8 As 196/2024 — Nejvyšší správní soud

8 As 196/2024- 29 - text  8 As 196/2024-35 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Nebourat, z. s., se sídlem Fráni Šrámka 2632/32, Praha 5, zastoupen JUDr. Jaromírem Kyzourem, advokátem se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu v nezahájení řízení podle § 10 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 7. 2024, čj. 6 A 38/2024-29, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 7. 2024, čj. 6 A 38/2024-29, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabývá přezkoumatelností usnesení městského soudu, které řešilo otázku splnění podmínek aktivní procesní (žalobní) legitimace k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného podle § 82 a násl. s. ř. s. Tvrzený zásah spočíval v nezahájení správního řízení zahajovaného z moci úřední, ve smyslu závěrů rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu z 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS (dále „rozsudek Žaves“) a na něj navazující judikatury tohoto soudu. [2] Žalobce je zapsaným spolkem, jehož základním účelem dle spolkového rejstříku je sdružování občanů za účelem ochrany, zachování a dobré správy technické památky pražského železničního mostu pod Vyšehradem a dalších technických a kulturních památek. V nyní projednávané věci se domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Tento zásah spatřuje v tom, že žalovaný nezahájil řízení podle § 10 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále „památkový zákon“), ve vztahu ke kulturní památce „Soubor železničních mostů na železniční trati Praha-Smíchov – Praha hl. n.“ [pozn. NSS: most pod Vyšehradem či tzv. vyšehradský železniční most] (dále „most“). Dle tohoto ustanovení platí, že pokud vlastník kulturní památky o tuto památku nepečuje, příslušný orgán vydá rozhodnutí, jímž vlastníkovi uloží konkrétní opatření k nápravě včetně lhůty k jejich vykonání (dále „rozhodnutí o opatřeních“). [3] Žalobce se žalobou domáhal konkrétně toho, aby městský soud - určil, že zásah žalovaného spočívající v nezahájení řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona o opatřeních, která by se týkala korozí poškozených či ohrožených ocelových konstrukcí mostu (dále „opatření“), byl nezákonný (výrok I); - žalovanému zakázal, aby v uvedeném zásahu pokračoval (výrok II); a - přikázal žalovanému, aby do jednoho měsíce od právní moci rozsudku městského soudu zahájil řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona o uvedených opatřeních, a aby o zahájení řízení písemně informoval žalobce (výrok III). [4] Městský soud v Praze žalobu v záhlaví uvedeným usnesením odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. V reakci na žalobní argumentaci předně shledal, že v případě řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona jde o typické řízení zahajované z moci úřední, neboť zde správní orgán chrání objektivní právo. V návaznosti na to se proto zabýval otázkou, zda jsou v nyní projednávané věci naplněny podmínky k tomu, aby se žalobce mohl zásahovou žalobou bránit proti faktické nečinnosti žalovaného spočívající v nezahájení takového řízení. Tyto podmínky stanovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku Žaves. Městský soud vysvětlil, že rozšířený senát stanovil jako jednu z podmínek to, že zásahovou žalobu nelze podat k ochraně práv jiných osob nebo k ochraně veřejného zájmu. Rozšířený senát konkrétně uvedl, že „žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít“ (bod 84 rozsudku Žaves). [5] Městský soud má za to, že žalobce tuto podmínku nesplňuje. Jediným účastníkem řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona je vlastník dotčené kulturní památky. Žádné další osoby (tedy ani žalobce) účastníky tohoto řízení dle městského soudu nejsou. Pouze vlastník kulturní památky je proto oprávněn bránit se proti rozhodnutí o opatřeních případně vzešlému z tohoto řízení správní žalobou ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Nikomu jinému tak nemůže svědčit aktivní procesní legitimace k podání zásahové žaloby proti nezahájení daného řízení. Tuto žalobní legitimaci nelze dle městského soudu dovodit ani z čl. 34 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), dle kterého je právo přístupu ke kulturnímu bohatství zaručeno za podmínek stanovených zákonem. Tímto zákonem je památkový zákon, který odpovědnost za ochranu kulturních památek svěřuje právě státu (§ 1 odst. 1 tohoto zákona). Ačkoliv tedy městský soud nezpochybňuje roli žalobce při ochraně kulturního dědictví, tak i judikatura potvrzuje, že jednotlivec (a tím spíše ani spolek fyzických osob) nemá subjektivní právo na ochranu kulturního dědictví, které není předmětem jeho vlastnictví. Tedy ani žalobce nemá subjektivní právo na ochranu mostu, který nevlastní. Správní soudy totiž poskytují ochranu veřejným subjektivním právům osob, nikoliv ochranu veřejnému zájmu (rozsudek NSS z 2. 9. 2020, čj. 4 As 97/2020-54, bod 14, rozsudky městského soudu z 1. 11. 2023, čj. 8 A 24/2022-83, bod 74, anebo z 13. 12. 2023, čj. 6 A 23/2022-64, bod 50). Městský soud proto uzavřel, že žalobcem tvrzená nečinnost žalovaného spočívající v nezahájení řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona, ve vztahu k mostu, nemůže být ze své povahy zásahem. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [6] Proti tomuto usnesení městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Úvodem vysvětlil památkový, estetický i dopravní význam mostu, jehož užívání a existence mají být ohroženy z důvodu jeho nedostatečné údržby. Stěžovatel má za to, že v žalobě unesl břemeno tvrzení, které pro vznik jeho aktivní žalobní legitimace stanovuje judikatura (usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 42, rozsudek NSS z 9. 5. 2024, čj. 6 As 366/2023-46, body 18 a 19 a tam zmiňovaná judikatura). Stěžovatel v žalobě dostatečně popsal, z čeho vyvozuje své veřejné subjektivní právo a zásah do své právní sféry. Vysvětlil význam a degradaci mostu i svoji činnost, která je s mostem spjata. V rámci žaloby uvedl také právní kvalifikaci tohoto sporu, kdy kromě památkového zákona a Listiny vycházel rovněž ze souvisejících mezinárodních smluv. [7] Pokud jde o otázku účastenství ve správním řízení, tak dle stěžovatele jednak platí, že účastníkem řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona nemusí být pouze vlastník dotčené památky. Památkový zákon totiž nevylučuje, aby se na věc aplikovala obecná úprava účastenství podle § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. To ostatně potvrzuje i komentářová literatura. Takovým účastníkem tak mohou být i jiné dotčené subjekty, včetně stěžovatele. Dále dle stěžovatele platí, že aktivní procesní legitimace k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. není podmíněna účastenstvím ve správním řízení. To vyplývá z judikatury (rozsudek NSS z 17. 4. 2014, čj. 7 As 30/2014-26, nález Ústavního soudu z 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, č. 124/2021 Sb.), přičemž městský soud v této otázce rozhodl v rozporu také s vlastní judikaturou, konkrétně s rozsudkem z 20. 6. 2023, čj. 10 A 105/2022-122. Podle stěžovatele městský soud argumentoval kruhem, jelikož nedostatek aktivní procesní legitimace k podání zásahové žaloby odvodil od nedostatku aktivní žalobní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně ze správního řízení podle § 10 odst. 1 památkového zákona může vzejít. Městský soud pominul, že zákonné podmínky aktivní procesní legitimace jsou u obou těchto žalobních typů podobné – tvrzení přímého dotčení na veřejných subjektivních právech myslitelným způsobem. Nepostačí proto formální a nedostatečně odůvodněná domněnka, že by stěžovatel nesplnil podmínky aktivní procesní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí. Městský soud byl povinen se podrobně vypořádat s otázkou splnění těchto podmínek. Jeho závěry jsou tak vadné a neúplné. V této souvislosti má stěžovatel rovněž za to, že podmínky přípustnosti zásahové žaloby stanovené rozsudkem Žaves by se neměly mechanicky aplikovat na nyní projednávanou věc, ale měla by se zkoumat jejich podstata a smysl. V rozsudku Žaves se rozšířený senát zabýval řízením o odstranění stavby, kdy jeho bod 84 (bod [4] výše) se týkal případného rozhodnutí o dodatečném povolení. Právě množstvím možných rozhodnutí se však lišil tehdejší spor od toho nyní projednávaného. Dle stěžovatele nelze vždy trvat na požadavku, aby žalobce domáhající se žalobou zahájení určitého řízení byl zároveň oprávněn případně žalobou napadat ro