7 As 164/2017 — Nejvyšší správní soud

7 As 164/2017- 26 - text 7 As 164/2017 - 30 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Obec Habřina, se sídlem Habřina 28, zast. Mgr. Michalem Štrofem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 4. 2017, č. j. 30 A 70/2016 - 80, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. [1] Žalovaný prováděl u žalobce kontrolu podle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon“). [2] Dne 21. 3. 2016 žalovaný vydal návrh Zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření žalobce, ve kterém mu vytkl chyby a nedostatky ve smyslu § 10 odst. 1 písm. b) a c) zákona. [3] Dne 4. 4. 2016 podal žalobce k uvedenému návrhu písemné stanovisko podle § 7 písm. c) zákona, ve kterém brojil proti tam uvedeným zjištěním. [4] Dne 11. 4. 2016 žalovaný vydal „Písemné závěry z prověřených námitek uvedených ve stanovisku“, ve kterých nevyhověl námitkám žalobce. Dne 6. 5. 2016 proběhlo u žalovaného ústní jednání, na kterém byl žalobce seznámen s uvedenými písemnými závěry a byl seznámen s konečným zněním „Zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření - Obec Habřina, IČ: 00268755 za rok 2015 (dále také „Zpráva“)“. II. [5] Žalobou ze dne 27. 6. 2016 se žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové domáhal zrušení uvedené Zprávy, kterou považoval za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že Zpráva není rozhodnutím, navrhoval, aby soud vyslovil, že vydání a obsah Zprávy v rozsahu části B nazvané Zjištění ze závěrečného (jednorázového) přezkoumání, konkrétně v rozsahu chyb a nedostatků týkajících se parkovného (VDP 1041), účetního dokladu VDP č. 1021, faktury vystavené společností GORDIC, spol. s r. o., faktury vystavené společností TOP INTERIÉR GIPS, spol. s r. o., faktury vystavené společností Zahrady pro radost, s. r. o., dále v rozsahu vady vytknuté žalobci v souvislosti s aplikací ustanovení § 77 odst. 2 zákona o obcích, jsou nezákonným zásahem. Krajský soud vyloučil žalobu na ochranu před nezákonným zásahem k samostatnému projednání. [6] Žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení Zprávy v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s., krajský soud odmítl usnesením ze dne 27. 4. 2017, č. j. 30 A 67/2016 - 91. Toto usnesení napadl žalobce samostatnou kasační stížností, která byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2018, č. j. 7 As 163/2017 - 33 (k němu viz dále). III. [7] Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem pak krajský soud zamítl shora označeným rozsudkem (ze dne 27. 4. 2017, č. j. 30 A 70/2016 - 80). Krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že Zpráva nenaplňuje podmínky uvedené v § 82 s. ř. s. Z tohoto ustanovení vyplývá, že žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout. Podle krajského soudu žalobce nebyl Zprávou nijak přímo zkrácen na svých právech a ani v důsledku ní nebylo proti němu přímo zasaženo. Žalobci nebyly ve Zprávě uloženy žádné povinnosti ani žádná opatření. Zpráva nezakládá žalobci ani žádná práva. Zpráva obsahuje pouze skutková zjištění (označuje nedostatky a vady v tam specifikovaných kontrolovaných případech), avšak samotnou zprávou nebylo žalobci uloženo žádné opatření k nápravě. Opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků uvedených v této zprávě je povinen učinit sám žalobce, kterému tak ukládá § 13 odst. 1 písm. b) zákona. Žalobce je dále podle zákona povinen podat o tomto opatření písemnou informaci přezkoumávajícímu orgánu, a to opět v zákonem stanovené lhůtě. Skutková zjištění a nedostatky popsané ve Zprávě, stejně jako na ně navazující případná rozhodnutí o námitkách proti nim (zde nevyhovění námitkám proti zjištěním z kontroly) samy o sobě změnu v právním postavení kontrolovaného subjektu nevyvolávají. Jsou jimi pouze vyjádřena stanoviska kontrolního orgánu k provedené kontrole, případně stanovisko k námitkám. Kontrolními zjištěními tak k žádnému zásahu do práv nedochází. Zjištění nejsou bez dalšího samostatně vykonatelná, ani způsobilá vyvolat sama o sobě jakékoliv jiné právní následky, jež by znamenaly újmu pro jejich adresáta. Z důvodu, že již první dvě podmínky pro konstatování nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. (tj. že žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech) nebyly naplněny, krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. IV. [8] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce („stěžovatel“) kasační stížnost. Poukázal na § 10 odst. 1, § 13 a § 14 zákona a z nich dovodil, že pochybení či nedostatky zachycené ve Zprávě mu zakládají nové povinnosti; tyto povinnosti by bez Zprávy neměl. Nesplnění povinností je pak považováno za správní delikt a může být sankcionováno uložením pokuty. V rámci řízení o tomto správním deliktu již ovšem nedochází k přezkumu toho, zda se územní samosprávný celek dopustil přezkoumávajícím orgánem vytýkaných pochybení. V tomto řízení se pouze ukládá sankce za to, že celek nepřijal nápravná opatření, neinformoval o nich přezkoumávající orgán, případně nesplnil další povinnosti dle § 13 zákona č. 420/2004 Sb. Přímo na základě Zprávy tedy vznikají stěžovateli povinnosti ve smyslu § 13 zákona. Poukázal i na nedůvodnost uložených opatření a na to, že splnění předmětných povinností pro něj znamená zvýšené náklady na vytvoření vnitřních předpisů, zavedení dalších postupů a zvýšené administrativní náklady na jejich aplikaci, které budou citelně zasahovat do jeho sféry. Vzhledem k tomu je naprosto legitimním požadavkem, aby závěry uvedené ve Zprávě byly přezkoumatelné v rámci správního soudnictví. Argumentace krajského soudu nezohledňuje fakt, že závěry přezkoumávajícího orgánu mohou být chybné, resp. nedává odpověď ani na otázku, jak má být územním celkem postupováno, jsou-li závěry uvedené ve Zprávě nesprávné, aniž by se územní celek vystavil riziku postihu za správní delikt. Pro podporu svého názoru stěžovatel poukázal na judikaturu správních soudů (na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 2 As 11/2015 - 23, a ze dne 9. 11. 2016, č. j. 9 As 218/2016 - 63). Stěžovatel uzavřel, že Zpráva je nezákonným zásahem ve smyslu ustanovení § 82 s. ř. s. Navrhl zrušení rozsudku a vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení. V. [9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na vyjádření k žalobě, které zaslal dříve ke krajskému soudu. VI. [10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). [11] Kasační stížností stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Žalobou se stěžovatel bránil proti Zprávě („Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření - Obec Habřina, IČ: 00268755 za rok 2015“), kterou vydal žalovaný. Zpráva se skládá ze čtyř částí (A, B, C a D). [12] V části A jsou uvedeny písemnosti, které byly přezkoumávány žalovaným. [13] V části B nazvané Zjištění ze závěrečného (jednorázového) přezkoumání jsou uvedeny případy, v nichž žalovaný shledal (méně závažné) chyby a nedostatky stěžovatele. Stran § 2 odst. 1 písm. a) zákona žalovaný např. poukázal na § 153 odst. 1 zákoníku práce a uvedl, že stěžovatel před započetím pracovní cesty písemně neurčil podmínky ovlivňující poskytování a výši cestovních náhrad (doba pracovní cesty, místo nástupu a ukončení cesty, místo plnění pracovních úkolů, způsob dopravy a ubytování). Konkrétně žalovaný poukázal na pokladní doklad VPD č. 1041 ze dne 31. 3. 2015 na 800 Kč, jehož součástí je i parkovací lístek ze dne 26. 3. 2015 na 10 Kč a parkovací lístek ze dne 26. 3. 2015 na 30 Kč. Toto parkové bylo vyplaceno bez předloženého cestovního příkazu. Tímto způsobem nelze podle žalovaného zhodnotit, zda se jedná o parkovné hrazené v souvislosti s pracovní cestou nebo cestou soukromou. Stran § 2 odst. 1 písm. g) zákona žalovaný poukázal na § 36 odst. 1 zákona o účetnictví a ČÚS 703 a dodal, že stěžovatel nedodržel postupy účtování transferů. Při účtování o přijaté záloze na transfer Výsadba dřevin na parcelách PK 323 a PK 324 bylo účtová