2 As 10/2021 — Nejvyšší správní soud

2 As 10/2021- 58 - text 2 As 10/2021 - 63 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudců JUDr. Faisala Husseiniho a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: FIRESI s. r. o., se sídlem Lidická kolonie 1108/47, Jihlava, zastoupený Mgr. Miroslavem Šianským, advokátem se sídlem Mácova 520/62, Brno, proti žalovanému: Úřad pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, se sídlem Biskupský dvůr 1148/5, Praha 1, zastoupený Mgr. Bc. Patrikem Frkem, advokátem se sídlem Ohradské náměstí 1628/7, Praha 5, proti nečinnosti žalovaného správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2021, č. j. 6 A 71/2020-71, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2021, č. j. 6 A 71/2020-71, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhal ochrany před nečinností žalovaného, kterou spatřoval v tom, že žalovaný nerozhodl o žalobcově odvolání proti rozhodnutí Technického a zkušebního ústavu stavebního Praha, s. p. (dále jen „Zkušební ústav“) ze dne 28. 2. 2020, č. 080 – 023252, o zrušení certifikátu č. 204/C5a/2017/080-021561 na výrobek Stabilní hasicí zařízení plynové na HFC-227 ea FIRESystem 227 (dále jen „Certifikát“ a „rozhodnutí o zrušení Certifikátu“). [2] Žalobce uvedl, že Certifikát vydal Zkušební ústav dne 29. 12. 2017 jako autorizovaná osoba v režimu zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů (dále jen „zákon o technických požadavcích na výrobky“). Držitelem Certifikátu byl žalobce. Ke zrušení Certifikátu Zkušební ústav přistoupil dle § 11a odst. 3 zákona o technických požadavcích na výrobky, přičemž dle žalobce je rozhodnutí o zrušení Certifikátu správním rozhodnutím v rámci výkonu veřejné správy ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“); proto je proti němu přípustné podat odvolání dle § 81 odst. 1 správního řádu. Žalobce tudíž dne 13. 3. 2020 podal proti rozhodnutí o zrušení Certifikátu odvolání, o kterém měl žalovaný jakožto nadřízený orgán Zkušebního ústavu rozhodnout. Lhůta pro vydání rozhodnutí o odvolání marně uplynula dne 13. 5. 2020. [3] Žalobce také uvedl, že před podáním žaloby uplatnil postup na obranu před nečinností u Ministerstva průmyslu a obchodu (dále také jen „ministerstvo“), ministerstvo ovšem vyslovilo právní názor, že pokud autorizovaná osoba zruší jí vydaný certifikát, nejedná se o správní řízení a správní rozhodnutí, ale o postup na základě smluvního vztahu. Z uvedeného důvodu nemůže být dle ministerstva žalovaný odvolacím orgánem a nemůže tedy být ve věci nečinný. [4] Žalobce svou argumentaci o nečinnosti žalovaného opřel mj. o to, že zrušení certifikátu podle § 11a odst. 3 zákona o technických požadavcích na výrobky je nepochybně správním rozhodnutím v rámci výkonu veřejné správy, neboť jím Zkušební ústav rozhodl jako autorizovaná osoba, tedy jako orgán veřejné moci v rámci pravomoci svěřené mu na základě autorizace (pověření) žalovaného, což lze dovodit z § 11 odst. 1 a § 11a zákona o technických požadavcích na výrobky a z důvodové zprávy k němu. Zkušební ústav pak jako autorizovaná osoba rozhodl o právech žalobce, respektive rozhodl o věci, která s právy žalobce bezprostředně souvisí a má na ně vliv, a to tak, že je zkracuje. Uvedené platí bez ohledu na to, zda předmětný Certifikát představuje toliko osvědčení ve smyslu části čtvrté správního řádu, nebo jde ve svém důsledku o deklaratorní rozhodnutí či dokonce svého druhu licenci, jejíž držení je podmínkou uplatnění výrobku na trhu nebo uvedení do provozu. V této souvislosti žalobce dovodil, že jelikož absentuje zvláštní právní úprava, použije se pro rozhodnutí o zrušení certifikátu podle zákona o technických požadavcích na výrobky obecná právní úprava dle správního řádu (§ 1 odst. 2 správního řádu), přičemž dle § 156 odst. 2 správního řádu lze vyjádření, osvědčení nebo sdělení zrušit s tím, že na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení. Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení přitom podléhá odvolání jako opravnému prostředku ve správním řízení (§ 81 odst. 1 správního řádu). [5] S ohledem na tyto další důvody žalobce navrhl, aby městský soud rozhodl tak, že je žalovaný povinen rozhodnout o odvolání žalobce ze dne 13. 3. 2020 proti rozhodnutí o zrušení Certifikátu, a to do patnácti dnů od právní moci rozsudku. [6] Městský soud žalobu zamítl. Dospěl totiž k závěru, že rozhodnutí o zrušení Certifikátu není rozhodnutím nebo osvědčením vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné a nebylo jím zasaženo do žalobcova veřejného subjektivního práva. Městský soud uvedl, že § 11 odst. 1 zákona o technických požadavcích na výrobky nepověřuje autorizovanou osobu k výkonu veřejné moci, byť je její činnost prováděna ve veřejném zájmu. Autorizovaná osoba také vykonává činnost jí svěřenou zákonem o technických požadavcích na výrobky vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, nikoli jménem státu a na jeho odpovědnost. Výsledky její činnosti tak nemají povahu veřejnoprávních úkonů (správních aktů) a činnost autorizované osoby není výsledkem veřejnoprávního postupu, nýbrž plněním ze soukromoprávní smlouvy. Nejsou tu v tomto směru ani žádná pravidla nebo postupy, které by správní soud mohl posuzovat. O těchto závěrech svědčí dle městského soudu také příslušné důvodové zprávy a judikatura Soudního dvora EU (dále jen „SDEU“). Certifikát je svou povahou odborným stanoviskem, které nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky. Certifikát sám o sobě nikomu nezakládá právo uvést výrobek na trh, distribuovat jej nebo jej uvést do provozu, a nezakládá ani žádné jiné právo. Taktéž rozhodnutí o zrušení certifikátu ze shodných důvodů neodebírá žádné právo ani neukládá povinnost. [7] Městský soud uzavřel, že certifikát vydaný autorizovanou osobou není rozhodnutím ani osvědčením, a ani akt jeho zrušení dle § 11a odst. 3 zákona o technických požadavcích na výrobky není rozhodnutím ani osvědčením. Nelze se proto domáhat vydání rozhodnutí o odvolání proti němu. Žalovaný tedy nebyl nečinný, pokud o podaném odvolání nerozhodl. Na tom nemění nic ani usnesení Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 20. 7. 2020, č. j. 60 C 155/2017-14, o tom, že rozhodnutí o zrušení Certifikátu naplňuje znaky správního rozhodnutí, pročež proti němu bylo možné podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu projednatelnou v rámci správního soudnictví. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [8] Žalobce (dále „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a také nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu. [9] Předně stěžovatel uvedl, že certifikát vydaný autorizovanou osobou v režimu zákona o technických požadavcích na výrobky je veřejnoprávním osvědčením ve smyslu § 154 správního řádu, a že rozhodnutí autorizované osoby o zrušení certifikátu vydaného v režimu zákona o technických požadavcích na výrobky je veřejnoprávním rozhodnutím podle § 156 odst. 2 správního řádu, proti kterému lze uplatnit opravný prostředek podle § 76 odst. 5 věty první správního řádu. [10] Uvedenou skutečnost městský soud nesprávně právně posoudil. Navíc se přezkoumatelně nevypořádal s argumentací týkající se důsledků toho, že autorizovaná osoba je ke své činnosti pověřena individuálním správním rozhodnutím, a to za zákonem stanovených podmínek. Další nesprávná právní posouzení, potažmo vady spočívající v nepřezkoumatelnosti, se týkají argumentace městského soudu, že odpovědnost autorizované osoby se neřídí zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Městský soud se mýlí rovněž v tom, že právním podkladem činnosti autorizované osoby je soukromoprávní nepojmenovaná smlouva dle § 11 odst. 2 písm. a) zákona o technických požadavcích na výrobky a že certifikaci provádí autorizovaná osoba jako plnění ze soukromoprávní smlouvy. O soukromoprávní povaze smlouvy mezi žadatelem (o certifikaci) a autorizovanou osobou nesvědčí ani způsob kontraktace, neboť žadatel nemá možnost vést s autorizovanou osobou obchodní jednání o podmínkách certifikace jako obsahu jejich smlouvy, ale nemá jinou možnost, než podmínky autorizované osoby přijmout. Žadatel nemá ani možnost oslovit jinou autorizovanou osobu, neboť jejich počet je u stejného okruhu výrobků limitován a na autorizaci není právní nárok. Ostatně k soukromoprávní povaze předmětné smlouvy se městský soud výslovně nevyjádřil, potažmo výslovně neuvedl, proč nejde o veřejnopráv