 15 odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb. tím, že po ukončení přepravní služby nevydal cestujícím doklad o zaplacení jízdného jako výstup z tiskárny taxametru, za což mu byla uložena pokuta 50.000 Kč. Současně mu byla stanovena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč. [2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem z 27. 9. 2013, č. j. 6 Ca 109/2009 - 47, zamítl. [3] Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobce (dále též „stěžovatel“) následně bránil podáním kasační stížnosti. Krom jiného stěžovatel upozornil na to, že v době podání kasační stížnosti uplynulo od doby údajného spáchání správního deliktu již sedm let. Za tuto dobu byla zúžena skutková podstata u správního deliktu spočívajícího v nevydání stvrzenky cestujícím. Podle právní úpravy účinné od 1. 5. 2013 je v souladu s § 21 odst. 3 písm. i) zákona o silniční dopravě řidič taxislužby povinen vydat cestujícímu doklad o zaplacení jízdného pořízený jako výstup z tiskárny taxametru pouze v případě, pokud o něj cestující požádá. Na stěžovatele by se tak podle jeho mínění měla vztahovat výjimka ze zásady zákazu retroaktivity práva uvedená v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. V této souvislosti stěžovatel upozornil také na snížení maximální hranice ukládané pokuty. Zatímco za porušení povinnosti, jak byla stanovena původně, tedy v době spáchání správního deliktu, právní úprava umožňovala uložit pokutu až do výše 750.000 Kč, s účinností od 1. 5. 2013 lze za porušení nově vymezené povinnosti uložit pokutu s maximální výší 500.000 Kč. [4] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný v souvislosti se změnou právní úpravy uvedl, že v rámci správních řízení, která doposud nebyla ukončena pravomocným rozhodnutím, žalovaný zohledňuje výjimku ze zásady zákazu retroaktivity práva vyjádřenou v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. V posuzovaném případě však uplatnění tohoto ustanovení Listiny nepřichází v úvahu, neboť správní řízení bylo pravomocně ukončeno rozhodnutím žalovaného o uložení sankce, které nabylo právní moci dne 31. 3. 2009. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu [5] Pátý senát při svém rozhodování o kasační stížnosti dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 - 77, č. 1684/2008 Sb. NSS, a ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008  55, a v dalších na tyto judikáty navazujících rozhodnutích. Postoupil proto věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [6] Pátý senát nesouhlasí s názorem vyjádřeným v rozsudku č. j. 2 As 9/2008 - 77, potažmo č. j. 9 As 7/2008 - 55, který právní názor vyjádřený v prve zmíněném rozsudku přejímá, že zánik trestnosti (či její zmírnění) v důsledku změny příslušného právního předpisu, která nastala až po právní moci rozhodnutí správního orgánu, má být zohledněn v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, případně v navazujícím řízení o kasační stížnosti. [7] Takový přístup podle pátého senátu popírá základní zásady správního soudnictví pro přezkum rozhodnutí správního orgánu, konkrétně zásadu vyjádřenou v § 75 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního („s. ř. s.“), podle níž „při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“, ale také principy uvedené v § 76 a § 78 s. ř. s. Přesněji řečeno pátý senát, na rozdíl od zmiňovaného rozsudku druhého senátu, nesouhlasí s tím, že by „prolomení“ těchto principů vyžadoval imperativ ústavně konformního výkladu. Pátý senát nepopírá, že i na oblast správního trestání je potřeba vztáhnout čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Nicméně druhý senát podle něj ve svém rozsudku „neuvedl žádnou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, z níž by se podávalo, že ze změny právní úpravy, ke které došlo po právní moci rozhodnutí o ‚trestním obvinění‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vyplývá nutnost zohlednění této skutečnosti (a tedy i retroaktivity ve prospěch obviněného) v řízení o mimořádných opravných prostředcích, potažmo v přezkumných řízeních následujících po právní moci přezkoumávaného rozhodnutí (totéž platí ve vztahu k rozhodovací praxi Výboru OSN pro liská práva, ačkoli druhý senát argumentuje rovněž čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech)“. [8] Z čl. 6 odst. 1 Úmluvy nelze podle pátého senátu dovodit, že by v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (resp. v řízení o kasační stížnosti) měla být zohledněna změna právní úpravy, ke které došlo po právní moci příslušného správního rozhodnutí. Podle pátého senátu: „Tím, že je rozhodnutí správním soudem přezkoumáno v řízení o žalobě, je účastníku správního řízení zaručen jak přístup k soudu, tak přezkum oprávněnosti trestního obvinění, aniž by tento princip implikoval nutnost prolomení právní moci napadeného rozhodnutí správního orgánu v důsledku pozdější novelizace dotčeného právního předpisu.“ Pátý senát nepovažuje za přesvědčivý ani argument druhého senátu, který považuje za chybné oddělování „dvou světů“: rozhodování správního orgánu a rozhodování správního soudu. Pátý senát připomíná, že judikaturou Nejvyššího správního soudu je naopak opakovaně zdůrazňováno, že „soudní řízení správní není pokračováním správního řízení“ (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 99/2014 - 17). [9] Potřeba zohlednit pozdější změnu právní úpravy nevyplývá podle pátého senátu ani z moderačního práva soudu (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). To může jednak krajský soud využít pouze tehdy, navrhne-li tak žalobce, a navíc ani užití tohoto oprávnění soudu v otázce uložení sankce a její výše nic nemění na přezkumné (nikoli nalézací) podobě soudního řízení správního, pokud jde o hodnocení jednotlivých žalobních námitek, ať už směřujících do výroku o vině nebo do výroku o sankci, neboť tyto námitky je v každém případě nutno posoudit a vypořádat „v přezkumném režimu“, a teprve v případě jejich nedůvodnosti se soud může zabývat právě návrhem na moderaci sankce. [10] Za vyhovující zásadám soudního přezkumu správních rozhodnutí a za nerozporný s Listinou základních práv a svobod, resp. s mezinárodními smlouvami o lidských právech považuje pátý senát závěr, který byl v rozsudku druhého senátu odmítnut, že pozdějšího příznivějšího zákona je naopak namístě užít v případě, že rozhodnutí správního orgánu bylo správním soudem zrušeno z jiného důvodu, než je zánik či zmírnění trestnosti. [11] Pro podpoření svých argumentů pátý senát odkazuje na četnou judikaturu jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího soudu. Oba soudy umožňují zohlednit zásadu použití příznivější pozdější právní úpravy ve prospěch pachatele pouze do okamžiku pravomocného rozhodnutí o věci. Výjimku z tohoto pravidla pře