6 As 287/2024 — Nejvyšší správní soud

6 As 287/2024- 54 - text  6 As 287/2024 - 60 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Filipa Dienstbiera a Petra Šuránka v právní věci žalobkyně: obec Zdiby, sídlem Průběžná 11, Zdiby  Veltěž, zastoupená Mgr. Robertem Plickou, advokátem, sídlem Národní 58/32, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti závaznému stanovisku žalovaného ze dne 2. 9. 2024, č. j. MZP/2024/710/2485, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2024, č. j. 3 A 92/202447, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalobkyně se žalobou ze dne 4. 11. 2024 domáhala u Městského soudu v Praze zrušení souhlasného závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí (EIA) ze dne 2. 9. 2024, č. j. MZP/2024/710/2485, vydaného na základě zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Napadené stanovisko EIA se týká záměru dálnice D0 518, 519 Ruzyně – Březiněves. [2] Městský soud shledal, že žaloba není přípustná podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a proto ji odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [3] Městský soud uvedl, že závazné stanovisko EIA vydané podle § 9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve spojení s § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť přímo nezakládá, nemění ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti osob. Není proto samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a je možné je přezkoumat až v navazujících řízeních, případně se lze proti němu bránit až v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí. Dále městský soud vysvětlil, proč v projednávané věci nejsou relevantní závěry judikatury vyslovené k souhlasům vydávaným podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a k procesu schvalování změny územního plánu. Z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2018, č. j. 1 As 296/201756, a ze dne 23. 6. 2021, č. j. 10 As 36/202177, ani z odborné literatury citované žalobkyní nevyplývá možnost samostatného přezkumu závazného stanoviska EIA. [4] Městský soud se neztotožnil s námitkou žalobkyně týkající se rozporu úpravy závazných stanovisek EIA s unijním právem. Ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, z judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“ nebo „SDEU“), ani z Aarhuské úmluvy totiž nevyplývá, že by dotčená veřejnost měla mít možnost napadat samostatné závazné stanovisko EIA. Česká úprava má racionálně odstupňovanou ochranu dotčené veřejnosti proti nedostatkům procesu EIA. Komise nevytýkala České republice oddělené posuzování a povolování záměrů ani nemožnost napadnout samo závazné stanovisko EIA. Možnost soudního přezkumu závazného stanoviska EIA až ve spojení s rozhodnutím o povolení záměru odpovídá i přezkumu dalších podkladových aktů, které provádějí požadavky unijních předpisů, např. z oblasti ochrany vod, ochrany ovzduší nebo ochrany přírody. Na uvedeném nic nemění ani žalobkyní citovaná judikatura SDEU. II. Kasační stížnost a další podání účastníků [5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Namítala, že se městský soud nevypořádal s podstatou věci, tj. zda vnitrostátní řízení v české aplikační praxi skutečně neznemožňuje výkon práv přiznaných směrnicí EIA, zda není v rozporu se zásadou efektivity a zda zajišťuje rovnocennou ochranu jako v jiných obdobných případech dle vnitrostátního práva. Judikatura SDEU je v napadeném usnesení vyložena způsobem, který je v rozporu se závěry, které z ní skutečně vyplývají. Usnesení je nepřezkoumatelné pro absenci důvodů pro odmítnutí žaloby a absenci vypořádání stěžovatelčiných námitek. Městský soud se omezil pouze na konstatování, že stěžovatelka nepřinesla žádné nové argumenty, které by odůvodňovaly odchýlení od dosavadní judikatury. Závazné stanovisko EIA bylo vydáno ve složitém řízení, v němž měl být (avšak nebyl) řádně posouzen stěžejní záměr transevropské dálnice D0 s potenciálem trvalých a nevratných dopadů na životní prostředí a na veřejné zdraví v hlavním městě a přilehlém regionu. [6] Dále stěžovatelka uvedla, že stávající převažující judikaturní výklad, který odkládá možnost přezkumu závazných stanovisek EIA nezávislým soudem až po nabytí právní moci povolení záměru v navazujícím stavebním řízení, neobstojí, a to především kvůli zjevným rozporům s unijním právem. Stěžovatelka argumentuje, že vnitrostátní přístup k soudnímu přezkumu závazných stanovisek EIA je v rozporu s právem na účinný soudní přezkum dle požadavků stanovených směrnicí EIA, který musí být především rovnocenný, účinný, včasný a musí zajišťovat široký přístup dotčené veřejnosti k přezkumu. Argumentaci předloženou v tomto ohledu stěžovatelkou vnitrostátní soudy dosud nikdy neposuzovaly. Jelikož jsou vnitrostátní soudy povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva, které implementuje legislativu EU, eurokonformním způsobem, je nutné (v případě přetrvávajícího výkladového rozporu) argumentaci stěžovatelky předložit k posouzení SDEU v rámci předběžné otázky. [7] Zásada rovnocennosti je dle stěžovatelky porušena tím, že oproti jiným závazným stanoviskům a také oproti závaznému stanovisku vydávanému ve zjišťovacím řízení EIA mají závazná stanoviska EIA stanovenu unikátní dlouhou dobu platnosti, a to až 7 let s tím, že platnost stanoviska může být dále prodloužena až o 5 let, tj. celkem na 12 let, pokud nedošlo k zásadnějším změnám skutkových okolností. Platnost závazného stanoviska EIA rovněž nelze zrušit na podkladě řádného opravného prostředku či správní žaloby. Zůstávají nedotčena, i když je navazující rozhodnutí, jehož bylo závazné stanovisko EIA podkladem, zrušeno. Takový soudní přezkum je dle stěžovatelky zcela dysfunkční, není a ani nemůže být z jejího pohledu účinný. Stávající situace vytváří „bludný kruh“ na sebe navazujících nezákonných rozhodnutí správních orgánů. U závazných stanovisek EIA proto reálně hrozí, že i navzdory zrušení rozhodnutí v navazujících řízeních pro nezákonnost závazného stanoviska EIA zůstávají (vadná) stanoviska EIA nadále v platnosti, a mohou tak být i nadále použita jako právní podklady pro vydání dalších rozhodnutí v (nových) navazujících řízeních. Protizákonná závazná stanoviska EIA tak mají dle stěžovatelky zásadní negativní vliv na navazující řízení. [8] Stěžovatelka dále upozornila, že správní orgány jsou povinny se při vydávání dalších rozhodnutí v navazujícím řízení vadným závazným stanoviskem řídit, což negativně ovlivňuje všechny další rozhodovací procesy, čímž je ohrožena nejen spravedlnost, ale také racionalita a smysluplnost celého řetězce rozhodování. To je zjevně neslučitelné nejen s požadavkem na účinný soudní přezkum stanovený směrnicí EIA, ale i s požadavkem běžné racionality rozhodování. Navíc je takový odklad soudního přezkumu v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení. Především nechrání oprávněné zájmy třetích osob, které na základě (potenciálně nezákonného) závazného stanoviska v dobré víře v jeho zákonnost budou investovat prostředky do přípravy další fáze projektu a řízení, které může být posléze zrušeno. S ohledem na rozměr a složitost každého projektu, který musí být posouzen z hlediska možných vlivů na životní prostředí v České republice, jakož i tomu odpovídající finanční prostředky v mezidobí investované do dalšího rozvoje projektu již pozdější přezkum nebude moci být zcela nezávislý na okolnostech. Je proto zjevné, že v pozdějším stadiu projektu již nebude reálně možné provést skutečně nezávislý soudní přezkum zákonnosti stanoviska EIA (zejména pokud např. byly na další rozvoj projektu vynaloženy veřejné zdroje, případně již došlo k zahájení stavby či výkupu nebo vyvlastňování pozemků) tak, aby bylo ještě možné realisticky nezávisle posoudit „všechny rozumné varianty“ projektu v souladu s požadavky směrnice EIA. [9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu. Uvedl, že stěžovatelka pomíjí obecné mechanismy přezkumu závazných stanovisek podle § 149 správního řádu. Směřujeli odvolání proti obsahu závazného stanoviska, je odvolací orgán povinen postupovat podle § 149 odst. 7 správního řádu a požádat o přezkum závazného stanoviska nadřízený správní orgán toho orgánu, který závazné stanovisko vydal. Výsledek se pak náležitým způsobem promítne do rozhodování v navazujícím řízení. Podle § 149 správního řádu je nutno postupovat rovněž v tom případě, když soud zruší správní rozhodnut