2 As 151/2018 — Nejvyšší správní soud

2 As 151/2018- 63 - text 2 As 151/2018 - 71 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: DPÚK, a. s., se sídlem Rotavská 2656/2b, Praha 5, zastoupená Mgr. Michalem Hrnčířem, advokátem se sídlem Karolinská 661/4, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupený JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M., advokátem se sídlem Křižovnické nám. 193/2, Praha 1, II) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2012, č. j. MV-117728-7/ODK-2012, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016 - 158, takto: Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016 – 158, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Ústecký kraj dne 31. 1. 2006 vypověděl smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, kterou dříve uzavřel s právním předchůdcem žalobkyně, a po dobu běhu výpovědní lhůty (únor až duben 2006) hradil žalobkyni prokazatelnou ztrátu ve výši stanovené právními předpisy. Od měsíce května 2006 však již tuto ztrátu hradit odmítl, nicméně stále trval na povinnosti žalobkyně zajišťovat provoz sítě veřejné linkové dopravy po dobu, na kterou jí byly uděleny příslušné licence. Žalobkyně se na rozdíl od Ústeckého kraje domnívala, že závazky veřejné služby nebyly platně zrušeny, resp. byly zachovány i přes výpověď smlouvy o závazku veřejné služby až do doby uplynutí platnosti licencí, tudíž jí i za tuto dobu náleželo vyrovnání finančních břemen. [2] Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2012, č. j. MV-117728-7/ODK-2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále též „krajský úřad“ nebo „prvostupňový správní orgán“) ze dne 29. 8. 2012, č. j. 117759/2012/KUUK, JID 585/DS/2009 (dále též „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým krajský úřad v samostatné působnosti podle § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“) výrokem I) zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a to za období od 1. 5. 2006 do 30. 6. 2006 za provozování spojů, ve vztahu k nimž byly žalobkyni uděleny licence; výrokem II) zamítl návrh na nařízení předběžného opatření, kterým se žalobkyně domáhala placení měsíčních záloh na úhradu prokazatelné ztráty ve výši 11 200 000 Kč vždy k prvnímu dni kalendářního měsíce, a to až do rozhodnutí ve věci samé; výrokem III) odložil žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a výrokem IV) pak vyslovil, že žalobkyně i správní orgán si ponesou své náklady řízení. [3] Proti napadenému rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhala jeho zrušení včetně prvostupňového správního rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobkyně namítala, že se prvoinstančního správního řízení účastnily vyloučené úřední osoby, přičemž již v průběhu řízení vznesla námitku podjatosti všech úředních osob krajského úřadu, kterou podložila existencí značného zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení, obavou z možného ovlivňování úředních osob politickou reprezentací za účelem její ekonomické likvidace a taktéž osobním zájmem politické reprezentace i některých úředních osob na výsledku předmětného řízení. Uznání povinnosti Ústeckého kraje hradit jí prokazatelnou ztrátu by dle žalobkyně totiž mohlo znamenat, že se představitelé Ústeckého kraje a Ing. J. F. (vedoucí odboru dopravy a silničního hospodářství) mohli dopustit správního deliktu. Žalobkyně odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119, které bylo vydáno v průběhu odvolacího řízení, dle nějž v případě úředníků jakožto zaměstnanců územních samosprávných celků existuje velmi významné systémové riziko jejich podjatosti, přičemž ke zjištění pochybností o jejich nepodjatosti postačuje již jen povaha dané věci, v pochybnostech je pak třeba dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení. Žalovaný měl věcně posuzovat otázku, zda Ústecký kraj nebo jednotlivé úřední osoby krajského úřadu mají zájem na výsledku řízení, nikoliv pouze formalisticky hodnotit, zda je Ústecký kraj účastníkem řízení a jaký má toto jeho postavení vliv na řešení dané otázky. Žalobkyně zdůraznila, že její přesvědčení o podjatosti úředních osob spočívá v samotné povaze věci, ve skutečnostech vyplývajících z výpovědi Ing. P. M. (bývalý prokurista a člen představenstva společnosti IDS Ústeckého kraje, a.s.) a mediálních výstupů Ing. J. Š. (bývalý hejtman a radní pro dopravu), přičemž i nově jmenovaný ředitel krajského úřadu Ing. Milan Zemaník může být politickou reprezentací Ústeckého kraje ovlivňován. Poukázala taktéž na skutečnost, že žalovaný po vydání napadeného rozhodnutí zcela zásadně změnil svou správní praxi, když dne 23. 10. 2013 vydal z moci úřední usnesení č. j. MV-82576-36/ODK-2011, jímž podle § 131 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), pověřil projednáním její skutkově a právně shodné žádosti, která se od nyní řešené věci lišila jen obdobím, Krajský úřad Středočeského kraje. Upozornila též na to, že možnost aplikace § 131 odst. 4 správního řádu se vztahuje i na úřední osoby rozhodující v samostatné působnosti, neboť jde o ochranu základního práva účastníků řízení na spravedlivý proces, které má přednost před ochranou práva územního samosprávného celku na jeho samosprávu. Žalobkyně dále obsáhle namítala nezákonnost rozhodnutí obou správních orgánů ve vztahu k meritornímu posouzení jejího nároku na vyrovnání finančních břemen, přičemž uplatnila také námitky brojící proti nezákonnosti zamítnutí jejího návrhu na vydání předběžného opatření a proti nezákonnosti odložení části věci týkající se vydání bezdůvodného obohacení. [4] Usnesením městského soudu ze dne 4. 10. 2016, č. j. 6 A 31/2013 – 100, byla věc postoupena Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“). [5] Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016 – 158 (dále jen „napadený rozsudek“) rozhodnutí žalovaného i prvostupňové správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí konstatoval, že žalovaný přiměřeně reagoval na všechny odvolací důvody žalobkyně a své závěry dostatečně vyargumentoval. Stejně tak shledal nedůvodnou námitku porušení § 2 odst. 4 správního řádu, neboť ze změny správní praxe, která nastala až po vydání napadeného rozhodnutí, nelze dovozovat, že by žalovaný porušil legitimní očekávání žalobkyně. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2013, č. j. 1 As 89/2010 - 152, dle něhož není podstatné, zda žalobkyně uplatnila námitku podjatosti včas či opožděně, nýbrž výhradně to, zda nastaly okolnosti zakládající pochybnosti o nepodjatosti úředních osob. Krajský soud pak především obsáhle citoval z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119, přičemž se plně ztotožnil s jeho závěry. Doplnil, že pokud v případě námitky podjatosti směřující proti jednotlivci není namístě prokazovat, že dotyčná osoba je podjatá, nýbrž stačí pouze osvědčit existenci pochybností o její nepodjatosti, tím spíše pak v případě „systémového rizika podjatosti“ nelze po žalobkyni požadovat, aby prokázala, že jsou skutečně všechny úřední osoby podjaté. Dle názoru krajského soudu nebylo pochyb o tom, že krajský úřad jakožto orgán Ústeckého kraje rozhodoval ve správním řízení ve věci, která se týkala jeho zájmu, neboť žalobkyní nárokovaná částka by byla placena z rozpočtu Ústeckého kraje. Vzhledem k tomu, že všechny úřední osoby krajského úřadu jsou v zaměstnaneckém poměru k Ústeckému kraji, bylo třeba zkoumat, zda z povahy věci či jiných okolností neplyne podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být postoj úředních osob k věci ovlivněn i jinými než zákonnými kritérii. Krajský soud zdůraznil, že žalobkyně ve správním řízení uplatnila nárok na úhradu prokazatelné ztráty v částce 47 054 057,32 Kč, přičemž již samotná výše tohoto nároku podle krajského