3 As 157/2017

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „žalovaný“) vydal dne 6. 11. 2015 rozhodnutí č. j. ÚOHS-S834/2014/KD-38118/2015/851/LŠt (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), ve kterém konstatoval, že došlo ke spáchání tří správních deliktů spočívajících v jednání ve vzájemné shodě o koordinaci účasti a nabídek v příslušných výběrových (zadávacích) řízeních. Ve všech případech mělo dojít k ovlivnění výsledku výběrového řízení a narušení hospodářské soutěže na trhu inženýrského stavitelství v České republice, tedy k porušení zákazu stanoveného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže).

Uvedené delikty měly spočívat v následujícím jednání: žalobci a) až f) v blíže neurčeném období přede dnem 30. 10. 2007 prostřednictvím vzájemných kontaktů koordinovali účast a nabídky ve výběrovém řízení pro veřejnou zakázku „R4 Mirotice – Třebkov“, a to tak, aby nejvýhodnější nabídku podalo sdružení STRABAG-SWIETELSKY – Mirotice – Třebkov, jehož členy byli žalobci e) a f), a posléze takto sladěné nabídky u zadavatele dne 30. 10. 2007 podali; žalobci f) a g) v období nejpozději od 12. 3. 2008 do 13. 3. 2008 prostřednictvím vzájemných kontaktů koordinovali účast a nabídky ve výběrovém řízení pro veřejnou zakázku „Písek – rekonstrukce lokality na Bakalářích - I. etapa“, a to tak, aby z nich výhodnější nabídku podal žalobce f), a posléze takto sladěné nabídky u zadavatele dne 12. 3. 2008 a 13. 3. 2008 podali a žalobci f) a g) v období nejpozději od 27. 2. 2006 do 28. 2. 2006 prostřednictvím vzájemných kontaktů koordinovali účast a nabídky ve výběrovém řízení pro veřejnou zakázku „Rekonstrukce Jeronýmovy ulice v Třeboni“, vyhlášenou městem Třeboň v roce 2006, a to tak, aby z nich výhodnější nabídku podal žalobce g), a posléze takto sladěné nabídky u zadavatele dne 28. 2. 2006 podali.

Proti prvostupňovému rozhodnutí podali žalobci rozklady, které předseda žalovaného v záhlaví označeným rozhodnutím z podstatné části zamítl. Napadené rozhodnutí změnil toliko ve výši pokut uložených žalobcům, a to tak, že žalobci a) snížil uloženou pokutu z částky 56.405.000 Kč na 46.064.000 Kč, žalobci b) snížil uloženou pokutu z částky 16.553.000 Kč na 13.518.000 Kč, žalobci c) snížil uloženou pokutu z částky 603.208.000 Kč na 492.620.000 Kč, žalobci d) snížil uloženou pokutu z částky 648.757.000 Kč na 529.818.000 Kč, žalobci e) snížil uloženou pokutu z částky 93.317.000 Kč na 76.209.000 Kč, žalobci f) snížil uloženou pokutu z částky 614.166.000 Kč na 497.556.000 Kč a žalobci g) snížil uloženou pokutu z částky 7.014.000 Kč na 4.208.000 Kč; současně u všech uložených pokut změnil lhůtu jejich splatnosti z původních 90 dnů na 180 dnů ode dne právní moci rozhodnutí.

Rozhodnutí předsedy žalovaného napadli žalobci a) až g) samostatnými žalobami, které Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) usnesením vydaným dne 16. 2. 2017 pod č. j. 30 Af 29/2016 – 204, spojil ke společnému projednání. Pro značný rozsah žalob Nejvyšší správní soud na tomto místě pouze stručně shrne žalobní námitky, přičemž v podrobnostech odkazuje na část III. napadeného rozsudku. i. Žalobce a) ve své žalobě namítal uplynutí lhůty pro uložení pokuty; neexistenci důvodného podezření, pro zahájení správního řízení; bezbřehé vymezení předmětu řízení; nezákonné provedení místního šetření ve stylu tzv. fishing expeditions (dále též „lov informací“ či „rybářská výprava“), a to bez předchozího povolení soudu a následné možnosti soudní kontroly; nepoužitelnost důkazů získaných během místních šetření; nesouhlas s částečnou změnou prvostupňového rozhodnutí; neprovedení některých důkazů; nedostatečné prokázání viny; nesprávné (příliš široké) vymezení relevantního trhu a nesprávné stanovení výše uložené pokuty. ii. Žalobce b) v žalobě namítal uplynutí lhůty pro uložení pokuty; nedostatek podmínek pro zahájení správního řízení; nezákonné opatření důkazů; neprokázání viny spolu s porušením zásady in dubio pro reo a nesprávné stanovení výše uložené pokuty. iii. Žalobce c) namítal uplynutí lhůty pro uložení pokuty; neexistenci důvodného podezření ze spáchání protisoutěžního deliktu; selektivní a diskriminační postup proti němu a proti žalobci f); příliš obecné a neurčité vymezení předmětu správního řízení, které implikovalo snahu účelově provést tzv. fishing expeditions; porušení dosavadní správní praxe žalovaného; nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí; nezákonnost místních šetření a nepoužitelnost důkazů, které při nich byly získány; stanovení nepřiměřeně krátkých lhůt k vyjádření; odlišný přístup žalovaného k návrhům různých účastníků na přerušení řízení; nepřípustné dovozování porušení zákona ve vztahu k zakázce „Revitalizace návsi Stará Pohůrka“, u které došlo k zániku odpovědnosti za správní delikt; podjatost úředních osob; nesprávně zjištěný skutkový stav věci a neprokázání viny; nesprávné (příliš široké) vymezení relevantního trhu a obratu; nesprávné stanovení výše uložené pokuty; nezohlednění individuálních okolností případu a polehčujících okolností. iv. Žalobce d) namítal, že dokument SW A6 je nezákonně získaným důkazem; dále bezbřehé vymezení předmětu řízení, které neodpovídalo anonymnímu podání; porušení práva na obhajobu v důsledku nedovoleného náhodného opatřování důkazů (fishing expeditions); neseznámení účastníků řízení s podklady pro rozhodnutí; neprokázání viny; nesprávné vymezení relevantního trhu a nesprávné stanovení výše uložené pokuty. v. Žalobce e) ve své žalobě namítal neexistenci důvodného podezření pro zahájení správního řízení; neověření pravdivosti údajů obsažených v policií postoupeném anonymním podání před zahájením správního řízení; nepřípustné vymezení předmětu řízení; způsob vedení řízení ve stylu fishing expeditions; nepoužitelnost důkazů; místní šetření provedené bez předchozího povolení soudem a následné možnosti účinné soudní kontroly; neprokázání viny; neprovedení navrhovaných důkazů; nesprávné vymezení relevantního trhu a nesprávné stanovení výše uložené pokuty. vi. Žalobce f) namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí z důvodu nevypořádání jeho námitek, neprovedení navrhovaných důkazů a jeho vnitřní rozpornosti; neexistenci důvodného podezření k zahájení správního řízení; neověření pravdivosti tvrzení obsažených v podnětu a odlišnost skutkového stavu od těchto tvrzení; neurčité vymezení předmětu řízení a nedovolené vedení řízení na bázi tzv. rybářských výprav (fishing expeditions); nezákonnost místních šetření a nepoužitelnost důkazů při nich získaných; další procesní pochybení (odmítnutí ústního jednání, rozdělení správního řízení do dvou samostatných řízení, stanovení krátkých procesních lhůt); nesprávné a neúplné zjištění skutkového stavu; neprokázání viny a nesprávné stanovení výše uložené pokuty. vii. Žalobce g) pak namítal neexistenci důvodného podezření k zahájení správního řízení; nepřiměřeně široké vymezení předmětu řízení; nesprávný postup žalovaného vykazující znaky tzv. fishing expeditions; nezákonné opatření důkazů; stanovení nepřiměřeně krátkých procesních lhůt; další procesní vady (nezákonné vyloučení věci k samostatnému projednání, porušení zásady neveřejnosti řízení nepřípadné věcné vyjádření se žalovaného k zakázce „Revitalizace návsi Stará Pohůrka“ a další dílčí vady ve vztahu k dokazování a ve vztahu k druhostupňovému řízení); neprokázání viny; nesprávné vymezení relevantního trhu a nesprávné stanovení výše uložené pokuty.

Krajský soud při posuzování věci vycházel z následujícího skutkového stavu. Policie ČR postoupila žalovanému dne 20. 6. 2012 nedatované anonymní podání, jehož obsah se týkal veřejných zakázek vyhlášených městem Písek a možné kartelové dohody mezi uchazeči. Konkrétně se mělo jednat o 3 veřejné zakázky nazvané: „Povrchová úprava komunikace – ul. Otakara Jeremiáše“, „ZTV sv. Václav – I. etapa“ a „Povrchová oprava místní komunikace Zeyerovy v Písku“. Na základě toho bylo dne 31. 7. 2012 pod sp. zn. S426/2012/KD zahájeno správní řízení s žalobci c) a f), a to doručením oznámení o zahájení správního řízení ze dne 30. 7. 2012. V něm byl předmět správního řízení vymezen jako možné porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, které žalovaný specifikoval jako „jednání ve shodě a/nebo dohodě mezi stranami správního řízení spočívající v koordinaci účasti a nabídek ve výběrových řízeních v oblasti stavebnictví, a to zejména ve výběrových řízeních vyhlašovaných veřejnými zadavateli v České republice na stavební práce v oblasti inženýrského stavitelství v roce 2011 a 2012“. Současně se zahájením správního řízení, provedl žalovaný místní šetření v obchodních prostorách obou účastníků řízení [žalobců c) a f)].

V níže uvedené posloupnosti žalovaný postupně rozšiřoval okruh účastníků správního řízení (doručoval soutěžním subjektům oznámení o účastenství v řízení), přičemž v obchodních prostorách většiny z nich [vyjma žalobce d) a spol. VODOX s.r.o.] rovněž provedl místní šetření: - dne 19. 2. 2013 u spol. K – BUILDING CB, a. s., SaM silnice a mosty a.s. a žalobce e); - dne 20. 2. 2013 u spol. Stavební firma UNIKO spol. s r.o. v likvidaci; - dne 17. 4. 2013 u žalobce a); - dne 6. 11. 2013 u žalobce g); - dne 27. 11. 2013 u žalobce b); - dne 2. 12. 2013 u spol. F. Kirchhoff Silnice s.r.o. v likvidaci; - dne 3. 12. 2013 u žalobce d); - dne 28. 5. 2014 u spol. Radouňská vodohospodářská společnost, a.s.; - dne 17. 6. 2014 u spol. OHL ŽS, a. s. - dne 24. 6. 2014 u spol. MANE STAVEBNÍ s. r. o. a - dne 27. 6. 2014 u spol. VODOX s.r.o.

V přípisu ze dne 9. 10. 2014 žalovaný upřesnil předmět správního řízení tak, že uvedl konkrétní veřejné zakázky, kterých se týká možné porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Následně dne 13. 10. 2014 vydal žalovaný podle § 140 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, usnesení o vyloučení části řízení k samostatnému projednání. Tato část řízení byla nadále vedena pod sp. zn. S834/2014/KD a týkala se zakázek „R4 Mirotice – Třebkov“, „Revitalizace návsi Stará Pohůrka“, „Písek – rekonstrukce lokality na Bakalářích – I. etapa“ (dále jen „Bakaláře Písek“) a „Rekonstrukce Jeronýmovy ulice v Třeboni“ (dále jen „Jeronýmova Třeboň“). Okruh účastníků tohoto vyloučeného řízení zahrnoval všechny výše zmíněné společnosti vyjma společností Radouňská vodohospodářská společnost, a.s., OHL ŽS, a. s. a VODOX s.r.o. Předmět vyloučeného správního řízení žalovaný ještě drobně upřesnil přípisem ze dne 8. 12. 2014 tak, že přibral žalobce a) jako účastníka řízení týkajícího se zakázky „Revitalizace návsi Stará Pohůrka“.

Písemným vyrozuměním ze dne 22. 7. 2015 žalovaný sdělil účastníkům vyloučeného řízení své výhrady k dohodám a stanovil jim lhůtu 21 dnů od doručení sdělení výhrad k případným návrhům na doplnění dokazování. Usnesením ze dne 15. 10. 2015 žalovaný zastavil řízení ve vztahu ke společnosti F. Kirchhoff Silnice s. r. o. v likvidaci, z důvodu jejího zániku. Ve vztahu ke zbývajícím jedenácti účastníkům řízení vydal žalovaný výše uvedené rozhodnutí, přičemž sedm z nich [žalobci a) až g)] podalo proti tomuto rozhodnutí rozklad. O rozkladu žalovaný rozhodl žalobou napadeným rozhodnutím tak, jak bylo podáno výše.

Po posouzení věci krajský soud shledal žaloby důvodnými. Nejprve konstatoval, že napadené rozhodnutí považuje za přezkoumatelné a vyhodnotil subjektivní i objektivní prekluzivní lhůty k uložení pokut žalobcům jako zachované. Ostatní námitky žalobců shrnul do tří základních okruhů, na něž se primárně zaměřil, a to: i. (ne)existence důvodného podezření pro zahájení správního řízení, ii. vymezení předmětu řízení a iii. provedení místních šetření způsobem tzv. fishing expeditions, navíc bez předchozího přivolení soudem a možnosti následné efektivní soudní kontroly. ad i.)

Krajský soud dospěl k závěru, že u zakázek „Bakaláře Písek“, „Jeronýmova Třeboň“ a „R4 Mirotice – Třebkov“ žalovaný správně zkoumal jednotlivé fáze předmětných správních deliktů, a sice: fázi slaďování a fázi realizace, vč. příčinné souvislosti mezi nimi, nicméně závěr o prokázání existence kontaktů a koordinace (slaďování) mezi žalobci, jejichž důsledkem bylo jednání na trhu (realizace), neobstojí, „neboť je vystavěn na nezákonně získaných důkazech při jednotlivých místních šetřeních.“ U prvních dvou uvedených zakázek nebylo možno dovodit vzájemnou komunikaci a slaďování záměru účastníků z ničeho jiného, než z nezákonně získaných důkazů; u třetí uvedené zakázky byly stěžejním důkazem slaďovací fáze některé části nezákonně získaného dokumentu SW A6, ostatní důkazy se vztahovaly pouze k fázi realizace, což samo o sobě není dostačující, neboť „vzájemné slaďování (koordinaci) mezi žalobci nelze bez dalšího (dokazování a úvah) presumovat pouze z jejich následného jednání na trhu doloženého dalšími – již použitelnými – důkazy v podobě zadávací dokumentace, podaných nabídek, cen a vůbec celého průběhu předmětných veřejných zakázek.“ Krajský soud tak napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, přičemž jej zavázal svým právním názorem, podle něhož se žalovaný „dopustil závažné procesní vady v podobě překročení rozsahu místních šetření, která tak nemohou obstát z hlediska nezbytnosti (přiměřenosti) a je nutno je považovat za nezákonná; v důsledku toho nelze použít důkazy získané během těchto nezákonných místních šetření a v návaznosti na to pak nelze než konstatovat, že skutkový stav, který vzal žalovaný správní orgán za základ svého rozhodnutí, nemá oporu ve správním spise.“

Žalovaný (dále jen „stěžovatel“ či „Úřad“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.

V prvním okruhu kasační argumentace se stěžovatel podrobně zabýval podstatou bid riggingu, přičemž zejména uvedl, že ve většině případů jde o jednání přesahující izolované útoky v rámci jednotlivých zadávacích řízení, obvykle spojené s rozdělením trhu, a to nejčastěji ve formě rotace - tedy schématu, ve kterém každé výběrové řízení vyhraje jiný účastník dohody, takže se pravidelně střídají. Komplexní bid riggingové jednání pak bude mít pravděpodobně podobu pokračujícího nebo trvajícího deliktu. „Přitom obecně platí, že čím větší je počet účastníků bid riggingového jednání, tím komplexnější takové jednání musí být, má-li být pro všechny účastníky takové zakázané dohody profitabilní.“ Oblast stavebních zakázek je podle stěžovatele trhem, který je bid riggingem zvláště ohrožen. Bid riggingové dohody jsou ve své komplexnosti jen velmi obtížně prokazatelné, „nalezeny jsou mnohdy pouhé střípky informací, vztahujících se pouze k určitým obdobím a určitým zakázkám. I jednání, které fakticky mělo velmi komplexní podobu, tak může být prokázáno pouze v části skutečného rozsahu, což může ve svém důsledku vést k procesnímu rozdělení původně stíhaného deliktu (komplexní zakázané dohody) na dílčí jednání, týkající se pouze některých částí skutečného časového či věcného rozsahu. To však neznamená, že se původní podezření nenaplnilo - naopak, je zřejmé, že k deliktnímu jednání skutečně došlo, byť bylo ve výsledku prokázáno pouze v části skutečného rozsahu.“ Při vyhodnocování podnětu týkajícího se bid riggingového jednání je proto zásadní zvážení počtu údajných účastníků dohody, oblasti, v níž mělo k zakázané dohodě dojít a dalších indicií týkajících se komplexní povahy či trvání dohody.

Stěžovatel dále provedl podrobnou analýzu obsahu anonymního podnětu, z něhož dle jeho názoru vyplynulo podezření na rozsáhlé bid riggingové jednání, neboť se v něm mimo jiné hovořilo o rozdělení zadavatelů podle regionů a o tom, že jedním z mechanismů pro donucení ke spolupráci je vstup na území jiného dodavatele s nasazením nízkých cen. Vymezení předmětu řízení tedy odpovídá úvodnímu podezření, které vyplynulo z analýzy podnětu. Stěžovatel nemohl předem s jistotou vyloučit, že by systém rozdělení nedopadal i na zadavatele, kteří neměli postavení veřejného zadavatele. Z podnětu bylo doloženo, že rozdělení trhu muselo vzniknout nejpozději v roce 2011, případně dříve, což nebylo možné ověřit bez provedení místního šetření. Podle podnětu byly hlavními účastníky největší společnosti, které se pohybují napříč oblastí stavebnictví, nebylo tudíž možné zcela přesně vymezit relevantní trh. Slovo „zejména“ pak mělo indikovat, že zakázané jednání může mít širší rozsah, avšak úvodní podezření zahrnuje jistě minimálně vyjmenované prvky. K tomu, že tři zakázky zmíněné v podnětu dopadly jinak, než tam bylo nastíněno, stěžovatel uvedl, že tato řízení byla teprve chystána a popisované jednání mělo stále probíhat, podle aktuální situace či hrozby odhalení tak mohlo být jednání zúčastněných snadno změněno. Podání nabídek nadto bezprostředně předcházelo zahájení řízení a provedení místních šetření u žalobce c) a f), ze strany stěžovatele tak nebyl dán prostor pro další vyčkávání, neboť tím by se zvyšovala pravděpodobnost vyzrazení chystaného místního šetření, a tedy ztráty momentu překvapení. Nebylo tudíž na místě řízení ve vztahu k těmto třem zakázkám zastavovat, provedení místních šetření mělo naopak vést k rozkrytí celého zakázaného jednání. Stěžovatel nemohl legitimně předvídat, že ve výsledku neshromáždí důkazy prokazující toto jednání.

Podle názoru stěžovatele nebylo na místě využít sektorového šetření. Sektor stavebnictví byl nadto předmětem jeho zájmu již od roku 2011, kdy „zachytil v médiích informace o tom, že ceny zakázek zadávaných veřejnými zadavateli jsou příliš vysoké a neodpovídají cenám tržním.“ Rozhodl se proto provést sektorové šetření, v rámci něhož bylo přípisem ze dne 13. 4. 2011osloveno Ředitelství silnic a dálnic. „Na základě obdržených dat pak byl vypracován přehled toho, jaké společnosti se těchto zakázek účastní, jaká sdružení vytváří, jak je tomu se subdodávkami atd., tento přehled měl sloužit jako předběžný průzkum odvětví a podklad pro šetření podnětů, které se v období 2011 – 2012 objevovaly.“ K důkazu stěžovatel přiložil elektronickou verzi citovaného přípisu a tabulku, do níž byla shromážděná data zaznamenána. Spis předběžného šetření nebyl se správním řízením propojen, jelikož sektorové šetření se zaměřovalo na zakázky s vyšší hodnotou. Podnět tedy stěžovatel obdržel v období, kdy prováděl sektorové šetření; z úřední činnosti mu tak bylo známo, že v daném odvětví by mohla být narušena hospodářská soutěž. V rámci prověření obdrženého podnětu byly provedeny rešerše o aktivitách žalobců c) a f) v zadávacích řízeních pouze z veřejně dostupných zdrojů, proto je stěžovatel nezařazoval do spisu. Ke kasační stížnosti stěžovatel přiložil dvě tabulky s přehledem zadávacích řízení, jichž se účastnili žalobci c) a f) v roce 2012. Rovnítko mezi obsahem podezření - účelem místních šetření a jejich průběhem podle stěžovatele existovalo. Není možné po stěžovateli požadovat, aby měl na počátku správního řízení jasnou představu o trvání a rozsahu jednání, k tomuto upřesnění má sloužit právě provedení šetření.

Stěžovatel také namítal, že „[z]ákladním východiskem při posuzování legality procesních úkonů je to, že je třeba je posuzovat podle právního stavu platného v době jejich provedení.“ K tomu odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2014, sp. zn. pl. ÚS 47/13, podle kterého „[t]ímto právním stavem je třeba rozumět nejen formální novelizace provedené úpravou pozitivního práva, ale též úpravou výkladu materiálního obsahu jednotlivých ustanovení psaného práva soudy.“ V roce 2012 stěžovatel k provedení místního šetření nepotřeboval žádný formální dokument, měl pouze povinnost šetřenému soutěžiteli sdělit informace o tom, jaký je právní důvod a účel šetření a poučit ho o jeho právech a povinnostech, forma poučení přitom nebyla stanovena; to se změnilo právě koncem roku 2012. Je také třeba mít na zřeteli odlišnosti unijní a národní procesní úpravy. Krajský soud „rozsudky ve věcech Nexans a Deutsche Bahn používá výhradně z pohledu obecných závěrů týkajících se podmínek neadresného lovu informací. Při srovnání skutkových okolností těchto případů a právě posuzované věci je však jednoznačně patrné, že k podobným vykročením z rámce úvodního podezření nedochází.“ Odlišnost procesní úpravy Komise a zákona o ochraně hospodářské soutěže potvrzuje i nejnovější judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž nelze nároky na přesnost a obsah pověření k provedení místního šetření či jeho odůvodnění automaticky přebírat z unijní judikatury (k tomu odkázal konkrétně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5.2017, č. j. 6 As 113/2017 – 83).

Krajský soud podle stěžovatele posuzoval nároky na vymezení předmětu správního řízení prizmatem nedůvodně úzkého výkladu úvodního podezření. Objevení další zasažené zakázky spadající pod stejnou bid riggingovou dohodu by však bylo zjištěním dalšího dílčího útoku; až poté, co se nepotvrdilo původní podezření ohledně spáchání pokračujícího deliktu, mohl stěžovatel shledat, že šlo o několik samostatných skutků - právě z toho důvodu upřesnil předmět řízení. Není také pravda, „že by takto nevznikla v dostatečné podobě překážka věci rozhodnuté – naopak, pokud by byla bid riggingová dohoda odhalena a odstíhána jako pokračující delikt, zahrnula by nejen ta výběrová řízení, která by Úřad explicitně postihnul v podobě jednotlivých dílčích útoků, ale i další narušená výběrová řízení, která Úřad během správního řízení neodhalil.“ Účastníci řízení přesně věděli, z jakého jednání jsou obviněni a měli dostatek prostoru pro konkrétní obranu, což se promítlo do rozsahu jejich obhajoby. Krajský soud jde ve svých požadavcích nad rámec právní úpravy, jeho výklad by však neměl být bezbřehý, neboť „to by ve svém důsledku vedlo k tomu, že Úřad nebude mít k dispozici efektivní procesní nástroje nezbytné k tomu, aby mohl vykonávat své poslání, a institut místního šetření se stane materiálně prázdnou deklarací.“ Co se týče požadavku na specifikaci povahy hledaných dokumentů, takto přesnou představu stěžovatel před provedením místního šetření mít nemůže. Rozluštění krycích taktik účastníků nemusí být snadné, nelze je předvídat a často není možné je detekovat ani v průběhu šetření na místě. Místní šetření je nadto omezené i časově, neboť i délka je jedním z kritérií pro vyhodnocení jeho přiměřenosti. Průběh šetření je zachycen v protokolu, šetření jsou přítomni zástupci šetřeného podniku a nezřídka jsou přizvaní specializovaní advokáti, zjevné excesy představující zásah do práva na soukromí jsou tak velmi snadno odhalitelné. Je vždy třeba postupovat proporcionálně tak, aby Úřad nebyl zbaven svých klíčových vyšetřovacích pravomocí a zároveň byl dodržen nezbytný standard ochrany práv vyšetřovaných subjektů. Stěžovatel nadto podle svého názoru vyhověl i požadavkům vyplývajícím z unijního práva v roce 2012.

Stěžovatel taktéž upozornil na to, že je oprávněn provést místní šetření i mimo rámec správního řízení či sektorového šetření, a to namátkovým způsobem, k jehož provedení zákon o ochraně hospodářské soutěže výslovně nevyžaduje prvotní podezření. Dokonce se připouští, aby již při místním šetření stěžovatel získával informace, z nichž podezření teprve vyplyne. Důkazy získané během takto provedených namátkových kontrol jsou přitom plně využitelné pro vedení správního řízení. Pokud tedy stěžovatel „mohl důkazy získat formou namátkové kontroly bez nutnosti existence podezření na protizákonné jednání a jednalo by se stále o důkazy zákonné, nemohou být za nezákonné považovány ani důkazy, které byly zajištěny na místním šetření, které proběhlo v návaznosti na konkrétní podezření a v rámci řádně zahájeného správního řízení, což v důsledku zajišťuje účastníkům takového řízení nesrovnatelně vyšší ochranu práv.“

Všichni žalobci podali ke kasační stížnosti obsáhlá vyjádření, ve kterých podpořili závěry napadeného rozsudku a navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Souhlasili se závěrem krajského soudu, že stěžovatel z anonymního podnětu nemohl získat podezření o rozsáhlé bid riggingové dohodě, a že předmět řízení vymezil příliš široce. Ani rozsah provedených místních šetření neodpovídal rozsahu podezření před jejich provedením. Jednalo se o zakázané tzv. fishing expeditions, stěžovatel proto nemohl použít důkazy získané na těchto místních šetřeních.

Žalobce a) vnímal kasační stížnost jako obhajobu postupu stěžovatele. Nad rámec výše uvedeného poznamenal, že z ničeho neplyne, že by krajský soud nechápal či podceňoval principy bid riggingu; stěžovatel se naopak usvědčuje, že se nesnažil nalézt důkazy osvědčující jeho teorie. Zcela mimo byla dle žalobce a) úvaha o hrozbách „obsazení regionu“, když účastníci převážně působí celorepublikově. Zdůraznil také, že při rozboru rozsahu úvodního podezření dospěl stěžovatel k závěrům, které neplynou ze správního spisu. Na tom nemůže nic změnit ani tvrzení, že v roce 2011 stěžovatel „zachytil v médiích“ informace o vysokých cenách veřejných zakázek a provedl sektorové šetření. Obchodní název žalobce a) se objevil až na nezákonně získaném dokumentu SW A6 zabaveném u žalobce e) dne 19. 2. 2013, který navíc ve vztahu k němu netvoří nepochybný ucelený řetězec důkazů. Dále žalobce a) upozornil, že v rozsáhlém exkurzu do vývoje komunitární judikatury stěžovatel odmítá či odlišně interpretuje vše, co nepodporuje jeho teze, případně namítá, že judikatorní závěry byly učiněny až poté, co provedl některé kroky. Stěžovatel podle něj připustil, že se nepodařilo prokázat jeho „původní široké podezření“, nicméně nalezl důkazy pro tři konkrétní skutky, což je však v rozporu s jeho tvrzením, že na tyto dílčí skutky je nutno procesně nahlížet jako na pokračování jediného trvajícího deliktu.

Podle žalobce b) zůstalo pojednání stěžovatele o podstatě bid riggingu v teoretické rovině. Žalobce b) se v pozici obviněného ocitl až na základě důkazů nezákonně získaných v rámci lovu informací. Ani nové podklady přiložené ke kasační stížnosti pak neobsahují žádné skutečnosti, které by ospravedlňovaly tak široké podezření. Dodal také, že stěžovatel ve správním řízení údajnou existenci „globální bid riggingové dohody“ nijak neakcentoval a sektorové šetření se týká pouze žalobců c) a f). Mezi informacemi v podnětu a postiženým jednáním navíc neexistuje věcná, časová, ani osobní souvislost. Konstrukce stěžovatele o pokračujícím deliktu je podle žalobce b) absurdní a rozporná s dosavadní praxí soudů i stěžovatele; její aplikace by znamenala, „že postižení soutěžitele za jeden dílčí útok pokračujícího deliktu (uzavření bid riggingové dohody) by znamenalo překážku ne bis in idem ohledně všech případných dalších bid riggingových dohod, kterých se v rozhodném období soutěžitel účastnil, ačkoliv by mezi těmito dohodami nemusela být naprosto žádná věcná souvislost.“ Extrémně široké vymezení skutku se nadto rozcházelo i s tehdy existující judikaturou. Taktéž uvedl, že kdyby byl rozhodující tehdejší stav judikatury pro posouzení legality úkonů správního orgánu, bylo by to v rozporu se základními parametry českého právního systému; stěžovatel navíc výklad judikatury vzniklé po zahájení řízení překrucuje. Jeho postup nemůže ospravedlnit ani odlišnost procesní úpravy řízení před Komisí. Zahrnutí své osoby mezi účastníky údajné kartelové dohody týkající se zakázky „R4 Mirotice – Třebkov“ označil žalobce b) za nesmyslné a ničím nepodložené.

Žalobci c) se kasační stížnost jevila jako účelová a argumenty v ní obsažené považoval za vykonstruované ex post. Absence podkladů, které stěžovatel nyní předkládá, ve správním spise podle něj prokazuje nesmyslnost argumentů o širokém důvodném podezření a porušení zásady zákonnosti a procesních práv účastníků řízení. Část kasační stížnosti týkající se charakteru bid riggingu je nadto pouze teoretická. Upozornil, že z předložených tabulek nelze dovodit jakákoli kompenzační schémata nebo postupy a odmítl tvrzení, že se má naplnit podezření na pokračující delikt i pokud se podaří prokázat jen jeho jednotlivé skutky. Stěžovatel navíc naznačuje, že ať by zadávací řízení uvedená v anonymu dopadla jakkoli, bylo by to z jeho pohledu potvrzením kartelového jednání. Neopodstatněné jsou podle žalobce c) i domněnky o vytvoření překážky věci rozhodnuté a nemožnosti předvídat, že nebudou shromážděny důkazy prokazující dlouhodobější jednání. Stěžovatel v obdobných případech v minulosti postupoval zcela odlišně. Žalobce c) také připomněl, že účastníkům správního řízení bylo oznámeno, jaké jednání je jim kladeno za vinu, teprve vyrozuměním ze dne 22. 7. 2015, kterým jim v souladu § 7 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže stěžovatel sdělil své výhrady k dohodám a uvedl, že by bylo vhodné provést sektorové šetření. Údajná realizace sektorového šetření je přitom irelevantní, jelikož dokumenty předkládané s kasační stížností a s tím spojená argumentace nebyly nikdy dříve uplatněny a nejsou součástí správního spisu. Závěry ze sektorového šetření se navíc nevztahují k trestnímu oznámení a neodůvodňují provedení místních šetření, neboť z nich není seznatelné, co vlastně stěžovatel zjistil. Tyto soubory také nemohly být „podkladem pro šetření podnětů, které se v období 2011 – 2012 objevovaly“, neboť dva z nich byly vytvořeny dne 24. 7. 2012 a jeden až v roce 2013. Dále žalobce c) dodal, že napadený rozsudek se sice odvolává i na judikaturu vytvořenou po zahájení řízení, ta se však týká i předchozích nezákonných postupů orgánů v oblasti hospodářské soutěže. Nepřípadné je podle žalobce c) i tvrzení stěžovatele, že z komunitární rozhodovací praxe v dané věci nelze vycházet; napadený rozsudek je založen i na robustní judikatuře týkající se správního procesu obecně. Podle názoru žalobce c) napadený rozsudek nemůže nijak zasáhnout do výkonu dozorových funkcí stěžovatele; tvrzení ohledně možnosti provádění namátkových kontrol považoval žalobce c) za účelová.

Žalobce d) vyjádřil přesvědčení, že stěžovatel si byl a je vědom svého nesprávného postupu ve věci a nyní se jej pouze snaží zakrýt účelovými tvrzeními. Nad rámce shora uvedeného dodal, že i kdyby bylo možno interpretovat donucovací praktiky žalobce f) jako indicii dohody o rozdělení trhu, v žádném případě by nebylo možné dospět k závěru o existenci časově neomezené dohody. Za nepravdivé považoval tvrzení stěžovatele, že napadený rozsudek ohrožuje efektivitu místního šetření, poněvadž zákaz libovůle efektivitu ohrožovat nemůže. Tvrzení stěžovatele o právu účastníků řízení nahlížet do spisu se podle žalobce d) naprosto míjí s odůvodněním napadeného rozsudku, stejně tak jako tvrzení týkající se sektorového šetření. Krajský soud netvrdil, že měl stěžovatel provést sektorové šetření, ale dospěl ke správnému závěru, že pro jeho provedení chyběl legitimní důvod. Svá tvrzení o realizaci sektorového šetření a poznatcích „z úřední činnosti“ pak stěžovatel nedoložil, z předložené „žádosti o poskytnutí informací a podkladů“ je zjevné, že nešlo o sektorové šetření a z předložených tabulek nic nevyplývá. Pokud jde o rešerše aktivit žalobců c) a f), stěžovatel se přiznal, že podklady, z nichž vycházel, nezařadil do správního spisu. Rozsah toho, co může stěžovatel šetřit při „namátkové kontrole“ je podle žalobce d) užší, než v případě místního šetření realizovaného ve správním řízení. Stěžovatel se také dovolává rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011 – 326, nicméně podle žalobce d) účelově pomíjí části jeho odůvodnění, které mu zdůrazňují povinnost šetřit základní práva soutěžitelů a respektovat princip proporcionality. Žalobce d) dále vyjádřil přesvědčení, že ústavněprávní limity výkonu veřejné moci nenabývají účinnosti až v návaznosti na explicitní judikaturu; nadto byly tyto limity stěžovateli podrobně vyloženy již před realizací prvních místních šetření, a to ve výše specifikovaném rozsudku. Žalobce d) též popřel tvrzení stěžovatele o nemožnosti aplikace požadavků kladených na provádění místních šetření unijní judikaturou, tyto požadavky totiž pramení z právních zásad Evropské unie, jež vychází z právních řádů členských států; odlišný rozsah procesních práv účastníků řízení na tom nemůže nic změnit.

Žalobce e) upozornil, že kasační stížnost neobsahuje údaj o doručení napadeného rozsudku a do značné míry v ní chybí konkrétní kasační námitky; jde spíše o obhajobu postupu stěžovatele. Žalobce e) je v ČR orientován především na trh inženýrského stavitelství, tudíž se předmět řízení dotýká většiny nabídek, které podal; podotkl také, že takto vymezený předmět řízení se týká i výběrových řízení, do nichž daní soutěžitelé nabídku nepodali. Stěžovatel i jeho předseda nadto opakovaně měnili tvrzení o tom, jaké podezření měl stěžovatel na počátku řízení. Stěžovatel také nikde neuvedl, na základě jakých skutečností dovodil, že tři zakázky zmíněné v podnětu mají blízkou souvislost časovou a v předmětu útoku s jinými potenciálními správními delikty, ohledně nichž „lovil informace“; stejně tak neuvedl, jak by mělo z oznámení vyplývat podezření na vyvolání (či využití) protiprávního stavu a jeho následné udržování. Žalobce e) připustil, že v některých případech může být obtížné při zahájení řízení specifikovat skutek (potažmo i předmět řízení), nicméně je potřeba zkoumat, zda si stěžovatel omezenost informací nezavinil sám tím, že před zahájením řízení neprošetřil indicie, a též trvat na tom, že v okamžiku prvního úkonu vůči podezřelému by měl mít stěžovatel dostatek informací, aby byl schopen vymezit vytýkaný skutek způsobem umožňujícím podezřelému obhajobu. Na tom nemůže nic změnit ani argumentace stěžovatele, že nebyl dán prostor pro vyčkávání. Podle žalobce e) je také nepřípustné, aby stěžovatel prokazoval zákonnost svého postupu pomocí dokumentů, jež nejsou součástí správního spisu. Upozornil též na to, že nezákonnost jednání se odvíjí od právní normy a soudem je pouze ex post deklarována, jednání tedy není protiprávní až od uveřejnění soudního rozhodnutí. Ztotožnil se pak se stěžovatelovou myšlenkou, že „procesní úkon provedený ve správním řízení by měl být (…) považován za zákonný, byl-li v době jeho provádění učiněn v souladu s procesními předpisy platnými a účinnými v době jeho provádění.“ Současně však souhlasil s názorem krajského soudu, že tento požadavek nebyl v nyní projednávané věci naplněn. Podle něj argumentace krajského soudu rozhodnutími Nexans a Deutsche Bahn má za cíl zdůraznit, že lov informací je nedovolenou praktikou. K omlouvání nezákonného vymezení předmětu řízení tím, že by stěžovatel mohl provádět namátkové kontroly, žalobce e) uvedl, že takový přístup „by vedl k naprosté negaci nutnosti vymezení předmětu řízení v rámci správního řízení trestního charakteru a k popření práv účastníků“.

Podle žalobce f) si stěžovatel přizpůsobuje rozhodná fakta k účelové obhajobě svého postupu, zkresluje či obrací závěry krajského soudu a staví svou argumentaci na nových nedůvěryhodných podkladech, které nemají oporu ve spise. Zdůraznil, že bid rigging mnohdy probíhá v rámci jednotlivých zakázek a stěžovatel opomíjí, že stavebnictví funguje na regionálním principu. Z nově předložených důkazů je také zřejmé, že žalobce f) je vítězem veřejných zakázek napříč ČR, tudíž nemůže „nabourávat“ žádný region. Stěžovatel podnět neprověřil, a navíc vedl správní řízení, přestože skutečnost neodpovídala informacím obsaženým v podnětu. Z většiny předložených dokumentů nelze vyvodit, kdy vznikly a co bylo jejich původním obsahem; žalobce f) přitom „předpokládá, že pokud by stěžovatel již v rámci vypořádání námitek žalobce v průběhu správního řízení předkládanými dokumenty disponoval, do spisového materiálu by je zařadil.“ Dále žalobce f) upozornil, že předseda stěžovatele v rozkladovém rozhodnutí odmítl, že by se jednalo o pokračující delikt, a že stěžovatel účelově interpretuje judikaturu tak, aby hovořila v jeho prospěch. Odmítl také tvrzení stěžovatele, že možná obrana před správními soudy může ospravedlnit nedostatky a nezákonnost vedeného správního řízení. Stěžovatel podle názoru žalobce f) dokonce popírá princip presumpce neviny, když v kasační stížnosti konstatuje, že se sice nepodařilo komplexní delikt prokázat, ale „provedené důkazy jasně naznačují koordinaci v jednotlivých dílčích zadávacích řízeních“. To, že žalobce f) vynaložil nemalé finanční prostředky na právní zastoupení, díky čemuž se dokázal proti vykonstruovaným obviněním bránit, nemůže jít k dobru stěžovateli. Zákonné zmocnění k provádění „namátkových kontrol“ pak nemůže samo o sobě obstát jako důvod pro zásah stěžovatele do práv žalobců.

Žalobce g) poznamenal, že kasační stížnost neobsahuje žádné odůvodnění k namítané nepřezkoumatelnosti. K doložení důvodnosti úvodního podezření pak stěžovatel uplatňuje nové skutečnosti a důkazy, které jsou navíc nedůvěryhodné, neboť stěžovatel setrvale odkazoval na (ve správním spisu se nenacházející) analýzu stavebních zakázek zadaných městem Písek, přičemž nyní dokládá rešerši o aktivitách žalobců c) a f) v zadávacích řízeních v celé republice v roce 2012. Z údajně provedeného sektorového šetření však podle žalobce g) stejně nelze dospět k závěru, že v daném odvětví by mohla být narušena hospodářská soutěž. Žalobce g) také setrval na svém názoru, že anonymní podnět nesplňuje nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti. Stěžovatel předmětné správní řízení využil jako východisko pro zjištění veškerých případných protisoutěžních jednání v zadávacích řízeních v oblasti stavebnictví. Podle názoru žalobce g) by také bylo v podstatě možné konstatovat, že stěžovatel s ním již nikdy v budoucnu nebude moci zahájit správní řízení týkající se možného porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve výběrových řízeních ve stavebnictví, a to pro překážku litispendence danou tímto řízením. Taktéž upozornil, že u něj byly zajištěny dokumenty týkající se veřejných zakázek do té doby v řízení nezmíněných. Realizované místní šetření navíc označil jako nepřiměřený zásah do své domovní svobody nesplňující podmínky proporcionality a nezbytnosti; nedostatek soudního příkazu k prohlídce a neurčitě vymezený předmět šetření podle jeho názoru nelze napravit soudním přezkumem provedeným ex post. Závěr stěžovatele, že se žalobce g) dopustil vytýkaných správních deliktů je přitom primárně založen na důkazech zajištěných při těchto místních šetřeních. Nesouhlasil ani s názorem stěžovatele, že účastníci jsou povinni spolupracovat v rozsahu uvedeném v předmětu šetření, aniž by byli oprávněni zkoumat správnost jeho vymezení.

Žalobce e) své vyjádření doplnil dvěma dalšími přípisy, v nichž zejména opětovně poukázal na to, že stěžovatel a jeho předseda neustále mění svá tvrzení ohledně podezření v době zahájení řízení, o čemž svědčí i vyjádření předsedy stěžovatele obsažená v druhostupňovém rozhodnutí v související věci (v nevyloučené části správního řízení vedeného pod sp. zn. S426/2012/KD). Žalobci a), c) a f) se s obsahem vyjádření žalobce e) ztotožnili. Žalobce c) nad rámec skutečností uvedených v doplnění vyjádření žalobce e) upozornil na skutečnost, že od počátku správního řízení ve správním spise nelze nalézt jedinou procesní stopu toho, že by stěžovatel jednání žalobců vnímal, natož šetřil, jako trvající či pokračující delikt. Podle žalobce a) pak nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že stěžovatel uplatnil totožnou argumentaci ve stejném časovém období i v souvisejícím soudním řízení vedeném u krajského soudu pod sp. zn. 62 Af 92/2016, což nasvědčuje tomu, že po seznámení se s napadeným rozsudkem krajského soudu účelově vypracoval novou obrannou strategii.

Své vyjádření doplnil také žalobce d), který nad rámec výše uvedeného upozornil na skutečnost, že závěry krajského soudu uvedené v napadeném rozsudku potvrzuje i aktuální soudní praxe, přičemž odkázal na rozsudek Tribunálu EU ze dne 20. 6. 2018 vydaný ve věci T-328/16, České dráhy, a.s. v. Evropská komise.

Nejvyšší správní soud nejdříve hodnotil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), osobou oprávněnou (§ 102 věta první s. ř. s.), stěžovatel je řádně zastoupen (§ 105 odst. 2 s. ř. s.) a kasační stížnost není jako celek nepřípustná (§ 102 věta druhá a § 104 s. ř. s. a contrario; uvedené nicméně neplatí pro všechny kasační námitky – viz odůvodnění níže).

Napadený rozsudek Nejvyšší správní soud přezkoumal v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.

Na tomto místě je třeba připomenout, že jádro soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů se soustředí v řízení před krajským soudem. S tím souvisí i poměrně striktní pravidla o koncentraci řízení a možnosti vymezení žalobních bodů (tzn. též vymezení rámce soudního přezkumu) pouze ve lhůtě pro podání žaloby (viz § 71 odst. 2 s. ř. s.). V řízení před krajským soudem může být také prováděno dokazování (viz § 52 s. ř. s., resp. § 77 s. ř. s.). Řízení o kasační stížnosti jakožto mimořádném opravném prostředku proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu je naproti tomu řízením, v jehož průběhu je Nejvyšším správním soudem přezkoumávána správnost posouzení věci a postupu krajského soudu. Jelikož rámec soudního přezkumu byl předurčen již v řízení o žalobě, není v řízení o kasační stížnosti přípustné uplatňovat nové důvody či skutečnosti nastalé až po vydání napadeného rozhodnutí (viz § 104 odst. 4 s. ř. s. a § 109 odst. 5 s. ř. s.). To je též jedním z důvodů, proč zdejší soud zpravidla neprovádí dokazování a rozhoduje bez jednání, pouze na základě obsahu příslušných spisů (viz § 109 odst. 2 s. ř. s.).

S ohledem na shora uvedené je nutno předeslat, že část kasačních námitek stěžovatele představuje tzv. skutková a právní nova ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. a § 109 odst. 5 s. ř. s., tedy kategorii námitek a tvrzení, které nejsou v řízení o kasační stížnosti přípustné.

Kasační stížnost není důvodná.

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť se jedná o vadu svojí povahou tak závažnou, že se jí musí zabývat z úřední povinnosti i bez návrhu stěžovatele (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.). Teprve dospěje-li k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, č. j. 3 As 6/2004 - 105, publ. pod č. 617/2005 Sb. NSS).

Stěžovatel nikterak nezdůvodnil, v čem nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje. Podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. spočívá nepřezkoumatelnost v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudky ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS), lze za nesrozumitelná obecně považovat rozhodnutí, jejichž výrok je vnitřně rozporný nebo nevhodně formulovaný takovým způsobem, že rozhodnutí ve svém důsledku nikoho nezavazuje, dále rozhodnutí, u nichž nelze rozlišit výrok od odůvodnění, či rozhodnutí, z nichž není patrné, kdo je jeho adresátem apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových (typicky pokud soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, zjištěné v rozporu se zákonem anebo pokud není zřejmé, zda vůbec v řízení nějaké důkazy byly provedeny). Rozsah povinnosti dostatečného odůvodnění se pak může měnit „podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován ve světle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být chápán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka.“ (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130). Soud, který se s argumentací vypořádává, ji nemůže pouze odmítnout pro nesprávnost, ale musí uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá.

Po přezkoumání napadeného rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není zatížen vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost ani pro nedostatek důvodů. Neshledal ani jinou vadu řízení před soudem, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Z výroku napadeného rozsudku je jednoznačně zřejmé, že jím bylo zrušeno napadené rozhodnutí stěžovatele. Krajský soud se náležitě zabýval všemi stěžejními žalobními body a jeho odůvodnění je jasné, srozumitelné a v odpovídající míře podrobné. Z odůvodnění rozsudku je též bez potíží seznatelné, jaké úvahy vedly soud k závěru o nezákonnosti rozhodnutí stěžovatele. Úvahy krajského soudu jsou také dostatečně podloženy odpovídajícími zákonnými ustanoveními a národní i evropskou judikaturou. O přezkoumatelnosti napadeného rozsudku nadto svědčí i skutečnost, že stěžovatel v kasační stížnosti se závěry krajského soudu věcně polemizuje, což by při nesrozumitelnosti rozsudku či absenci jeho odůvodnění nebylo z povahy věci ani možné (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, č. j. 3 As 95/2016 – 64).

Cílem činnosti Úřadu je podpora hospodářské soutěže a její ochrana proti nedovolenému omezování. K naplnění tohoto cíle zákon o ochraně hospodářské soutěže stěžovateli svěřuje široké pravomoci, které může využívat v rámci obecnějších šetření soutěžních podmínek a dodržování soutěžních předpisů, i v rámci správních řízení vedených ve věcech konkrétních protisoutěžních deliktů. V souladu s § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je stěžovatel oprávněn vykonávat „dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě tohoto zákona“. Provádí tedy nejen všeobecný dozor nad dodržováním pravidel hospodářské soutěže, ale i následnou kontrolu, jak soutěžitelé plní jím vydaná rozhodnutí. Dále zákon stěžovateli umožňuje vykonávat i tzv. sektorová šetření, tedy průběžná šetření soutěžních podmínek v případech, kdy situace na jednotlivých trzích naznačuje, že hospodářská soutěž je narušena. Stěžovatel pak může navrhnout opatření ke zlepšení, zejména vydávat zprávy, jejichž obsahem jsou doporučení ke zlepšení soutěžních podmínek (§ 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže).

Postup stěžovatele v rámci tzv. předběžného šetření a sektorového šetření upravuje § 20 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže tak, že Úřad postupuje přiměřeně podle § 21e, 21f a 21g téhož zákona. I mimo zahájené správní řízení tedy stěžovateli náleží relativně rozsáhlé vyšetřovací pravomoci, které mu umožňují provádění efektivního dozoru. Konkrétně může od soutěžitelů požadovat patřičné informace a podklady (§ 21e) a provádět šetření na místě v obchodních i jiných prostorách soutěžitelů (§ 21f a § 21g). Uvedená oprávnění je však nutno aplikovat přiměřeně s ohledem na to, že šetření soutěžitelé nejsou účastníky řízení a nedisponují tak příslušnými procesními právy.

Pro uvedenou dozorovou činnost (předběžná a sektorová šetření) je typické a z její povahy zjevné, že Úřad před jejím prováděním nemusí disponovat žádným konkrétnějším podezřením na možné protiprávní jednání určitých soutěžitelů. To však neznamená, že by postup Úřadu v těchto případech mohl zcela záviset na jeho libovůli, jak upozornil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011 – 326, publ. pod č. 2458/2012 Sb. NSS (věc Telefónica), kde konstatoval, že je nezbytné, aby i v rámci předběžného šetření byla respektována zásada proporcionality, tedy aby byl sledován právem aprobovaný legitimní cíl a aby bylo šetření pro dosažení tohoto cíle nezbytné a tomuto cíli přiměřené. Zákonem předvídaný legitimní účel daného institutu přitom spočívá v kontrole dodržování vnitrostátního a unijního soutěžního práva konkrétním soutěžitelem či soutěžiteli, a v případě zjištění skutečností, jež by mohly nasvědčovat protiprávnímu omezování hospodářské soutěže, ve shromáždění prvotních podkladů pro to, aby se mohl stěžovatel rozhodnout, zda zahájí správní řízení o příslušném soutěžním deliktu či deliktech, nebo nikoliv. Účelem předběžného šetření je zároveň i ochrana soutěžitelů před tím, aby proti nim nebyla zcela zbytečně zahajována řízení o porušení soutěžního práva, která by byla založena na zjevně nepodložených či nepravdivých informacích. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku také zdůraznil, že „předběžné šetření však rozhodně není určeno k tomu, aby v něm byly shromaždovány veškeré podklady již pro konečné rozhodnutí ve správním řízení a tedy odstraňovány jakékoliv pochybnosti o tom, zda byl spáchán soutěžní delikt. Předběžné šetření tedy rozhodně nemá a nemůže nahrazovat samotné správní řízení a nemělo by se v něm (nejde-li o skutkově triviální věc) nacházet těžiště dokazování či shromažďování dalších podkladů pro konečné rozhodnutí o vině a sankci za správní delikt. Podmínkou pro zahájení správního řízení o takovém deliktu rozhodně není jistota správního orgánu o tom, že byl tento delikt spáchán, ale pouze důvodné podezření. Předběžné šetření, v němž, jak již bylo řečeno, soutěžitel nemůže vykonávat práva účastníka řízení, tedy nesmí suplovat funkci správního řízení a činit z něho pouze formální procesní stádium, kde už je o tom, zda a kým byl delikt spáchán, vlastně předem rozhodnuto. Takový postup by byl popřením základního práva soutěžitele na spravedlivý proces.“ Uvedené závěry lze podle názoru Nejvyššího správního soudu přiměřeně vztáhnout i na provádění sektorových šetření.

Vyjdou-li při uvedené dozorové činnosti najevo skutečnosti zakládající důvodné podezření, že se konkrétní soutěžitel(é) dopustil(i) protisoutěžního deliktu, může Úřad zahájit správní řízení ve věci možného porušení soutěžních předpisů (§ 20 odst. 3 ve spojení s § 21 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Správní řízení Úřad zahajuje vždy ex offo [vyjma řízení o povolení spojení a o povolení výjimky ze zákazu uskutečňování spojení (viz § 21 odst. 1 téhož zákona)]. Kromě poznatků získaných při vlastní činnosti, může Úřad pojmout podezření na porušení soutěžních pravidel i z podnětu získaného od soutěžitele či jiného subjektu.

Před zahájením správního řízení tedy musí mít Úřad k dispozici relativně konkrétní podezření na spáchání protisoutěžního deliktu, aby mohl dostatečně vymezit předmět řízení. Zde je nutno respektovat obecnou úpravu správního řízení obsaženou v § 46 odst. 1 správního řádu, podle které musí oznámení o zahájení správního řízení „obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby“. Nejvyšší správní soud přitom opakovaně zdůraznil, že „vymezení skutku, pro který je řízení zahájeno, musí mít určitý stupeň konkretizace, stejně tak jako musí být z oznámení o zahájení řízení zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude v řízení rozhodováno“ (viz např. rozsudek ze dne 20. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002 - 34, publ. pod č. 296/2004 Sb. NSS). Přímo ve vztahu k vymezení předmětu řízení vedeného ve věci možného porušení § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (zakázané dohody) pak Nejvyšší správní soud konstatoval, že „na samém počátku řízení není možné jeho předmět zcela přesně vymezit. V této fázi má správní orgán pouze informace plynoucí z jeho postupu před samotným zahájením správního řízení a z případných vnějších podnětů. Nicméně předmět jakéhokoliv zahajovaného řízení (a pro oznámení o zahájení správně-trestního řízení to platí zvláště) musí být identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit“ (viz rozsudek ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, publ. pod č. 2119/2010 Sb. NSS). Skutek, pro který je zahajováno správní řízení, tedy musí být dostatečně konkretizován tak, aby nebyl zaměnitelný s jiným protiprávním jednáním (což má význam z hlediska dodržení zásady ne bis in idem, překážky litispendence a překážky res iudicata), a to proto, aby si byl obviněný soutěžitel vědom, jaké jednání je mu kladeno za vinu, a tím bylo respektováno jeho právo na obhajobu, které je součástí širšího práva na spravedlivý proces.

Pokud stěžovatel v rámci správního řízení přistoupí k provedení šetření na místě, které je zpravidla nejúčinnějším nástrojem k získání stěžejních důkazů k prokázání protisoutěžního deliktu, musí vyšetřovanému soutěžiteli sdělit také účel tohoto šetření, jenž bude zpravidla shodný s vymezením předmětu správního řízení, resp. může být i úžeji zaměřený. Požadavek na sdělení právního důvodu a