3 As 58/2021 — Nejvyšší správní soud

3 As 58/2021- 40 - text 3 As 58/2021 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně BRILLIANT HAPPY DAY a. s., HAPPY DAY holding, se sídlem Plzeň, náměstí Republiky 237/38, zastoupené JUDr. Zbyňkem Holým, advokátem se sídlem Plzeň, Malá 43/6, proti žalovanému Ministerstvu financí, se sídlem Praha 1, Letenská 525/15, za účasti města Jesenice, se sídlem Jesenice, Budějovická 303, zastoupeného Mgr. Martinem Žákem, advokátem se sídlem Praha 6, Šlikova 550/6, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2021, č. j. 14 Af 51/2018  54, takto : I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí ministryně financí ze dne 24. 10. 2018, č. j. MF27554/2016/349 (dále jen „napadené rozhodnutí“). [2] Stěžovatelka dne 2. 8. 2016 podala u žalovaného žádost o vydání povolení k provozování deseti výherních hracích přístrojů podle § 2 písm. e) a § 18 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „loterijní zákon“), na adrese Budějovická 371, Jesenice. Přístroje měly být provozovány v kasinu stěžovatelky. [3] Město Jesenice schválilo dne 20. 12. 2016 obecně závaznou vyhlášku č. 6/2016, vydanou na základě § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), a v souladu s § 12 odst. 1 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále jen „zákon o hazardních hrách“). Podle preambule je záměrem vyhlášky omezení negativního vlivu hazardních her, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na hazardních hrách. Podle čl. 1 vyhlášky se na celém území města Jesenice zakazuje provozování binga, technické hry a živé hry. Vyhláška byla na úřední desce vyvěšena dne 22. 12. 2016 a nabyla účinnosti dne 6. 1. 2017 (zákon o hazardních hrách vstoupil v účinnost dne 1. 1. 2017). [4] Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 1. 2017, č. j. MF27554/2016/345, postupem podle § 4 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 7 loterijního zákona, zamítl žádost stěžovatelky ze dne 2. 8. 2016 s odůvodněním, že vydání požadovaného povolení by bylo v rozporu s jiným právním předpisem, tj. s vyhláškou č. 6/2016. Rozklad stěžovatelky ministryně financí napadeným rozhodnutím zamítla a prvostupňové rozhodnutí současně potvrdila. [5] Městský soud žalobu proti napadenému rozhodnutí v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Uvedl, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, a že vyhláška č. 6/2016 není nicotným právním aktem. Poznamenal, že úkolem žalované nebylo posuzovat, zda bylo město Jesenice oprávněno vyhlášku č. 6/2016 vydat; vyslovení nezákonnosti obecně závazné vyhlášky je v kompetenci Ministerstva vnitra, případně Ústavního soudu. Zdůraznil, že podle ustálené judikatury (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015  170, či nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10) vyvěrá pravomoc obcí regulovat na svém území hazardní hry z § 10 písm. a) zákona o obcích; tato pravomoc není vázána na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterijním či jiném zákoně. Město Jesenice vydalo vyhlášku č. 6/2016 právě na základě § 10 písm. a) zákona o obcích. Námitka stěžovatelky, že k vydání předmětné vyhlášky nebylo město podle § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách oprávněno, je proto zcela bezpředmětná; z posledně zmíněného ustanovení obec svou pravomoc vydat vyhlášku neodvozuje. V předmětné vyhlášce je pouze uvedeno, že je i v souladu s § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách, což je logické, neboť vyhláška nabyla účinnosti až za doby účinnosti zákona o hazardních hrách, a tedy by s ním neměla být v rozporu. Již při vydání vyhlášky proto bylo na místě slučitelnost s očekávanou právní úpravou posoudit a v textu vyhlášky ji konstatovat. Rovněž není podstatné, že žádost stěžovatelky byla posuzována žalovaným dle zákona o hazardních hrách. Pravomoc obcí regulovat hazard pochází z ústavního práva obcí na samosprávu a není zákonem omezena na situace, kdy povolení vydává obec. Ostatně, Ústavní soud tuto pravomoc obcí opakovaně akceptoval i v situaci, kdy povolení vydávalo ministerstvo (nálezy sp. zn. IV. ÚS 2315/12 a III. ÚS 2336/12). [6] Městský soud se dále vyjádřil k namítaným skutkovým odlišnostem mezi rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2016, č. j. 1 As 297/2015  77, a ze dne 10. 8. 2015, č. j. 10 As 62/2015  170), a nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, jejichž závěry žalovaný při svém rozhodování aplikoval. Uvedl, že vliv judikatury nelze omezit jen na skutkově zcela shodné případy. Předmětná judikatura se s posuzovanou věcí v podstatných okolnostech shoduje, je přiléhavá a relevantní. V dané věci není podstatná povaha hazardní hry, či kdo vydává povolení; obec je oprávněna na základě § 10 písm. a) zákona o obcích regulovat jakýkoliv provoz hazardních her regulovaných zákonem o hazardních hrách, respektive dříve loterijním zákonem. Městský soud konečně zdůvodnil, že vyhláška č. 6/2016 prochází tzv. testem čtyř kroků; byla vydána v mezích působnosti a pravomoci obce, a neporušuje ani kritérium „rozumnosti“. Obci nic nebránilo zakázat veškerý hazard na celém svém území, vyhláška přitom zakazuje pouze menší část druhů hazardních her regulovaných zákonem. Rovněž smysl vyhlášky je zcela zřejmý. [7] Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Dle jejího názoru se nelze vyhnout posouzení platnosti, účinnosti, a nicotnosti vyhlášky č. 6/2016. Město Jesenice při jejím vydání aplikovalo jednak zákon o obcích, jednak konkrétní zmocnění vyplývající ze zákona o hazardních hrách. Je třeba ujasnit, zda město mohlo předmětnou vyhlášku vydat v souladu se zákonem o hazardních hrách (lex specialis), který nebyl v době rozhodování zastupitelstva účinný. Stěžovatelka vyložila svůj názor na nabývání účinnosti a na smysl legisvakance u předpisů veřejnoprávního charakteru, a uzavřela, že město Jesenice bylo nepochybně vázáno užitím zákona o hazardních hrách. Schválení vyhlášky č. 6/2016 před nabytím účinnosti tohoto zákona tedy představuje porušení všech myslitelných právních pravidel a ustanovení. Jelikož byla vyhláška č. 6/2016 vydána podle neúčinného právního předpisu (což je nezhojitelné), je nutno konstatovat, že vyhláška jakoby nevznikla, což způsobuje její nicotnost. [8] Stěžovatelka se dále vyjádřila k názoru městského soudu, dle kterého pravomoc obcí regulovat hazard vyvěrá z § 10 písm. a) zákona o obcích, aniž by byla vázána na loterijní zákon. Rozhodnutí citovaná v napadeném rozsudku nejsou na daný případ aplikovatelná, neboť jsou vystavěna na zásadně odlišných okolnostech. V případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, se Ministerstvo vnitra domáhalo zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010, k zajištění veřejného pořádku ve městě určením míst veřejnosti přístupných pro provozování výherních zařízení. V případě rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 62/2015  170, obec zrušila provozovateli povolení k provozu jednoho výherního hracího přístroje z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Obě tato rozhodnutí se navíc týkají provozování výherních hracích přístrojů, které povoluje ve smyslu § 18 loterijního zákona obec, zatímco stěžovatelka provozuje kasina, která povoluje žalovaný. Stěžovatelka má za to, že ohledně provozování kasin, která jsou povolována žalovaným, není možné aplikovat § 10 písm. a) zákona o obcích izolovaně, bez použití speciálního zákona (§ 50 odst. 4 loterijního zákona). Pokud by tomu tak nebylo a obce by mohly regulovat loterie a jiné podobné hry v kasinu pouze na základě § 10 písm. a) zákona o obcích, zákonodárce by zcela jistě nezakotvil tuto pravomoc nadbytečně znovu v loterijním zákoně. Ustanovení § 50 odst. 4 loterijního zákona bylo zjevně přijato proto, že § 10 písm. a) zákona o obcích neumožňoval obcím na svých územích regulovat loterie a jiné podobné hry (s výjimkou her, které povoluje sama obec), což ostatně potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 300/2011 Sb. V tomto ohledu stěžovatelka zmínila, že vyhláška, kterou se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2315/12, byla vydána v režimu § 50 odst. 4 zákona o loteriích, nikoli pouze na základě § 10 písm. a) zákona o obcích a že nález sp. zn. III. ÚS 2336/12 se týkal vyhlášky, na základě které byl zakázán provoz hry povolované obcí