5 As 25/2019 — Nejvyšší správní soud

5 As 25/2019- 29 - text 5 As 25/2019 - 38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobců: a) D. K., b) K. K., oba zastoupeni JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) T. F., II) L. K., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 14. 1. 2019, č. j. 45 A 122/2017 – 87, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům k rukám jejich zástupce na nákladech řízení o kasační stížnosti celkem 6727 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Kasační stížností se žalovaný domáhá zrušení shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zrušena rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2017, č. j. 077491/2017/KUSK, ve výroku II., a rozhodnutí Městského úřadu Říčany ze dne 20. 1. 2017, č. j. 457/2017-MURI-OSÚ/808, a věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobců a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Říčany (dále jen „stavební úřad“). Stavební úřad na základě žádosti společnosti ARENDON a. s. (dále jen „stavebník“) rozhodl o umístění stavby „RPC Nebřenice, 5 – Přivaděč plynovodu Radimovice včetně regulační stanice plynu, technické a dopravní infrastruktury“ na pozemcích p. č. st. X, X a X v katastrálním území Chomutovice u Dobřejovic a na pozemcích p. č. X, X, X a X v katastrálním území Radimovice u Velkých Popovic (dále jen „stavba“). Součástí stavby je regulační stanice plynu, VTL a STL přivaděč plynu, oplocení regulační stanice, areálové rozvody elektrické sítě, příprava datových rozvodů a účelová komunikace k regulační stanici. Týmž rozhodnutím byla současně povolena stavba regulační stanice plynu a účelové komunikace k ní. [2] Žalobci jsou výlučnými vlastníky pozemku p. č. X a podílu ve výši 1/9 k pozemku p. č. X v katastrálním území Radimovice u Velkých Popovic a napadeným rozhodnutím byli dotčeni na svém vlastnickém právu k uvedeným nemovitým věcem a právu na příznivé životní prostředí a na ochranu zdraví v souvislosti s užíváním těchto nemovitých věcí. V žalobě žalobci konkrétně poukazovali na to, že napadeným rozhodnutím umístěná a povolená stavba pozemní komunikace, která se nachází na pozemku v podílovém spoluvlastnictví mj. obou žalobců, byla původně navržena jako slepá obytná ulice zpřístupňující okolní rodinné domy; nemá proto parametry průjezdné komunikace umožňující míjení vozidel, není projektována na zatížení pohybem těžké mechanizace a stavební techniky (je zhotovena ze zámkové dlažby). Žalovaný se dle žalobců nevyjádřil k hlavnímu odvolacímu důvodu, že stavebník nemá souhlas spoluvlastníků pozemku p. č. X se stavbou pozemní komunikace a jeho užíváním; takový souhlas nelze dovodit ze smlouvy o zřízení věcného břemene uzavřené dne 12. 12. 2013 mezi právním předchůdcem spoluvlastníků tohoto pozemku (společností OPT Plus, a. s., dále jen ,,OPT Plus‘‘) a společností RWE GasNet, s. r. o. (dále jen „RWE GasNet“), neboť touto smlouvou bylo zřízeno věcné právo toliko pro vedení a obsluhu plynového vedení, nikoliv ke zřízení dalších staveb na pozemku. Zřízení stavby na cizím pozemku vyžaduje souhlas jeho vlastníka, a to pro konkrétně vymezený záměr. Smlouvou ze dne 25. 3. 2016 pak zřídila společnost OPT Plus ve prospěch stavebníka služebnost cesty a služebnost inženýrské sítě (elektrické vedení nízkého napětí k plynovým zařízením, středotlakému plynovodnímu přivaděči, regulační stanici vysokotlakého a středotlakého rozvodu plynu na pozemku p. č. X). Tato smlouva neobsahuje souhlas s umístěním účelové komunikace na pozemku p. č. X a s napojením další komunikace na tento pozemek. Závěr stavebního úřadu o udělení souhlasu žalobců se stavbou není opřen o žádný důkaz. Jediným souhlasem založeným ve správním spisu je souhlas společnosti OPT Plus ze dne 23. 3. 2016 s předlážděním části dlažby na pozemku p. č. X. Tento souhlas nebyl udělen žalobci, nýbrž jejich právní předchůdkyní, především však nesplňuje požadavky § 110 odst. 2 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“), neboť se nejedná o deklaraci práva provést stavbu založeného smlouvou ani o právo odpovídající věcnému břemenu. Skutečnost, že ani jedna z listin nedokládá právo stavebníka ke zřízení účelové komunikace, plyne též z plánovací smlouvy ze dne 24. 8. 2016, v níž je uvedeno, že účelová komunikace bude na pozemku p. č. X umístěna na základě budoucí smlouvy o zřízení služebnosti, z čehož plyne, že v srpnu 2016 stavebník nedisponoval souhlasem s umístěním stavby pozemní komunikace na pozemku. Žalobci dále žalovanému vytkli, že žádost stavebníka neposuzoval z hlediska § 10 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,zákon o pozemních komunikacích‘‘). Pokud vlastník komunikace nesouhlasí s připojením sousední nemovité věci k místní komunikaci, nelze připojení povolit; v odvolání namítli, že stavebník nemá zajištěno dopravní napojení stavby k pozemní komunikaci, neboť k pozemku, na němž se komunikace nachází, nemá oprávnění. Tím byla nastolena předběžná otázka ohledně druhu a kategorie pozemní komunikace a oprávnění stavby komunikace na pozemku p. č. X, kterou bylo nutno před rozhodnutím ve věci vyřešit deklaratorním rozhodnutím; tato předběžná otázka nebyla stavebním úřadem ani žalovaným vyřešena. [3] Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil. Vymezil podstatu žaloby, kterou je argumentace poukazující na skutečnost, že součástí stavby je zásah do pozemku p. č. X, aniž by stavebník disponoval soukromoprávním titulem opravňujícím jej k realizaci pozemní komunikace na cizím pozemku, a že stavebník nemá zajištěný přístup po pozemní komunikaci ke svému pozemku, na němž má být umístěna regulační stanice. Vzhledem k tomu, že tyto námitky žalobci ve lhůtě stanovené pro uplatnění námitek v řízení před stavebním úřadem výslovně nevznesli, krajský soud nejprve vážil, zda se může věcně zabývat žalobními body, jimiž žalobci zpochybňují zákonnost napadeného rozhodnutí způsobem, který neuplatnili v řízení před správními orgány; bral přitom v potaz, že se jedná o otázky, které stavební úřad posuzuje ve společném řízení z úřední povinnosti. Pro zodpovězení této otázky krajský soud vycházel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007 – 62, podle něhož je žalobce oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné; tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl; to platí i v případě, že správní řízení je ovládáno zásadou koncentrace. Krajský soud tak dospěl k závěru, že je přípustné uplatnit poprvé v řízení před krajským soudem námitky zpochybňující zákonnost napadeného rozhodnutí, ačkoliv řízení před správními orgány je ovládáno zásadou koncentrace (§ 89 odst. 1 a § 112 odst. 1 a 2 stavebního zákona, užité na základě § 94a odst. 2 téhož zákona, a § 82 odst. 4 správního řádu, užitý na základě § 192 odst. 1 stavebního zákona). Krajský soud s ohledem na uvedené neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné z důvodu nevypořádání některé z odvolacích námitek, jak tvrdili žalobci [4] Krajský soud se dále zabýval hmotněprávními námitkami žalobců, předně absentujícím soukromoprávním titulem, jenž by stavebníka opravňoval k provedení stavby pozemní komunikace na cizím pozemku, resp. k zásahu do stávajícího zpracování jeho povrchu. [5] Z projektové dokumentace předložené stavebnímu úřadu krajský soud zjistil, že na pozemku p. č. X ve spoluvlastnictví žalobců a dalších osob má být skutečně realizována část pozemní komunikace, a to dvojím způsobem: 1) rozebráním stávající dlažby chodníku a jejím nahrazením zámkovou dlažbou (od staničení 0,0 do staničení 0,02665) a 2) navázáním zcela nové pozemní komunikace (od staničení 0,02664 k hranici pozemků p. č. X a X). Soud žalobcům přisvědčil v tom, že stavební činnost, ať již spočívá ve výměně stávajícího chodníku, nebo vybudování zcela nové pozemní komunikace na cizím pozemku nelze provést, aniž by k tomu stavebníkovi svědčil soukromoprávní titul. Existenci takového titulu je třeba v územním řízení i stavebním řízení prokázat (v rozsahu stavebního objektu 05.OI.03.01 – účelová komunikace k regulační stanici plynu bylo rozhodováno nejen o umístění stavby, ale též o jejím povolení). Ve společném řízení je třeba s ohledem na § 94a stavebního zákona předložit doklady a záměr posoudit ve stejném rozsahu, který zákon stanoví pro územní řízení a stavební řízení. V územním řízení je tř