2 As 35/2025 — Nejvyšší správní soud

2 As 35/2025- 27 - text  2 As 35/2025 - 32 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Kocourka a soudkyň Evy Šonkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobců: a) Hnutí Život z.s., se sídlem Bělohorská 454/3, Plzeň, zast. JUDr. J. M., advokátkou, b) JUDr. J. M., proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, o kasačních stížnostech žalobců a) a b) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2025, č. j. 6 A 93/2022144, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2025, č. j. 6 A 93/2022144, se v části, jíž bylo rozhodnuto o žalobě žalobce a), včetně náhrady nákladů řízení o žalobě žalobce a), zrušuje a věc se v tomto rozsahu vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. II. Kasační stížnost žalobkyně b) se zamítá. III. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žalobkyně b). IV. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti žalobkyně b). Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobci se společnou žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhali ochrany před nezákonným zásahem, který spočívá v tom, že žalovaný dne 26. 10. 2022 protokolem schválil dle § 38a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“), zásady péče o Národní park Šumava na období 20222040 (dále jen „zásady péče“). [2] Správa Národního parku Šumava (dále též „správa NP“) vypracovala návrh zásad péče a v souladu s § 38a odst. 3 ZOPK umožnila veřejnosti podat proti němu připomínky. Žalobci uplatnili totožné připomínky. Následně správa NP návrh ve smyslu § 38a odst. 4 ZOPK upravila a podle téhož ustanovení se ho pokusila dohodnout s Radou Národního parku Šumava (dále jen „rada“). Rada však s upraveným návrhem nesouhlasila. Správa NP tedy postoupila návrh zásad péče podle § 38a odst. 5 ZOPK žalovanému, aby rozpor vyřešil. Ve svém stanovisku rada uvedla, že by žalovaný měl při schvalování zásad péče zvážit všechny neakceptované a částečně akceptované připomínky. [3] Žalovaný zásady péče následně schválil, a to protokolem ze dne 26. 10. 2022, č. j. MZP/2022/620/1783. V protokolu uvedl, že správa NP vypořádala všechny předložené připomínky v souladu se zákonem, prováděcí vyhláškou a metodickými pokyny žalovaného. [4] Žalobci podali žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se domáhali toho, aby městský soud určil, že schválení zásad péče bylo nezákonným zásahem do jejich práv, uložil žalovanému zrušit protokol o schválení zásad péče a odstranit zásady péče z Ústředního seznamu ochrany přírody. V žalobě brojili předně proti obsahu zásad péče, který je dle jejich názoru v rozporu se smyslem zásad péče, jak jej vymezil zákonodárce, neobsahují zákonné náležitosti a nejsou v souladu se stávajícím vědeckým poznáním. Neobsahují ani důsledné odkazy na zdroje. Nedefinují obecné právní pojmy jako „biodiverzita“ nebo „přirozenost ekosystémů“ ve vztahu ke konkrétním aspektům ochrany Národního parku Šumava, ani konkrétní opatření, kterými bude péče v národním parku vykonávána. Zadruhé žalobci namítali nedostatečnost vypořádání svých připomínek jak ze strany správy NP, tak žalovaným. S ohledem na požár v Národním parku České Švýcarsko si měl žalovaný počínat obezřetněji a věnovat se vzniklému rozporu a uplatněným připomínkám hlouběji. Žalobci podrobně popsali faktický dopad zásad péče na Národní park Šumava. Uvedli, že zásady péče jsou kromě jiného i dokumentem, který slouží ke kontrole hospodaření správy NP v Národním parku Šumava. Jsou nezměnitelným dokumentem, který zásadním způsobem na 20 let ovlivní faktickou péči o národní park, a tím i životy občanů žijících v národním parku a jeho okolí. Kromě věcných námitek žalobci soudu vysvětlili, z čeho vyvozují svoji aktivní legitimaci k podání žaloby. [5] Městský soud žalobu zamítl (rozsudek ze dne 15. 6. 2023, č. j. 6 A 93/202247). Dospěl k závěru, že žalobce a) nemůže být aktivně legitimován k podání zásahové žaloby, neboť mu zásadami péče nebyla uložena povinnost něco konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Zásady péče tedy na něj nemají přímý dopad. Jedná se o koncepční nástroj, který slouží jako podklad pro budoucí rozhodování správy NP a pro vydávání opatření obecné povahy. Vydání zásad péče nemůže být považováno za zásah ve smyslu zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť nevykazuje jeho znaky vymezené judikaturou (rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2013, č. j. 2 Aps 7/201247). V případě žalobce a) se sice jedná o spolek, který má právo účastnit se řízení podle § 70 ZOPK, toto právo mu však postupem správy NP a žalovaného nebylo nijak omezeno a žalobce to ani netvrdil. Ve vztahu k aktivní legitimaci žalobkyně b) městský soud uvedl, že rovněž není aktivně legitimována k podání žaloby, neboť nelze dovodit, že by bylo vydání zásad péče namířeno proti ní. [6] Proti rozsudku městského soudu podali žalobci kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) vyhověl (rozsudek ze dne 26. 6. 2024, č. j. 6 As 166/202356, č. 4625/2024 Sb. NSS). V odůvodnění rozsudku NSS uvedl, že zásady péče národního parku představují mimo jiné závazný dokument interního charakteru, v němž stát formuluje závazná rámcová pravidla hospodaření se svými nemovitými věcmi. Prostřednictvím těchto závazných a vrchnostensky stanovených rámcových pravidel ovlivňuje správa NP stav předmětů ochrany národního parku faktickým jednáním, které zasahuje do práva na příznivé životní prostředí. Zákon v § 38a odst. 1 přitom požaduje, aby obsahovaly rámcové zásady péče nezbytné pro zachování nebo zlepšení stavu předmětů ochrany národních parků a v ochranných pásmech pro zabezpečení národních parků před nepříznivými vlivy z okolí. Zásady péče rovněž doplňují souhrny doporučených opatření podle § 45c odst. 3, resp. § 45e odst. 6 ZOPK ve vztahu k územím zařazeným do soustavy NATURA 2000 ve smyslu směrnic č. 92/43/EHS a 2009/147/ES. NSS uvedl, že schválení zásad péče je způsobilé přímo zasáhnout do práva na příznivé životní prostředí, byť pouze v tom rozsahu, v němž bezprostředně zavazuje stát k určitému způsobu hospodaření s jeho nemovitými věcmi, přičemž je myslitelné, aby zásady péče představovaly zásah nejen do procesních, ale i hmotných práv osob, a oběma souborům práv lze poskytnout soudní ochranu. Aktivní procesní legitimace k podání správní žaloby tedy nemůže být limitovaná tím, že napadeným aktem nebyla žalobci uložena povinnost něco konat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Z uvedených důvodů mohou být zásady péče předmětem soudního přezkumu. [7] NSS se ve svém rozsudku rovněž věnoval roli spolků při prosazování environmentálních zájmů soudní cestou. Uvedl, že aktivní procesní legitimace spolků nemusí být odvozena pouze od skutečnosti, že spolek prosazuje zájmy svých členů. Spolek může plnit funkce „advokáta přírody“, resp. životního prostředí, tudíž prosazovat zájem na ochraně životního prostředí per se bez vazby na zájmy členů spolku. Aktivní legitimace je dána, pokud je obhajoba environmentálních zájmů předmětem jeho činnosti a pokud se činnost spolku vztahuje k oblasti dotčené zásahem správního orgánu. Městský soud tedy měl zkoumat, zda bylo zásadami péče potenciálně zasaženo do práva na příznivé životní prostředí a zda je dán místní vztah žalobce a) k tomuto zásahu. [8] Dle názoru NSS bylo úkolem městského soudu, aby se zabýval naplněním hmotněprávní a procesní roviny aktivní legitimace žalobce a). V případě, že by tvrzení, jimiž žalobce a) zdůvodňoval svoji hmotněprávní legitimaci, vyhodnotil jako příliš obecná, bylo jeho povinností žalobce a) vyzvat k jejich doplnění. To však městský soud neučinil a k posouzení hmotněprávní zákonnosti zásahu žalovaného nepřistoupil. Jeho rozsudek tak označil za nezákonný. [9] Obdobně NSS uvážil ohledně žalobkyně b), neboť se městský soud nevypořádal s jejím tvrzením, že schválení zásad péče představuje nezákonný zásah do jejího práva na příznivé životní prostředí a informace o něm. Městský soud se měl zabývat tím, zda bylo schválení zásad péče způsobilé do těchto práv žalobkyně b) zasáhnout, a případně ji vyzvat, aby doplnila tvrzení, jimiž svoji legitimaci k podání žaloby podložila. [10] Městský soud následně oba žalobce vyzval k doplnění tvrzení ohledně jejich legitimace k podání zásahové žaloby. V jejich kontextu uznal, že oba žalobci jsou k podání žaloby legitimováni. Dále se věnoval důvodnosti žalob. S odkazem na rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2008, č.j. 2 Aps 1/200565, č. 603/2005 Sb. NSS, vymezil pět podmínek důvodnosti zásahové žaloby: žalobce musí být přímo (podmínka č. 1) zkrácen na svých právech (podmínka č. 2) nezákonným (podmínka č. 3) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (podmínka č. 4), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (podmínka č. 5). Uvedl, že zásady péče jsou aktem veřejné správy, který není rozhodnutím (po