3 As 437/2019 — Nejvyšší správní soud

3 As 437/2019- 36 - text  3 As 437/2019 – 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně Mgr. I. N., zastoupené JUDr. Tomášem Doležalem, advokátem se sídlem Opava, náměstí Republiky 679/5, proti žalované obci Hrčava, se sídlem Hrčava 53, zastoupené Mgr. Petrem Poločkem, advokátem se sídlem Frýdek – Místek, Novodvorská 667, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 12. 2019, č. j. 22 A 49/2019-25, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Žalobkyně vlastní pozemek parc. č. X v k. ú. X, v obci X, na kterém zamýšlí umístit novostavbu rodinného domu, včetně přípojky pitné vody z vrtané studny a vodovodního řádu, splaškové kanalizace do ČOV a vsaku, dešťové kanalizace do vsaku, domovního vedení NN, zpevněných ploch a oplocení (dále jen „stavba“). Obec Hrčava je obcí bez územního plánu. Formou opatření obecné povahy účinného od 15. 1. 2009, přijatého usnesením zastupitelstva obce Hrčava ze dne 13. 12. 2008, bylo na území obce Hrčava vymezeno podle § 58 a § 59 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) zastavěné území. Pozemek parc. č. X se nachází v území nezastavěném a dle tvrzení žalobkyně má společnou hranici s pozemky v zastavěném území, které je tvořené více než jedním zastavěným pozemkem. Dne 1. 4. 2019 žalobkyně požádala zastupitelstvo obce Hrčava o souhlas s umístěním stavby podle § 188a odst. 2 stavebního zákona na uvedeném pozemku. Zastupitelstvo obce Hrčava tuto žádost na zasedání konaném dne 28. 6. 2019 usnesením zamítlo. [2] Žalobkyně podala ke Krajskému soudu v Ostravě žalobu proti nezákonnému zásahu, jíž se domáhala určení, že usnesení zastupitelstva obce Hrčava, kterým byla její žádost o souhlas s umístěním stavby zamítnuta, je nezákonné; současně se domáhala, aby krajský soud uvedené usnesení zrušil a přikázal žalované o její žádosti opětovně rozhodnout. [3] Krajský soud žalobu pro nepřípustnost odmítl podle § 85 soudního řád správního (dále jen „s. ř. s.“). Konstatoval, že zásahová žaloba má subsidiární povahu vůči žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 s. ř. s.). Cestou zásahové žaloby nelze podrobovat soudnímu přezkumu jednotlivé procesní úkony předcházející vydání správního rozhodnutí; výjimkou jsou pouze případy, kdy již jednotlivé takové postupy samy o sobě, bez ohledu na případné konečné rozhodnutí, zasahují do právní sféry účastníka řízení. (Ne)souhlas zastupitelstva obce podle § 188a odst. 2 stavebního zákona má pro účely územního řízení o umístění stavby v nezastavěném území obce povahu závazného podkladu. Aby tento úkon mohl představovat nezákonný zásah, musel by zasahovat do právní sféry žalobkyně sám o sobě, bez vazby na konečné rozhodnutí, což sice a priori není vyloučeno, bylo však na žalobkyni, aby takový přímý zásah tvrdila a prokázala. Nic takového ze žaloby nevyplývá, žalobkyně spatřuje dotčení svých práv v nemožnosti umístit stavbu, o čemž však bude teprve rozhodováno, a žalobkyně se bude moci proti takovému rozhodnutí případně bránit opravnými prostředky v rámci územního řízení, či následně správní žalobou. Krajský soud současně odlišil souhlas zastupitelstva obce podle § 188a odst. 2 stavebního zákona od souhlasů podle § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 téhož zákona vydávaných stavebním úřadem. Režim soudního přezkumu těchto souhlasů je odlišný, neboť souhlasy uvedené následně jsou způsobilé samy o sobě zakládat práva a povinnosti a současně jsou tak samy o sobě, bez vazby na další rozhodnutí, způsobilé zasáhnout do právní sféry osob. Proto lze proti těmto souhlasům ve správním soudnictví brojit přímo, žalobou proti rozhodnutí. [4] Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [5] Stěžovatelka zaprvé namítá, že krajský soud z hlediska povahy (chybně) nerozlišoval mezi souhlasem zastupitelstva obce s umístěním stavby podle § 188a odst. 2 stavebního zákona a usnesením zastupitelstva obce o zamítnutí žádosti o tento souhlas. I pokud by tento souhlas měl pro účely územního řízení povahu závazného podkladu, ještě to neznamená, že shodnou povahu má také usnesení zastupitelstva obce o zamítnutí žádosti o tento souhlas. [6] Ustanovení § 188a odst. 2 stavebního zákona je ustanovením přechodným, nekoncepčním, k němuž neexistuje důvodová zpráva, patrně z těchto důvodů upravuje pouze souhlas s umístěním stavby a nestanoví, že by zastupitelstvo obce mohlo k umístění stavby vydat též „nesouhlas“. Podle stěžovatelky proto napadené usnesení zastupitelstva obce, jímž byla její žádost o souhlas zamítnuta, nebylo vydáno podle § 188a odst. 2 stavebního zákona, nýbrž podle § 16 odst. 2 písm. f) či g) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), jakožto rozhodnutí o návrhu fyzické osoby starší 18 let, která vlastní na území obce nemovitost. Tuto argumentaci stěžovatelka uplatnila již v žalobě, krajský soud se s ní však nevypořádal. Dané usnesení zastupitelstva, vydané podle obecního zřízení, samo o sobě a přímo (jednalo se o stěžovatelčinu žádost) zasahuje do právní sféry stěžovatelky, neboť pokud obecní zřízení stěžovatelce svěřuje oprávnění obrátit se s žádostí na zastupitelstvo rozhodující v samostatné působnosti, jednalo se o způsob realizace práva na samosprávu. Stěžovatelka tak byla zkrácena v právu zaručeném ustanovením § 16 odst. 3 obecního zřízení. Důvod této nezákonnosti přitom spočívá v porušení zásad ochrany dobré víry, právní jistoty, legitimního očekávání a zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, nikoliv výhradně v nemožnosti umístit stavbu, jak zjednodušeně uvedl krajský soud. [7] Stěžovatelka souhlasí s názorem, že souhlas zastupitelstva obce podle § 188a odst. 2 stavebního zákonce může být závazným podkladem pro územní řízení v tom, že je závazný pro stavební úřad, a že stavební úřad je povinen jeho předložení po žadateli o územní rozhodnutí požadovat. Jedná se jiný doklad ve smyslu ustanovení § 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Pokud žadatel souhlas nepředloží, a to i z důvodu, že mu jej zastupitelstvo dát odmítne, není to důvodem k zamítnutí žádosti o územní rozhodnutí, nýbrž důvodem k zastavení řízení podle § 86 odst. 4 stavebního zákona, a to na rozdíl od situace, kdy dotčený orgán vydává negativní závazné stanovisko nebo zamítavé rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu, kdy následkem bude (meritorní) zamítnutí žádosti podle § 90 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. V případě úkonu zastupitelstva obce podle § 188a odst. 2 stavebního zákona tento zákon nepředpokládá, že by podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu bylo usnesení zastupitelstva obce, jímž byla žádost o udělení souhlasu s umístěním stavby zamítnuta. Takovým podkladem je pouze souhlas. Pokud jej žadatel nezíská, vždy to povede k zastavení řízení. V rámci řízení o opravném prostředku či v řízení o žalobě proti takovému rozhodnutí o zastavení řízení se pak žadatel nemůže domáhat přezkumu usnesení zastupitelstva obce o odepření souhlasu podle § 188a odst. 2 stavebního zákona, neboť napadené rozhodnutí nebude meritorní, ale pouze procesní. [8] Stavební zákon nestanovuje, že by usnesení zastupitelstva obce o odepření souhlasu podle § 188a odst. 2 daného zákona mohlo být nesouhlasným závazným stanoviskem (jehož samostatný soudní přezkum je podle judikatury vyloučen). Pravomoc vydávat závazná stanoviska je svěřena dotčeným orgánům. Zastupitelstvo obce však dotčeným orgánem není ani podle § 136 odst. 1, ani podle § 136 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 188a odst. 2 stavebního zákona stanoví, že zastupitelstvo obce má v řízení o umístění staveb postavení dotčeného orgánu, nikoliv že je dotčeným orgánem. Mezi tím, zda subjekt je dotčeným orgánem, nebo zda má postavení dotčeného orgánu, existuje rozdíl. Stavební zákon konstrukci, podle níž má zastupitelstvo obce postavení dotčeného orgánu, obsahuje patrně z důvodu, že zastupitelstvu obce svěřuje pravomoc kontrolovat dodržování podmínek, které souhlas podle § 188a odst. 2 stavebního zákona může obsahovat. Neuvádí-li však stavební zákon výslovně, že zastupitelstvo obce je dotčeným orgánem, nemůže vydávat závazné stanovisko, jelikož k tomu jsou oprávněny pouze dotčené orgány. [9] Dále stěžovatelka namítá, že možnost soudního přezkumu úkonu zastupitelstva obce podle § 188a odst. 2 stavebního zákona až na základě žaloby proti rozhodnutí o umístění stavby by z hlediska ochrany jejích práv nebyla efektivní, neboť soud by v případě takového přezkumu podle § 75 odst. 2 s. ř. s. nebyl oprávněn úkon zastupitelstva obce zrušit, nýbrž jeho případnou nezákonnost by