Ústavní soud I.ÚS 1370/14 – Kompetenční výluky

Městský soud v Praze usnesením ze dne 9. 10. 2013 č. j. 8 A 142/2013-41 odmítl žalobu stěžovatelky jako žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále též "ministerstvo") ze dne 1. 7. 2013 č. j. MSMT-18229/2013-2; tímto rozhodnutím ve smyslu § 18 odst. 2 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v tehdy účinném znění [dále jen "zákon o státní kontrole", s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)], nebylo vyhověno námitkám stěžovatelky proti protokolu ze dne 14. 5. 2013 č. j. MSMT-18229/2013-1 o výsledku kontroly na místě. V odůvodnění usnesení městský soud konstatoval, že předmětem kontroly byl projekt Centrum excelence IT4Innovations, konkrétně dodržování podmínek rozhodnutí o poskytnutí dotace za účelem jeho realizace. Vycházeje z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že v případě napadeného aktu se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a jeho soudní přezkum je tak vyloučen podle § 70 písm. a) téhož zákona. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 2. 2014 č. j. 9 As 132/2013-87 zamítl kasační stížnost stěžovatelky proti usnesení městského soudu ze dne 9. 10. 2013.

Proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2014, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 9. 10. 2013, jakož i proti správnímu rozhodnutí ze dne 1. 7. 2013 se stěžovatelka bránila ústavní stížností ze dne 11. 4. 2014, ve které navrhla, aby Ústavní soud zrušil obě rozhodnutí soudů i rozhodnutí správního orgánu. Současně navrhla zrušení § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "rozpočtová pravidla"), popř. zrušení odst. 1 a 4 tohoto ustanovení.

Stěžovatelka namítala porušení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), zásah do práva na spravedlivý proces a do principu právní jistoty. Vyjádřila přesvědčení, že s přihlédnutím k § 14e rozpočtových pravidel, podle jehož odst. 4 je ze soudního přezkoumání vyloučeno navazující opatření poskytovatele, kterým dojde k odepření (pozastavení) výplaty části dotace, představuje rozhodnutí o námitkách proti protokolu o kontrolních zjištěních poslední formální rozhodnutí, od kterého se odvíjí zásah do práva stěžovatelky na vyplacení dotace v plné výši. Převažující část ústavní stížnosti věnovala námitce, že ministerstvo při provádění kontroly vykročilo ze svých zákonem vymezených pravomocí, a jeho rozhodnutí je tak nicotné. Dále se zaměřila na zdůvodnění názoru o protiústavnosti § 14e rozpočtových pravidel, pro kterou by mělo být toto ustanovení Ústavním soudem zrušeno.

Ústavní soud nejprve posoudil náležitosti ústavní stížnosti a konstatoval, že tato byla podána včas a osobou oprávněnou, přičemž stěžovatelka je v souladu s § 30 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zastoupena advokátem. Ústavní stížnost rovněž nebyla shledána nepřípustnou ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

Ústavní soud zdůrazňuje, že podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Není součástí soustavy obecných soudů, a nepředstavuje proto ani další instanci přezkumu jejich rozhodnutí. Vedení vlastního řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu věci, jakož i výklad a aplikace práva na daný případ náleží obecným soudům. K zásahu do činnosti orgánů veřejné moci je Ústavní soud povolán výhradně tehdy, pokud z jejich strany došlo k porušení ústavně zaručených práv nebo svobod stěžovatele. Pro přezkum Ústavním soudem není sama o sobě rozhodná věcná správnost či konkrétní odůvodnění rozhodnutí obecných soudů, nýbrž výhradně dodržení ústavního rámce jejich činnosti.

Ústavní stížností bylo vedle rozhodnutí správních soudů obou stupňů napadeno rovněž předcházející rozhodnutí správního orgánu ze dne 1. 7. 2013. Přezkumem správního rozhodnutí se Ústavní soud zvlášť nezabýval, neboť k němu jsou primárně povolány soudy ve správním soudnictví; Ústavní soud se proto zaměřil toliko na přezkum napadených rozhodnutí obecných soudů.

Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

Předmětem přezkumu v projednávané věci je postup správních soudů, které odepřely přezkum rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 1. 7. 2013, jímž ve smyslu § 18 odst. 2 zákona o státní kontrole nebylo vyhověno námitkám stěžovatelky proti protokolu ze dne 14. 5. 2013 o výsledku kontroly na místě. Správní soudy konstatovaly, že akt tohoto druhu nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a jeho soudní přezkum je proto podle § 70 písm. a) téhož zákona vyloučen.

Vyšly přitom z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, který již v rozsudku ze dne 12. 2. 2004 č. j. 5 A 55/2001-68 (567/2005 Sb. NSS, všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná na www.nssoud.cz) vyslovil, že "rozhodnutí o námitkách podle § 18 zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (zde: vydané při kontrole čerpání dotace na odstranění ekologických škod způsobených povodní), není úkonem správního orgánu zakládajícím, měnícím, rušícím nebo závazně určujícím práva nebo povinnosti, a jde tak o úkon vyloučený ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s." Z téhož právního názoru Nejvyšší správní soud vycházel rovněž v rozsudcích ze dne 16. 6. 2009 č. j. 9 As 28/2009-30 nebo ze dne 24. 4. 2013 č. j. 3 Aps 9/2012-29 (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2007 č. j. 4 Ads 32/2007-36).

Ústavní soud dospěl k závěru, že obecné soudy nevykročily z ústavního rámce své činnosti, pokud na projednávanou věc aplikovaly traktovanou konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Zohlednil přitom, že vyslovený právní názor byl v minulosti aprobován rovněž Ústavním soudem, který v usnesení ze dne 5. 6. 2006 sp. zn. IV. ÚS 214/06 vyložil, že rozhodnutí o námitkách vydaná podle § 18 zákona o státní kontrole nemohou sama o sobě změnit právní postavení kontrolovaného subjektu, neboť kontrolní protokol, resp. kontrolní zjištění v něm obsažená, představují pouze podklad pro případná navazující správní řízení a rozhodnutí příslušného správního orgánu. Nelze přitom dopředu předvídat, jak správní řízení skončí a jaké rozhodnutí z něj případně vzejde. Teprve ve vztahu ke správnímu rozhodnutí vydanému v navazujícím správním řízení lze posuzovat zásah do práv, a teprve proti takovému rozhodnutí musí být dotčeným osobám garantovány procesní prostředky ochrany včetně ústavní stížnosti.

Ústavní soud podotýká, že stěžovatelka tvrzení o zásahu do svých ústavně zaručených práv v tomto směru formulovala jen velmi stručně a obecně. S poukazem na § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, podle něhož je vyloučen soudní přezkum opatření poskytovatele, kterým dojde k odepření (pozastavení) výplaty části dotace, vyjádřila přesvědčení, že (předcházející) rozhodnutí o námitkách proti protokolu o kontrolních zjištěních představuje poslední formální rozhodnutí, od kterého se odvíjí zásah do jejího práva na vyplacení dotace v plné výši; měl by tak být připuštěn (alespoň) jeho soudní přezkum. Tuto námitku stěžovatelka uplatňovala opakovaně již v řízení před obecnými soudy, které se s ní podrobně vypořádaly, přičemž odůvodnění jejich rozhodnutí v tomto směru odpovídá požadavkům konstantní judikatury Ústavního soudu [srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997 sp. zn. III.ÚS 271/96 (N 24/7 SbNU 153), ze dne 23. 3. 2006 sp. zn. III. ÚS 521/05 (N 70/40 SbNU 691) nebo ze dne 1. 11. 2007 sp. zn. III. ÚS 677/07 (N 179/47 SbNU 371, všechna zde uváděná rozhodnutí Ústavního soudu dostupná na http://nalus.usoud.cz)].

Podstatnou část ústavní stížnosti stěžovatelka věnovala zdůvodnění námitky, že ministerstvo při provádění kontroly vykročilo ze svých zákonem vymezených pravomocí, a jeho rozhodnutí je tak nicotné. Ani zde nemohl Ústavní soud stěžovatelce přisvědčit. Nepřehlédl přitom, že stěžovatelka námitku v dané podobě uplatnila poprvé až v ústavní stížnosti; v řízení před obecnými soudy poukazovala toliko na to, že ministerstvo mělo při vydání rozhodnutí (lépe) zohlednit rozhodovací praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, přičemž Nejvyšší správní soud se s tímto tvrzením odpovídajícím způsobem vypořádal. Byť jsou správní soudy povolány vyslovit nicotnost napadeného správního rozhodnutí i bez návrhu, je na stěžovatelce, aby dbala na ochranu svých práv primárně v řízení před obecnými soudy. Pokud byla přesvědčena o nicotnosti rozhodnutí ministerstva, měla tuto skutečnost především sama tvrdit v řízení před obecnými soudy obou stupňů. Ústavní soud nicotnost napadeného správního rozhodnutí prima facie neshledal, přičemž by vykročil ze své role v rámci výkonu soudní moci, pokud by se touto nově uplatněnou meritorní námitkou sám podrobněji zabýval, a nahrazoval tak rozhodovací činnost obecných soudů.

Významnou pozornost stěžovatelka věnovala vyjádření důvodů svého názoru o protiústavnosti § 14e rozpočtových pravidel. Ústavnímu soudu nicméně nezbývá než konstatovat, že tato část argumentace se zcela míjí s podstatou projednávané věci, neboť předmětem přezkumu v řízení před obecnými soudy bylo rozhodnutí o námitkách podle § 18 zákona o státní kontrole, nikoli opatření poskytovatele, kterým došlo ve smyslu § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel k odepření (pozastavení) výplaty části dotace stěžovatelce. Toliko obiter dictum Ústavní soud dodává, že ustanovení § 14e odst. 4 bylo ze zákona vypuštěno novelou č. 25/2015 Sb., s účinností od 20. 2. 2015. Nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 12/14 (177/2015 Sb.) pak bylo vysloveno, že ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, bylo ve slovech "a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání", v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny.

Na základě výše uvedených důvodů byla ústavní stížnost Ústavním soudem mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítnuta podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.

Současně byl vzhledem k výše uvedeným důvodům návrh na zrušení ustanovení § 14e rozpočtových pravidel, ve znění pozdějších předpisů, popř. zrušení odst. 1 a 4 tohoto ustanovení Ústavním soudem odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu ve spojení s písm. a) téhož ustanovení jako návrh zjevně neopodstatněný.