4 As 370/2019 — Nejvyšší správní soud

4 As 370/2019- 39 - text 4 As 370/2019 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Lesy České republiky, s.p., IČO: 42196451, se sídlem Přemyslova 1106/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Správa železnic, státní organizace (dříve Správa železniční dopravní cesty, s. o.), IČO: 70994234, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2017, č. j. 64/2017-130-SPR/2, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 9. 2019, č. j. 11 A 45/2018 - 97, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Drážního úřadu, sekce stavební, územní odbor Plzeň (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 1. 2. 2017, č. j. DUCR-44816/17/Ho. Tímto rozhodnutím správní orgán I. stupně podle § 10 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, nařídil žalobci, aby provedl nezbytná opatření k odstranění vzniklého zdroje ohrožení dráhy a provozu na ní do 31. 5. 2017. Zdrojem ohrožení dráhy se v tomto rozhodnutí rozuměly stromy rostoucí na pozemku p. č. 38/2 v katastrálním území Tisová u Nejdku, obec Nejdek, okres Karlovy Vary, na regionální dráze Karlovy Vary – Potůčky, st. hr., traťový úsek Nové Hamry – Pernink, žel. km 27,450 – 27,630, které svojí výškou a dopadovou vzdáleností mohou způsobit vznik mimořádné události na dráze s možným důsledkem ohrožení života, zdraví nebo škody značného rozsahu. Správní orgán považoval za nadbytečné pořizovat dendrologické posudky pro účely posouzení, zda se jedná o zdroj ohrožení dráhy, neboť byl obeznámen s případy pádů zdravých a nepoškozených dřevin do průjezdného profilu koleje s následným poškozením drážních vozidel, a proto za zdroj ohrožení označil každou dřevinu splňující stanovená kritéria. [2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítl, že žalovaný nesprávně interpretoval vztah mezi lesním zákonem a zákonem o dráhách. Neexistuje mezi nimi vztah speciality, jelikož každý z předpisů upravuje jiný okruh právních vztahů. Žalovaný dále ve svém rozhodnutí zcela opominul otázku přiměřenosti opatření, jejž má vlastník pozemku přiléhajícího k dráze provést, aby provoz dráhy nebyl ohrožen. Dle názoru žalobce pak samotná existence stromů v ochranném pásmu dráhy není v rozporu se zákonem o dráhách. Žalovaný nereflektoval změnu právní úpravy, ke které v mezidobí došlo, kdy § 415 až 420 starého občanského zákoníku byly nahrazeny § 2900 a násl. zák. č. 89/2012 Sb., přičemž aplikační rozsah nových ustanovení je užší, neboť prevenční povinnost se ukládá pouze při konání, tedy aktivním jednání subjektu a stíhá subjekt jen tehdy, vyžadují-li to okolnosti případu nebo zvyklost soukromého života. [3] Dále žalobce poukázal na neurčitost výroku rozhodnutí I. stupně, a v důsledku i výroku rozhodnutí žalovaného, neboť ukládá žalobci provést nezbytná opatření pouze obecně a neurčitě, přičemž nevymezuje rozsah nařízené těžby. Žalovaný nadto řádně nedoložil, že v posuzovaném případě jsou všechny zdravé stromy nebezpečím pro dráhu ve smyslu § 10 zákona o dráhách. [4] Městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přisvědčil žalobci, že mezi lesním zákonem a zákonem o dráhách není vztah obecného a zvláštního zákona, jelikož oba právní předpisy upravují jinou materii, a nijak si proto nekonkurují. Souhlasil však s žalovaným, že v posuzovaném případě se § 22 lesního zákona neaplikuje, jelikož právo ochrany bezpečného provozu dráhy, jakožto právo veřejné, je zajištěno v § 10 zákona o dráhách. Soud dále neshledal namítanou neurčitost výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jelikož je z rozhodnutí patrné, jaké stromy mají být odstraněny. [5] Soud přisvědčil žalobci, že samotná existence stromů v ochranném pásmu dráhy není v rozporu se zákonem o dráhách. V postupu žalovaného, spočívajícím v paušálním nařízení odstranění stromů, které by vzhledem ke své výšce a vzdálenosti od trati mohly do dráhy spadnout, shledal soud porušení základních zásad činnosti správních orgánů, zejm. zásady materiální pravdy dle § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Správní orgány v tomto případě stav věci zkoumaly minimálně, neověřily nutnost takto široce stanovené povinnosti kácení lesů a uložení povinnosti opřely pouze o konstatování, že dle judikatury může být i zdravý strom nebezpečný. Výše uvedeným postupem správní orgány porušily také zásadu proporcionality dle § 2 odst. 3 správního řádu. [6] Jednání žalobce, kterým by měl způsobit nebezpečí pro dráhu, a to ani ve formě opomenutí, nebylo nijak prokázáno a za současného nedostatečného zjištění skutkového stavu ze strany správních orgánů nelze požadovat, aby žalobce provedl kácení stromů na své náklady. V opačném případě by pak platilo, že každý vlastník lesa sousedícího s dráhou bez dalšího odpovídá za prostou existenci lesa a bez řádného zjištění stavu věci správním orgánem by mu mohla být uložena povinnost pokácet les na vlastní náklady. Takový extenzivní výklad § 10 zákona o dráhách však neodpovídá nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 11/01, č. 144/2002 Sb. [7] Závěr o vyloučení odkladného účinku je dle soudu nesprávný a vyplývá z nesprávného posouzení zdravých stromů bez dalšího jako zdroje ohrožení pro dráhu. V případě zdravých stromů nelze paušálně hovořit o nebezpečí pro dráhu, a proto není splněna podmínka § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu pro vyloučení odkladného účinku. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce [8] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl výše uvedený rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítl, že je rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný, neboť soud nijak neodůvodnil, proč se pojem nebezpečí podle § 10 odst. 1 zákona o dráhách vztahuje jen k pravděpodobnosti pádu stromu a nikoli k jeho následkům, proč by kterýkoli strom bez ohledu na jeho zdravotní stav, jen s ohledem na svůj vzrůst a vzdálenost od dráhy, neměl znamenat nebezpečí a proč žalobce neodpovídá za stav, kdy stromy nechal vyrůst do kritické výšky a vzdálenosti od dráhy, a nenese tak náklady na jejich odstranění. Rovněž není dle stěžovatele zřejmé, z jakých důvodů městský soud (v bodě 37 rozsudku) nesouhlasí se závěrem, jejž stěžovatel vyvodil z výše citovaného nálezu Ústavního soudu, dle kterého „i opomenutí spočívající v tom, že vlastník pozemku nechal vyrůst stromy v kritické vzdálenosti od dráhy do kritické výše, zakládá jeho odpovědnost za takto vzniklé nebezpečí pro dráhu, které má odstranit na své náklady, aniž by bylo třeba zjišťovat jakékoliv další pochybení ze strany tohoto vlastníka.“ [9] Stěžovatel dále namítl, že městský soud nesprávně posoudil pojem „nebezpečí pro dráhu“ podle § 10 odst. 1 zákona o dráhách z hlediska pravděpodobnosti pádu stromu, ačkoli měl naplnění tohoto pojmu hodnotit z hlediska důsledků tohoto pádu. Následky pádu stromu jsou stejné v případě zdravého i nemocného stromu. Nynější nepříznivé klimatické jevy osvědčily, že i objektivně zcela zdravý strom se v důsledku silného poryvu větru, podmáčené půdy nebo přívalů sněhu může stát nebezpečím pro dráhu, když zcela náhle, nekontrolovaně a nepředvídatelně zasáhne do průjezdného profilu dráhy. Vyžadované prokazování adekvátně narušeného dendrologického zdraví všech stromů určených ke kácení by tedy bylo nedůvodným zatěžováním účastníků řízení a nadbytečným generováním nákladů. Každý, i zdravý strom o kritické výšce a vzdálenosti od dráhy pro ni představuje nebezpečí již v důsledku hrozby opakujících se negativních klimatických jevů, nikoli až v momentě vzniku bezprostřední kritické situace, neboť v takovém případě by správní řízení podle § 10 zákona o dráhách nebylo dostatečně rychlou reakcí na dané nebezpečí. Konstatování o porušení § 3 správního řádu je nesprávné. Městský soud zjevně nevzal v úvahu uvedený nález Ústavního soudu, dle kterého je porušením povinnosti vlastníka pozemku například vysázení stromu na nevhodném místě. Ústavní soud tedy neřeší pravděpodobnost pádu, ale důsledky, které budou u stromu vysazeného na nevhodném místě vždy stejné, bez ohledu na příčiny pádu. Z důvodu nesprávného posouzení této právní otázky pak městský soud dospěl k nesprávnému závěru, že není založena odpovědnost vlastníka pozemku sousedícího s dráhou za existenci nebezpečí, které ji ohrožuje. [10] Městský soud podle názoru stěžovatele vůbec neměl poměřovat zásah správních orgánů principem proporcionality, neboť jakákoli existence stromu na nevhodném místě