1 As 225/2023 — Nejvyšší správní soud

1 As 225/2023- 39 - text  1 As 225/2023 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Kaniové a soudců Ivo Pospíšila a Michala Bobka v právní věci žalobce: město Litvínov, nám. Míru 11, Litvínov, zastoupen JUDr. Martinem Fejfárkem, LL.M., advokátem se sídlem Josefa Lady 1, Most, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 2. 2023, č. j. MZP/2023/530/182, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 11. 2023, č. j. 141 A 13/2023  56, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 11. 2023, č. j. 141 A 13/2023  56 se zrušuje. II. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 2. 2023, č. j. MZP/2023/530/182 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení. IV. Žalovaný je p o v i n e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 16 600 Kč k rukám jeho zástupce, advokáta JUDr. Martina Fejfárka, LL.M. do třiceti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaný zamítl jako nepřípustné odvolání žalobce proti rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 21. 12. 2022, č. j. KUUK/186954/2022; jím krajský úřad uložil společnosti CELIO a. s. (dále též „provozovatel zařízení“), provedení opatření k nápravě v zařízení Skládkový komplex CELIO a.s., dle projektové dokumentace Opatření k eliminaci rizik vyvolaných nakládáním s nebezpečným odpadem vzniklým při plnění státní zakázky „Opatření vedoucí k nápravě SEZ vzniklých před privatizací skládky Nelahozeves a.s. Kaučuk společnosti Unipetrol a.s.“  revize č. 1 podle § 19b odst. 1 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o integrované prevenci“). V rozhodnutí zároveň krajský úřad stanovil podmínky, za kterých má být uložené opatření provedeno. [2] Napadeným rozhodnutím žalovaný odepřel žalobci účast ve správním řízení o opatření k nápravě, které dle vydaného rozhodnutí krajského úřadu po věcné stránce zahrnovalo mimo jiné přemístění sudů s odpadním styrenem do zabezpečených úložišť nejpozději do 12 měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí, ukončení opatření v celém rozsahu projektové dokumentace do 36 měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí (podmínka č. 8 výroku rozhodnutí) a rovněž zřízení kontrolovaného pásma vzhledem k tomu, že při provádění opatření bude manipulováno s karcinogenními látkami (podmínka č. 5 výroku rozhodnutí), a dále povinnost zasílat Krajskému úřadu Ústeckého kraje a České inspekci životního prostředí každý měsíc písemnou zprávu o průběhu prováděných opatření. [3] Žalobce se žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), domáhal zrušení napadeného rozhodnutí. Uvedl, že o probíhajícím správním řízení se dozvěděl až dne 21. 12. 2022, kdy mu krajský úřad na vědomí doručil rozhodnutí ukládající společnosti CELIO, a. s. provést opatření k nápravě. Žalobce se však cítil rozhodnutím přímo dotčen na svých právech a povinnostech, což zakládalo jeho účastenství v řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu. Dotčen se žalobce cítil v povinnosti (a současně právu) pečovat o všestranný rozvoj území obce, jakož i o potřeby svých občanů, včetně ochrany a rozvoje zdraví a zajišťování informací, což mu ukládá zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Odvolání žalobce však žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl jako nepřípustné, jelikož dospěl k závěru, že žalobce není účastníkem správního řízení. [4] Se závěry žalovaného, který uvedl, že úkoly obce v oblasti péče o zdraví a životní prostředí nelze považovat za zdroj subjektivních veřejných práv či povinností obce coby adresáta veřejné správy, žalobce nesouhlasil. Měl za to, že výše uvedené úkoly plní obec v rámci samostatné působnosti a jako takové jsou jednoznačně zdrojem jeho veřejných subjektivních práv a povinností. I v případě opaku však žalobce dovozoval své účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu z toho, že postačí, aby byl přímo dotčen na jakémkoli svém právu či povinnosti, o čemž dle žalobce není pochyb, je totiž dotčen na právech a povinnostech pečovat o všestranný rozvoj území obce a potřeby svých občanů, včetně ochrany a rozvoje zdraví a zajišťování informací. [5] Dále žalobce uvedl, že měl mít možnost ovlivňovat svou účastí ve správním řízení charakter ukládaných opatření k nápravě, a to s cílem chránit zdraví svých občanů a své území, stejně tak měl být včas (nikoli až ex post) informován o posuzované situaci v území. Přitom měla být zohledněna stávající silná ekologická zátěž na území žalobce a z toho plynoucí zájem na tom, aby nedocházelo k jejímu dalšímu navyšování, a pokud se tak již v posuzovaném případě protiprávně stalo, aby byl tento protiprávní stav okamžitě (či co nejdříve) odstraněn. Žalobce kvůli nedostatku informací nemohl v průběhu řízení o nápravném opatření učinit žádné kroky pro ochranu zdraví občanů, nemohl se vyjádřit k charakteru a harmonogramu opatření, ani navrhnout jiná řešení z hlediska obce příznivější. Nesouhlasil proto se žalovaným, že v posuzované věci jde pouze o odstranění protiprávního stavu, které nemá na území vliv nad rámec stavu již povoleného integrovaným povolením. [6] Žalovaný ve svém vyjádření navrhl zamítnutí žaloby pro nedůvodnost; konstatoval, že většinu žalobních námitek již řádně vypořádal v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zdůraznil, že opatření k nápravě slouží k odstranění závadného stavu v postupných krocích a není jím provozovateli zařízení CELIO a. s. povoleno nic nad rámec již platného integrovaného povolení. Opatření k nápravě tedy neumožňuje změnu povoleného stavu v území. Je proto dle žalovaného zcela logické, že okruh účastníků řízení o uložení opatření k nápravě není totožný s účastníky případného řízení povolovacího. [7] Krajský soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí žalovaného zrušil. Dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, avšak z jiných důvodů, než v žalobě uplatnil žalovaný. Napadené rozhodnutí totiž považoval soud za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. [8] Nejprve soud s ohledem na ustálenou judikaturu vymezil, že předmětem napadeného rozhodnutí bylo posouzení otázky, zda žalobce byl účastníkem správního řízení o uložení opatření k nápravě dle § 19b odst. 1 zákona o integrované prevenci, či nikoli. Předmětem soudního přezkumu je tedy pouze otázka účastenství žalobce ve správním řízení. [9] Souhlasil s názorem žalobce, že právo na samosprávu je veřejným subjektivním právem. Připomenul však, že ustanovení v zákoně o obcích, která upravují dílčí práva a povinnosti obce při výkonu samosprávy jsou natolik obecná, že sama o sobě nezakládají přímé dotčení práv a povinností obce rozhodnutím vydaným ve správním řízení. [10] Následně soud dovodil, že s ohledem na dosavadní judikaturu je účastenství obce ve správním řízení možné i podle § 27 odst. 2 správního řádu, tedy i tehdy, pokud účastenství nevyplývá přímo ze zvláštního zákona; je přitom nutno posuzovat konkrétní okolnosti případu. Lze proto podle soudu uvažovat o účastenství žalobce i v posuzovaném případě. [11] Krajský soud považoval jako podstatné posuzovat účastenství žalobce v řízení o uložení opatření k nápravě podle kritéria, zda v případě, že by provozovatel zařízení postupoval legálně a požádal o změnu integrovaného povolení tak, aby mohl umístit stávající (nyní nezákonně umístěný) odpad ve svém zařízení, by žalobce jakožto obec byl účastníkem řízení o změně integrovaného povolení. Takovouto úvahu, která by musela zahrnovat vyhodnocení charakteru protiprávně uloženého odpadu a možností nakládání s ním, však žalovaný neučinil. Proto krajský soud provažoval rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodu a jako takové je zrušil. II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalobce [12] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Založil ji na důvodech, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [13] Stěžovatel má předně za to, že soud tím, že přezkoumával napadené rozhodnutí stěžovatele mimo rámec žalobcem uplatněných žalobních bodů a na tomto základě napadené rozhodnutí zrušil, porušil ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s., neboť namísto rozhodnutí o uložení nápravného opatření soud v podstatě posuzoval (nevyřčené) rozhodnutí o nikým neuvažované změně integrovaného povolení. Žádnou z uvedených úvah soud neobjasnil, čímž dle stěžovatele zatížil rozsudek vadou dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [14] Stěžovatel dále uvedl, že uložené opatření k nápravě podle § 19b odst. 1 zákona o integrované prevenci představuje jednorázový nástroj, pomocí kterého se za stanovených podmínek napravuje protiprávní stav. Tímto opatřením nedochází k založení ž