6 As 276/2022 — Nejvyšší správní soud

6 As 276/2022- 21 - text  6 As 276/2022 - 23 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška a soudce Filipa Dienstbiera a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: Ing. M. L., zastoupená Mgr. Tomášem Krutákem, advokátem, sídlem Revoluční 724/7, Praha 1, proti žalovanému: ministr vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. prosince 2020 č. j. MV1529405/SO2020, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. listopadu 2022 č. j. 9 Ad 1/202135, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. listopadu 2022 č. j. 9 Ad 1/202135 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra (dále jen „ředitel odboru“) žalobkyni přiznal ode dne 1. ledna 2008 příspěvek za službu (výsluhový příspěvek) ve výši 8 976 Kč měsíčně. Ředitel odboru zároveň rozhodl, že se tento příspěvek od 1. ledna 2009 postupně navyšoval stejným způsobem a ve stejných termínech jako procentní výměra důchodů a že žalobkyni náleží doplatek výsluhového příspěvku od 19. června 2014 (tj. tři roky od podání žádosti o přepočet výsluhového příspěvku); právo na doplatek za dřívější období bylo s ohledem na § 207 odst. 1 zákona o služebním poměru promlčeno. [2] Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí ředitele odboru v části týkající se doplatku výsluhového příspěvku (tedy promlčení nároku na doplatek za období starší než tři roky od podání žádosti) zamítl žalovaný rozhodnutím označeným v návětí. [3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž jako žalovaného označila Ministerstvo vnitra. [4] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) považoval za žalovaného stejně jako žalobkyně Ministerstvo vnitra. Rozsudkem označeným v návětí zrušil rozhodnutí žalovaného a věc vrátil Ministerstvu vnitra k dalšímu řízení. Ohledně věci samé dospěl k závěru, že měl být analogicky aplikován § 142 odst. 4 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, a jeho prostřednictvím § 56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění, a že se nárok na doplatek výsluhového příspěvku nepromlčuje, bylli dříve výsluhový příspěvek přiznán v nesprávné výši v důsledku nesprávného postupu služebního funkcionáře. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [5] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. Namítal, že z judikatury Nejvyššího správního soudu nelze dovodit, že by měl být zákon o důchodovém pojištění ve spojení se zákonem o vojácích z povolání aplikován i v případech, pro něž má zákon o služebním poměru vlastní úpravu. Institut promlčení je přitom v zákoně o služebním poměru upraven komplexně, nejde tedy o mezeru v zákoně. Stěžovatel též zpochybnil závěr městského soudu, že byl žalobkyni původně výsluhový příspěvek přiznán v nižší částce, než v jaké náleží, v důsledku nesprávného postupu služebního funkcionáře, neboť ten rozhodoval podle tehdy platné a účinné vyhlášky, jejíž soulad se zákonem si sám nemohl posoudit. [6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti setrvala na názoru, že se měla uplatnit analogie iuris. Právní úprava promlčení v zákoně o služebním poměru se nevztahuje na přepočet nesprávně vyčísleného výsluhového příspěvku z důvodu na straně správního orgánu. I v režimu zákona o vojácích z povolání se bez ohledu na obecnou úpravu promlčení v případě nesprávného postupu správního orgánu použije § 56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění. III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [7] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná, byť z jiného důvodu, než stěžovatel předestřel v kasační stížnosti [§ 109 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Městský soud totiž jednal jako se žalovaným s nesprávným správním orgánem. [8] Podle § 69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni. [9] Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. května 2015 č. j. Nad 288/201458, č. 3257/2015 Sb. NSS, vyplývá, že pojem správního orgánu je třeba vnímat především v rovině kompetenční. Správním orgánem je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium. [10] Podle § 2 odst. 5 písm. b) zákona o služebním poměru může ministr vnitra na žádost ředitele bezpečnostního sboru pověřit vedoucího organizační části ministerstva rozhodováním o výsluhovém příspěvku příslušníků; v tomto případě byl takto pověřen ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra. Takový vedoucí je s ohledem na § 2 odst. 6 zákona o služebním poměru služebním funkcionářem a právě služební funkcionáři vydávají rozhodnutí v režimu zákona o služebním poměru (srov. zejména část dvanáctou hlavu první a druhou tohoto zákona, které upravují řízení ve věcech služebního poměru). O odvolání potom rozhoduje služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené rozhodnutí vydal (§ 190 odst. 6 zákona o služebním poměru), v tomto případě ministr vnitra. [11] Na základě uvedených ustanovení je zřejmé, že kompetenci rozhodovat ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů mají jednotliví služební funkcionáři (právě oni jsou těmi „svazky kompetencí“, o kterých se zmiňuje usnesení rozšířeného senátu č. j. Nad 288/201458). Správním orgánem, který rozhodl v posledním stupni, ve smyslu § 69 s. ř. s. je tedy služební funkcionář (viz zejména rozsudek ze dne 12. září 2018 č. j. 1 As 110/201837, č. 3804/2018 Sb. NSS, shodně též rozsudky ze dne 11. října 2018 č. j. 7 As 114/201833, ze dne 13. června 2019 č. j. 1 As 8/201837 a ze dne 19. ledna 2021 č. j. 4 As 228/201866). [12] Žalobce označil v žalobě jako žalovaného Ministerstvo vnitra a městský soud po celé řízení jednal jako s žalovaným právě s Ministerstvem vnitra. Nejvyšší správní soud však již v rozsudku ze dne 12. října 2004 č. j. 5 Afs 16/200356, č. 534/2005 Sb. NSS, konstatoval, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu není žalovaný určen tvrzeným žalobce, nýbrž kogentně zákonem. Městský soud měl tedy jednat jako se žalovaným se správním orgánem, který jím skutečně podle zákona je (tj. s ministrem vnitra), nikoli s tím, kdo byl takto nesprávně označen v žalobě. [13] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda mohlo mít popsané pochybení vliv na zákonnost rozsudku městského soudu. [14] Ve většině dosavadní případů nemělo nesprávné určení žalovaného vliv na zákonnost rozsudků krajských soudů, neboť skutečný žalovaný (tj. služební funkcionář) v řízení před krajským soudem fakticky jednal, a mohl se tak k věci vyjádřit (kromě již citovaných rozsudků č. j. 7 As 114/201833, 1 As 8/201837 a 4 As 228/201866 srov. též rozsudky ze dne 27. září 2006 č. j. 2 As 34/200561, č. 1014/2007 Sb. NSS, ze dne 31. ledna 2019 č. j. 8 As 34/201757, ze dne 26. srpna 2020 č. j. 8 As 160/201842 a ze dne 12. října 2020 č. j. 8 As 159/201844). Naproti tomu ve výše citovaném rozsudku č. j. 1 As 110/201841 Nejvyšší správní soud shledal, že tehdejší žalovaná (náměstkyně ministryně obrany pro řízení sekce správní) nedostala možnost v řízení vystupovat, neboť městský soud v dané věci adresoval veškerou komunikaci Ministerstvu obrany, za něž jednal zaměstnanec pověřený ministrem obrany, tedy subjektem, který nebyl pasivně procesně legitimován ani nemohl za skutečně pasivně procesně legitimovaný subjekt (náměstkyni ministryně obrany pro řízení sekce správní) jednat. [15] Nyní posuzovaný případ se podobá spíše situaci řešené v rozsudku č. j. 1 As 110/201841. [16] Podle § 33 odst. 5 s. ř. s. jedná za správní orgán jeho vedoucí, popřípadě jiná osoba k tomu oprávněná podle vnitřních předpisů. [17] V řízení před městským soudem za Ministerstvo vnitra jednal ředitel odboru sociálního zabezpečení (tedy služební funkcionář, jenž ve věci žalobkyně rozhodoval v prvním stupni). Jeho oprávnění jednat za ministerstvo městský soud nijak neověřoval a spokojil se bez dalšího s jeho tvrzením, že vyplývá z čl. 31b odst. 1 písm. j) organizačního řádu Ministerstva vnitra, vydaného nařízením Ministerstva vnitra a společným služebním předpisem náměstka ministra vnitra pro státní službu a státního tajemníka v Ministerstvu vnitra č. 23/2016, ve znění NMV č. 32/2019. Organizační řád je dostupný na https://www.mvcr.cz/clanek/ poskytnutiinformaceorganizacniradmvnarizenic232016zedne30cervna2016.aspx). Podle něj je předmětem činnosti odboru sociálního zabezpečení „jednání v řízení před soudy za ministerstvo v případech, kdy ředitel odboru rozhodoval ve věcech služebního poměru o výsluhovém příspěvku, pokud není pověřením ministra vnitra stanoveno jinak“ (z