30 A 74/2016

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci žalobkyně: EURO – EKOSERVIS, a. s., Kubelíkova 1224/42, Žižkov, 130 00 Praha 3, zast. Mgr. Gabrielou Doudovou, advokátkou PPS advokáti, s.r.o., se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, PSČ 500 03, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, Staroměstské náměstí 6, 110 15 Praha, za účasti Ing. S. Ch., Sezemická 467/1, 500 11 Hradec Králové, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 5. 2016, č. j.: MMR-10660/2016-83/606,

takto:

Rozhodnutím ze dne 26. května 2016, č. j.: MMR-10660/2016-83/606, žalovaný zamítl ve výroku II. odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje (dále také i jen „správní orgán“) ze dne 22. 1. 2016, č. j. 31841/UP/2015/Sv, a potvrdil je. Tímto prvoinstančním správním rozhodnutím bylo rozhodnuto o žádostech I. J., V T. 101/12, H. K., Ing. S. Ch., S. 467/1, H. K. a M. S., M. 1453, R. n. K., o určení právního vztahu podle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), kterými se domáhali určení, že společnosti EURO-EKOSERVIS, a.s. (v tomto přezkumném řízení žalobkyni) nevzniklo právo umístit stavbu označenou jako „Zemědělská bioplynová stanice Heřmánkovice“ (dále jen „BPS“) na základě veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013 sp. zn.: MUBR 15554/2013 KO, a že jí nevzniklo právo provést stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15555/2013 KO, a to z důvodů neúčinnosti těchto veřejnoprávních smluv. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného včas podanou žalobou, kterou odůvodnila následujícím způsobem.

V jejím úvodu žalobkyně shrnula dosavadní průběh řízení, jehož výsledkem bylo žalované rozhodnutí, přičemž zdůraznila, že žalobou brojí jak proti výroku II. žalovaného rozhodnutí, tak i proti rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu. Obě rozhodnutí totiž považuje za nezákonná, nesprávná a nepřezkoumatelná, a to v důsledku podstatných procesních vad a nesprávného právního posouzení věci, k němuž před vydáním rozhodnutí došlo. Poté přikročila ke konkretizaci jednotlivých žalobních důvodů.

Žalobkyně v prvé řadě namítala, že jí správní orgán neumožnil výkon jejích práv, jakožto účastnici předmětného správního řízení. Správní orgán podle ní nepostupoval ani dle ustanovení § 47 správního řádu, když nebyla uvědomena o tom, že bylo zahájeno řízení o určení právního vztahu, respektive, že u něho probíhá toto správní řízení, v důsledku čehož jí nebyl poskytnut ani prostor k uplatnění jejích práv. Žalobkyně tak prý neměla možnost vyjádřit se k věci, uplatnit svá stanoviska, navrhovat důkazy v intencích § 36 správního řádu ani možnost vyslovit se k podkladům rozhodnutí před jeho vydáním. Správní orgán tímto postupem porušil podle žalobkyně její právo na spravedlivý proces a zatížil řízení podstatnou procesní vadou, která má vždy a za všech okolností vliv na soulad rozhodnutí s právními předpisy.

Žalobkyně dále uvedla, že se o vedení předmětného řízení dozvěděla až v okamžiku, kdy jí bylo doručeno prvoinstanční správní rozhodnutí. Toto pochybení namítala v odvolání. Žalovaný však tento nedostatek nezjistil a neodstranil, a proto je i jeho rozhodnutí z tohoto důvodu nezákonné, neboť mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí věci samé.

Ve druhém žalobním bodu žalobkyně brojila proti tomu, že nebyl náležitě zjištěn skutkový stav věci v rozsahu potřebném pro rozhodnutí. A to v důsledku toho, že nemohla realizovat práva účastnice řízení. Nedošlo tak k zohlednění jejího vyjádření, ani na navržené důkazy.

Ve třetím žalobním bodu žalobkyně namítala nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů. V této souvislosti poukazovala na ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu, podle něhož musí odůvodnění rozhodnutí obsahovat důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřeními k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí by proto mělo vždy obsahovat vylíčení podstaty věci a poté rozbor důkazů a ostatních podkladů rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí mají být uvedeny rovněž závěry o tom, které skutečnosti byly vzaty za nepochybně zjištěné, musí být posouzen právní význam těchto skutečností a vysloven úsudek o předmětu řízení. Dle rozhodovací praxe způsobuje nedostatek důvodů rozhodnutí vždy jeho nepřezkoumatelnost.

Právě z pohledu těchto nároků kladených na odůvodnění jakéhokoliv správního rozhodnutí, je rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. V podstatě totiž sestává toliko z rekapitulace právní úpravy veřejnoprávních smluv o umístění a provedení stavby dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, dále jen „stavební zákon“, z citace částí rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 11. 2015, č. j. 30A 96/2014-115, a dále pak již jen ze závěru ohledně neúčinnosti předmětných veřejnoprávních smluv. Z jeho odůvodnění tak nelze vůbec seznat, na základě jakých konkrétních skutečností dospěl prvoinstanční správní orgán ke svým závěrům ohledně neúčinnosti zmíněných veřejnoprávních smluv.

V rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu absentuje i závěr o tom, proč by žadatelé vůbec měli být účastníky řízení o umístění a povolení stavby BPS. Není v něm totiž zmínka o tom, že by vlastnili na území obce Heřmánkovice či alespoň v jeho okolí nějaké nemovitosti. V odůvodnění rozhodnutí zcela chybí jakékoliv úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů, z nichž vycházel, i úvahy, jimiž se řídil při výkladu právních předpisů. Chybí jakékoliv vlastní úvahy prvoinstančního správního orgánu ohledně naplnění veškerých podmínek plynoucích z ustanovení § 142 odst. 1 správního řádu, a to zejména ohledně prokázání nezbytnosti vydání rozhodnutí podle něho. Z tohoto rozhodnutí tak nemohla žalobkyně seznat, na jakých zjištěních a úvahách prvoinstanční správní orgán své závěry vlastně postavil a nemohla proto tomuto rozhodnutí konkrétně věcně oponovat.

Na povinnosti správního orgánu dostát požadavkům stanoveným na odůvodnění rozhodnutí v § 68 odst. 3 správního řádu nemohlo mít vliv ani to, že věc již byla hodnocena správním soudem, který ve svém rozhodnutí vyslovil právní názor. Ten totiž není podkladem, z nějž by bylo možné zjistit jakékoliv faktické skutečnosti rozhodné pro vydání rozhodnutí správního orgánu ve správním řízení. Na zrušující rozsudek musí navazovat plnohodnotné správní řízení a jemu odpovídající správní rozhodnutí. Žalovaný uvedené vady nezjistil a zatížil tak i žalované rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. Rovněž v jeho rozhodnutí není uvedeno, z jakých podkladů žalovaný vyšel, z rozhodnutí není zřejmé, proč vlastně správní orgány považují za nutné ve věci rozhodnout, a to o všech žádostech jednotlivých žadatelů, jak rozhodli.

Žalobkyně uzavřela žalobu částí nazvanou „Další nedostatky /nesprávnost/ nezákonnost“. V ní předně konstatovala, že postup správního orgánu po vydání zrušujícího rozsudku nemůže být mechanický, neboť je třeba zvažovat všechny okolnosti rozhodné pro řešení dané věci v řízení před správními orgány. Odkazovala přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014-52, v němž je k argumentaci týkající se závěrů ohledně účastenství osob ve správním řízení a tím i potřebě (nepotřebě) jejich souhlasu s veřejnoprávní smlouvou uvedeno, že všechny tyto otázky je na místě řešit až ve chvíli, kdy správní orgány v řádně provedeném řízení vydají přezkoumatelná rozhodnutí obsahující náležitosti vyžadované správním řádem.

Striktní přístup a výklad příslušných zákonných ustanovení, tak jak jej učinil krajský soud ve výše umíněném rozsudku, míjí podle žalobkyně podstatu právní úpravy uzavírání veřejnoprávních smluv, která reaguje na potřebu přiměřeného zjednodušení postupů v oblasti stavebního práva. Pokud by právní názor krajského soudu obecně platil, tak by v každém případě, kdy se přihlásí jakákoliv osoba, co by potenciální účastník, mělo dojít bez dalšího ke znemožnění uzavření veřejnoprávní smlouvy dle stavebního zákona, pak by byla aplikace tohoto zákonem upraveného postupu téměř vyloučena. Jakákoliv osoba, byť by její potencionální dotčení bylo na první pohled zcela vyloučeno (typicky by nedisponovala právy k žádné nemovitosti), by totiž sama o sobě mohla zcela zablokovat možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu, respektive se následně domoci určení její neúčinnosti.

Podle žalobkyně nebyly v přezkoumávané věci naplněny zákonné podmínky stanovené v § 142 odst. 1 správního řádu. Dle tohoto ustanovení byl totiž každý z žadatelů (a to konkrétně ve vztahu ke své osobě a ke každé z veřejnoprávních smluv) povinen v řízení před správním orgánem prokázat, že vydání deklaratorního rozhodnutí ke každé z veřejnoprávních smluv, jejichž vydání se domáhá, je nezbytné pro uplatnění jejich práv v jiném správním řízení nebo v jiném řízení před orgánem veřejné moci.

Otázkou, zda žadatelé splnili tuto nezbytnou podmínku pro vydání deklaratorního rozhodnutí, se však správní orgány vůbec v řízení nezabývaly a žádným způsobem se s ní nevypořádaly. Přitom ve správním řízení dle § 142 správního řádu musí být správními orgány posouzeno a zváženo, zda je každý jeden ze žadatelů skutečně osobou dotčenou, tj. posoudit, zda by byl účastníkem řízení o umístění stavby (o povolení stavby), a to ve vztahu ke každému ze žadatelů, ve vztahu ke každé z veřejnoprávních smluv, samostatně. Bez vyřešení těchto předběžných otázek nebylo možno o návrzích jednotlivých žadatelů rozhodnout. Žalobkyně rovněž poznamenala, že na zveřejnění návrhu předmětných veřejnoprávních smluv na úřední desce stavebního úřadu dne 14. 6. 2013 žadatelé I. J. a Ing. S. Ch. nikterak nereagovali a nelze tak podle ní v žádném případě ani dovodit, že se domáhali při uzavírání těchto smluv pozice třetích osob potencionálně dotčených.

Vzhledem k výše uvedenému žalobkyně navrhovala zrušit jak žalované rozhodnutí, tak i rozhodnutí správního orgánu, jež mu předcházelo, a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný se vyjádřil k žalobě podáním ze dne 12. 8. 2016. V jeho úvodu shrnul dosavadní průběh řízení v dané věci před orgány veřejné správy. Zmínil též rozsudek nadepsaného krajského soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 30A 96/2014-115, a v něm vyslovený právní názor, že předmětné veřenoprávní smlouvy nenabyly účinnosti, neboť nebyly opatřeny podpisy a souhlasy osob, které by byly účastníky územního a stavebního řízení. Správní orgán po vrácení věci krajským soudem vydal v dalším řízení (v prvním stupni) rozhodnutí ze dne 22. 1. 2016, č. j. 31841/UP/2015/Sv, kterým deklaroval, že veřejnoprávní smlouvy o umístění a o provedení stavby nenabyly účinnosti.

K námitce ohledně neuvědomění žalobkyně o zahájení řízení ve smslu § 47 správního řádu žalovaný uvedl, že podle něho nebylo možno postupovat, neboť řízení o určení právního vztahu již bylo zahájeno. Městský úřad Broumov a krajský úřad již v dané věci rozhodovaly, jejich rozhodnutí byla předmětem soudního přezkumu krajským soudem, který je zrušil pro nezákonnost a pro vady řízení. Před vydáním nového rozhodnutí správní orgán písemností ze dne 12. 1. 2016, č. j. 31841/UP/2015, vyrozuměl podle § 36 odst. 3 správního řádu účastníky řízení o určení právního vztahu (včetně žalobkyně), že se mohou vyjádřit k podkladům pro vydání rozhodnutí. Tato písemnost byla doručena žalobkyni do datové schránky dne 12. 1. 2016. V ní správní orgán (krajský úřad) jasně a srozumitelně specifikoval předmět řízení o určení právního vztahu. Tímto vyrozuměním nebyla dotčena práva žalobkyně podle § 36 odst. 1, odst. 2 správního řádu činit návrhy, navrhovat důkazy a vyjádřit své stanovisko. Lhůta stanovená správním orgánem v této písemnosti nebyla určena usnesením, tj. nebyla závazná (propadná), ale toliko pořádková.

Žalobkyni tedy bylo známo, že je vedeno řízení o určení právního vztahu, jakož i jeho předmět a nebyla nijak omezena co do možnosti navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení, a to až do vydání rozhodnutí (§ 4 odst. 4, § 36 odst. 1, § 142 odst. 3 ve spojení s § 141 odst. 4 správního řádu).

Žalobkyně žádné podání v řízení v prvním stupni neučinila, a protože nebyl u správního orgánu učiněn ani žádný další návrh, rozhodl o žádostech o určení právních vztahů. Žalovaný v rámci odvolacího přezkumu neshledal, že by byly jeho postupem porušeny právní předpisy, ani žádné vady řízení. Zdůraznil, že podle § 142 odst. 3 správního řádu se pro dokazování a opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí uplatní zásada dokazování ve sporném řízení, která značně modifikuje obecnou zásadu podle § 50 odst. 2 správního řádu. Tím méně lze tvrdit, že „nebyly opatřeny všechny podklady vyžadované zákonem pro učinění rozhodnutí.“ Správní řád v tomto případě žádný rozsah podkladů nestanoví. Ustanovení § 141 odst. 4 správního řádu pouze stanoví, že pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Tato situace („důkazní nouze“) nenastala.

Účastníci řízení, kteří podali žádosti o určení právního vztahu, dostatečně prokázali svá tvrzení i podmínky pro vydání deklaratorního rozhodnutí (§ 142 odst. 1 správního řádu), a to i ve světle rozsudku krajského soudu ze dne 27. 11. 2015, č. j. 30A 96/2014-115, v němž je uvedený právní názor v této věci závazný. Žalovaný se v rozhodnutí zabýval jednotlivými předpoklady pro vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu a se závěry správního orgánu se ztotožnil, případně je dále rozvedl v reakci na odvolací námitky a vyjádření žalobkyně (viz str. 5–7 žalovaného rozhodnutí).

Zejména je podstatná skutečnost, že krajský úřad (správní orgán) byl podle § 78 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dale jen “s.ř.s.”), vázán právním názorem krajského soudu vyjádřeným v jeho rozsudku ze dne 27. 11. 2015, č. j. 30A 96/2014-115. V něm krajský soud naprosto jednoznačně vyslovil, že veřejnoprávní smlouvy o umístění a o provedení stavby nenabyly účinnosti (viz str. 17–19 citovaného rozsudku krajského soudu). Jelikož správní orgán byl tímto právním názorem vázán, nemohl v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. učinit jiný závěr. Nebylo tedy ani důvodné, aby dále prováděl dokazování v tomto směru. K jiným skutkovým zjištěním a k jinému právnímu hodnocení v této otázce totiž nemohl dospět, aniž by porušil § 78 odst. 5 s. ř. s.

Žalovaný pokračoval s tím, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů spočívá zejména v tom, že správní orgán neuvede v jeho odůvodnění rozhodovací důvody, dospěje k závěrům na základě skutečností v řízení nezjišťovaných nebo zjištěných v rozporu se zákonem, není-li z rozhodnutí zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny, anebo nevypořádá-li správní orgán námitky účastníka (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 Afs 89/2007-38, a ze dne 3. 4. 2014, a ze dne 3. 4. 2014, č. j. 9 As 149/2013-44). Rovněž k rozsahu vypořádání odvolacích námitek se pregnantně vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, č. j. 8 As 13/2007-100, v němž mimo jiné uvedl, že po správním orgánu „nelze požadovat, aby se vyslovil ke každé větě odvolání. Z odůvodnění správního rozhodnutí musí být zřejmé, na základě jakých skutečností správní orgán rozhodoval a jakými úvahami se přitom řídil”.

Vzhledem k uvedenému proto měřítkům přezkoumatelnosti plně vyhoví, když správní orgán a žalovaný odkázali a uvedli podstatné vylíčení skutkových a právních okolností věci a stěžejní závěry krajského soudu. Žalovaný zdůraznil, že právní názor krajského soudu byl pro něho závazný, a že krajský soud rozhodoval na základě spisového materiálu, na jehož podkladě bylo vydáno i rozhodnutí žalovaného. Ani krajský soud přitom neprováděl dokazování, nenařídil jednání, při kterém se podle § 77 odst. 1 s. ř. s. provádí dokazování a rozhodoval pouze na základě spisového materiálu Městského úřadu Broumov a odvolacího krajského úřadu.

V rozhodnutí správního orgánu i žalovaného (viz str. 6–8, resp. 5–7) je podrobně rozvedeno, že žadatelé by byli účastníky územního a stavebního řízení proto, že věc takto závazně posoudil krajský soud. Pro dokázání, že se jedná o právní názor krajského soudu, nebylo třeba opatřit další důkazy a podklady pro vydání rozhodnutí, vyjma samotného rozsudku krajského soudu ze dne 27. 11. 2015, který je veřejnou listinou (§ 53 odst. 3 správního řádu). Tam, kde bylo třeba rozhodnutí prvoinstančního správního úřadu dále rozvést a navázat na ně (zejména v reakci na odvolací námitky a vyjádření žalobkyně), tak to žalovaný učinil (viz str. 5–7 rozhodnutí žalovaného). To se týká podmínky prokázání nezbytnosti vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu. Touto podmínkou se správní orgán zabýval úsporně pouze prostřednictvím citace rozsudku krajského soudu ze dne 27. 11. 2015. Tato úspornost jako dílčí nedostatek odůvodnění rozhodnutí správního orgánu byla žalovaným napravena tak, že byly dále rozvedeny úvahy, proč žadatelé splnili podmínku nezbytnosti vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu (viz str. 7 žalovaného rozhodnutí). Třeba přitom dodat, že řízení v prvním a druhém stupni tvoří jeden celek, proto nelze přezkoumatelnost posuzovat jen optikou rozhodnutí vydaného v prvním nebo jen ve druhém stupni.

K námitce, že se žalobkyně dozvěděla o řízení o určení právního vztahu až oznámením rozhodnutí krajského úřadu, žalovaný uvedl, že vypořádáním odvolacích námitek se nerozumí reakce na každou větu uvedenou v odvolání. Krom toho žalobkyně uvedla tuto odvolací námitku až v podání označeném jako „doplnění odvolání“ dne 18. 2. 2016, tedy až po podání odvolání dne 5. 2. 2016, jež nebylo blanketní, a proto po uplynutí odvolací lhůty. Proto je v rozhodnutí žalovaného označeno toto podání jako „vyjádření“ žalobkyně a nikoliv jako odvolací námitka „stricto sensu“.

K tvrzenému neinformování o probíhajícím řízení žalovaný uvedl, že žalobkyně byla vyrozuměna o vedení řízení o určení právního vztahu, jakož i o jeho předmětu. Argumentaci žalobkyně spočívající v citaci vět z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, č. j. 7 As 100/2014-52, označil za mimoběžnou, když tento rozsudek byl vydán za situace, kdy v řízení o určení právního vztahu byla vydána (z materiálního hlediska) rozhodnutí o zamítnutí žádosti o určení právního vztahu, nemající obsahové ani formální náležitosti rozhodnutí podle § 68 a § 69 správního řádu, tj. byla nepřezkoumatelná. Nejvyšší správní soud pouze dovodil, že pokud správní orgány hodlaly žádosti nevyhovět, bylo třeba takové rozhodnutí patřičně odůvodnit a vyvrátit argumenty druhé strany řízení o určení právního vztahu. Rozhodně nebyly okolnosti takové, že správní orgány již byly vázány vysloveným právním názorem soudu, jako je tomu v nynější právní věci. Rozhodnutí žalovaného obsahuje odůvodnění splnění jednotlivých předpokladů pro vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu.

Žalovaný uzavřel s tím, že námitky žalobkyně jednak napadají právní posouzení věci uvedené v rozsudku nadepsaného krajského soudu ze dne 27. 11. 2015, proti němuž ale žalobkyně kasační stížnost nepodala a jsou podle něho nedůvodné. Účelem institutu veřejnoprávních smluv je jistě zjednodušit postupy podle stavebního zákona. Neslouží a nemohou ale sloužit k obcházení zákona (§ 159 odst. 2 správního řádu). V daném případě byl postup žalobkyně a stavebního úřadu podroben kritice krajského soudu, který jednoznačně shledal nezákonnost postupu a „naprostou svévoli“ při uzavírání veřejnoprávních smluv o umístění a o provedení stavby. Pokud si žalobkyně představuje zjednodušující postupy takto, nelze s ní souhlasit.

Podle žalovaného není pravdivé ani tvrzení žalobkyně, že se orgány veřejné správy zúčastěné na řízení nezabývaly nezbytností vydání rozhodnutí podle § 142 správního řádu pro uplatnění práv žadatelů. Jak již bylo uvedeno výše k jiným žalobním bodům, úvahy, ke splnění této podmínk, jsou uvedeny na str. 7 rozhodnutí žalovaného. Ve zbytku k polemice žalobkyně žalovaný znovu odkázal na závazný právní názor krajského soudu, který závazně dovodil, že veřejnoprávní smlouvy o umístění a o provedení stavby nejsou účinné.

V podrobnostech se žalovaný odkázal na odůvodnění žalovaného rozhodnutí s tím, že žaloba je nedůvodná.

Žalobkyně se vyjádřila ke stanovisku žalovaného k žalobě v replice ze dne 31. 8. 2016. V ní předně uvedla, že žalovanou stranou je Ministerstvo pro místní rozvoj, jako organizační složka státu, nikoliv Česká republika. To ostatně také vydalo žalované rozhodnutí. Ponechala zároveň na uvážení krajského soudu rozhodnutí o tom, zda je Městský úřad Broumov osobou zúčastněnou na řízení či nikoliv. Protože byl ale jednou ze stran veřejnoprávních smluv, přesto podotkla a poměrně široce odůvodnila, proč jej za osobu zúčastněnou v soudním přezkumném řízení považuje.

Žalobkyně pokračovala s tím, že podání prvoinstančního správního orgánu ze dne 12. 1. 2016, č. j. 31841/UP/2015, neobsahuje nic jiného, než obecnou informaci o tom, že již od roku 2013 probíhá nějaké řízení, doslovnou citaci ust. § 36 odst. 3 správního řádu a dále již jen oznámení, v jaké době je spis u něho k nahlédnutí. Podle žalobkyně v něm absentuje jakékoliv konkrétní upozornění na to, jaká práva žalobkyně jako účastnice správního řízení má, jakož i to, jak a do kdy je může uplatnit. Nelze z něho rovněž dovodit, že správní orgán hodlá vydat rozhodnutí ve věci, že již má shromážděny veškeré podklady potřebné pro vydání svého rozhodnutí. Z obsahu uvedeného podání prý nebyla žalobkyně schopna seznat, že jí správním orgánem již nebude dána reálná možnost svá práva uplatnit, že se k věci již nebude moci vyjádřit a navrhnout důkazy. Správnímu orgánu vytýkala, že ji neuvědomil o tom, k jakému datu hodlá vydat rozhodnutí ve věci.

V kontextu uvedeného odkazovala na rozsudek Nejvyššího správní soudu ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002-36, podle něhož „Z výzvy správního orgánu účastníkovi řízení, aby se seznámil s podklady shromážděnými správním orgánem před vydáním rozhodnutí, musí být zřejmé, že shromažďování takových podkladů bylo již ukončeno, neboť o tom si účastník řízení právně relevantní úsudek nemůže sám učinit“, rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 6. 2009, č. j. 15 Ca 258/2008-55, podle nějž „Pokud je účastníku správního řízení uděleno správním orgánem poučení o tom, že procesní práva, která mu pro dané správní řízení náleží, může uplatnit po celou dobu trvání tohoto řízení, aniž by mu před ukončením dotyčného řízení bylo dáno na vědomí, k jakému datu správní orgán hodlá vydat rozhodnutí ve věci, zakládá to vadu řízení ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. pro porušení § 36 odst. 3 správního řádu z roku 2004 v návaznosti na čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, které garantují účastníku správního řízení možnost prezentovat své stanovisko k důkazním prostředkům shromážděným ve správním řízení ve fázi před vydáním rozhodnutí“ a konečně na nález Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II. ÚS 329/04, v němž je uvedeno, že „Je porušením principu právního státu, který je zakotven v čl. 1 Ústavy ČR, a práva na soudní ochranu a na soudní přezkum, vyplývající z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, pokud správní orgán nedal stěžovateli možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a ke způsobu jejich zjištění ve smyslu ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu, a soud v rámci přezkumu správních rozhodnutí k této okolnosti nepřihlédl.“

V daném případě žalobkyně nebyla vyrozuměna o tom, že na základě návrhu podaného dne 10. 9. 2013 probíhá správní řízení, a ostatně ani o tom, že ve věci rozhodnutí vydaných Městským úřadem Broumov jako orgánem prvního stupně a Krajským úřadem Královéhradeckého kraje jako odvolacím orgánem, je vedeno soudní řízení. Řízení probíhajících již od roku 2013 tak nebyla žalobkyně nijak účastena a to výhradně z důvodu pochybení na straně orgánů veřejné správy.

Vydání rozhodnutí ve věci (dne 22. 1. 2016) v době pouhých 10 kalendářních dní poté, co bylo správním orgánem odesláno správním orgánem podání ze dne 12.1.2016, přitom rozhodně nelze považovat za postup šetřící práva žalobkyně a umožňující jí v řízení svá práva reálně vykonat.

Jinými slovy, i pokud by byla žalobkyně řádně v podání ze dne 12. 1. 2016 poučena o svých právech a o tom, do kdy je může uplatnit, což se nestalo, nebyla by doba 10 kalendářních dní v daném případě dostatečnou k tomu, aby i tak nedošlo k porušení práva žalobkyně na spravedlivý proces. Délka doby, jež musí být účastníkovi řízení k úkonu poskytnuta, totiž vždy musí reálně umožnovat úkon, popř. úkony skutečně učinit. Doba pouhých 10 kalendářních dní tomuto požadavku v daném případě rozhodně nevyhovuje. Takový postup má žalobkyně za zcela nepřijatelný, nezákonný a protiústavní.

Podle žalobkyně byl veškerý postup správních orgánů až do vydání rozsudku Krajského soud v Hradci Králové ze dne 27. 11. 2015, resp. do roku 2016, nesprávný, neboť řízení vedly, veškeré úkony činily a veškerá předchozí rozhodnutí vydaly, věcně nepříslušné správní orgány. Rozhodnutí vydaná Městským úřadem Broumov jako orgánem prvního stupně a Krajským úřadem Královéhradeckého kraje jako odvolacím orgánem, která byla rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 11. 2015 zrušena, jsou tedy nicotná a nelze k nim nikterak přihlížet. Žalobkyně jeho I. výroku vytýkala, že v něm nicotnost nebyla konstatována, a že namísto toho byla uvedená rozhodnutí zrušena. Neztotožňovala se se žalovaným v tom, že navrhovatelé prokázali splnění podmínek pro vydání deklaratorního rozhodnutí (viz § 142 odst. 1 správního řádu).

Žalobkyně dále uvedla, že k tomu, zda byly ke dni 22. 1. 2016 (datum vydání rozhodnutí o žádostech I. J., Ing. S. Ch., M. S. a H. S.) splněny podmínky pro vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu, se krajský soud ve svém rozhodnutí ze dne 27. 11. 2015 nijak závazně nevyjádřil, resp. se ani k tomuto budoucímu stavu nemohl vyjadřovat. Krajský soud totiž posuzoval stav ke dni rozhodnutí v roce 2013, resp. v roce 2014. Zda je vydání deklaratorního rozhodnutí v roce 2016 nezbytné pro uplatnění práv žadatelů, pak rozhodně nelze hodnotit a posuzovat z podání a tvrzení žadatelů z roku 2013. Nelze totiž odhlédnout od toho, že v době od roku 2013 do roku 2016 mohlo dojít na straně žadatelů ke změně poměrů. Správní orgán měl tedy buď vyzvat žadatele k prokázání této skutečnosti, a to minimálně k tomu, aby doložili, že jsou vlastníky nemovitostí v obci Heřmánkovice nebo si dle ust. § 141 odst. 4 správního řádu vyžádat důkazy k tomuto od příslušného katastru nemovitostí.

Minimálně v tomto směru tedy nebyl ze strany správních orgánů zjištěn stav v rozsahu potřebném pro rozhodnutí ve věci, resp. ve spisu správního orgánu není žádný podklad, na jehož základě by bylo možné učinit závěr, že žadatelé ke dni 22.1.2016 prokázali splnění podmínek pro vydání deklaratorního rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu. V tomto je závěr správního orgánu i v rozporu s obsahem správního spisu.

V další části repliky žalobkyně zastala názor, že vyjádření žalovaného k žalobě nemůže nic změnit na tom, že rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Vůbec ne již tvrzení, že pro přezkoumatelnost plně postačuje, aby správní orgány, tj. Krajský úřad Královéhradeckého kraje a žalovaný, odkázaly na podstatné vylíčení skutkových a právních okolností věci a stěžejní závěry soudu. Jak již žalobce uvedl v žalobě a jak plyne i z výše uvedeného, jsou okruh okolností a doba, k níž jsou okolnosti posuzovány, ve správním soudnictví odlišné od okolností rozhodných ve správním řízení. Správní orgány rozhodují podle skutkového a právního stavu ke dni vydání rozhodnutí. Skutečnost, že krajský soud neprováděl žádné další dokazování, rozhodl bez jednání a pouze na základě spisového materiálu, pak na povinnostech správních orgánů nemůže ničeho změnit.

Za zcela v rozporu s objektivní skutečností označila žalobkyně tvrzení žalovaného, že tam, kde bylo třeba rozhodnutí správního orgánu rozvést, tak žalovaný učinil, včetně prokázání podmínky nezbytnosti vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu. Citace rozsudku krajského soudu, ve kterém se hodnotí stav ke dni vydání správního rozhodnutí, není dokladem (důkazem), na kterém by bylo možné založit prokázání nezbytnosti vydání rozhodnutí dle § 142 správního řádu ke dni vydávání nového správního rozhodnutí. Žalovaný pak ve svém rozhodnutí (na str. 5 – 7) k tomuto žádné relevantní argumenty neuvedl.

K námitce žalobkyně týkající se jejího práva na spravedlivý proces žalovaný toliko konstatuje, že správní orgán je povinen vypořádat se s jakoukoliv námitkou účastníka, ať již je obsažena v odvolání či vyjádření, což neučinil, a dále uvádí i to, že žalovaný rozhodoval v pozici odvolacího správního orgánu dle správního řádu. Způsob, jakým rozhoduje Nejvyšší správní soud dle soudního řádu správního a jehož přezkumná role je založena na principu kasace, je pak pro danou věc a povinnost žalovaného vypořádat se s argumentací žalobkyně zcela nerozhodný.

Žalobkyně uzavřela s tím, že se nedomáhá ničeho jiného, než toho, aby správní orgány respektovaly její procesní práva, věc na základě relevantních podkladů řádně posoudily a aplikovaly na ni správné právní normy, na což má bezesporu nárok.

Na repliku žalobkyně reagoval žalovaný ještě krátkou duplikou ze dne 18. 10. 2016. Ztotožnil se v ní se žalobkyní v tom, že otázka podání odvolání správním orgánem, který byl stranou veřejnoprávní smlouvy, proti rozhodnutí vydanému v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, je záležitostí velmi specifickou. Nepovažoval za účelné vyjadřovat se ani k vymezení osob zúčastněných na řízení v přezkumných soudních řízeních, jehož předmětem jsou rozhodnutí opírající se o citované ustanovení správního řádu. Úvahy o nicotnosti rozhodnutí vydaných v prvním stupni Městským úřadem Broumov dne 19. 5. 2014, č. j. PDMUBR 13993/2014 a Krajským úřadem Královéhradeckého kraje dne 29. 8. 2014, č. j. 12118/UP/2014/Sv, jako odvolacím orgánem (ve věci určení, zda vznikla práva umístit a provést stavbu BPS podle uvedených veřejnoprávních smluv), označil za nesprávné a jako žalobní námitky i opožděné, když byly uvedeny až v replice. Totéž platí podle žalovaného i ohledně námitky, že „nezbytnost pro uplatnění práv žadatelů o vydání deklaratorního rozhodnutí v řízení o určení právního vztahu měla být hodnocena i optikou toho, jsou-li ke dni vydání rozhodnutí v tomto řízení stále vlastníky v žádosti o určení právního vztahu uvedených nemovitostí v obci Heřmánkovice.“ Žalovaný k tomu dodal, že dálkové ověření vlastnictví nemovitých věcí uvedených v žádosti o určení právního vztahu proběhlo dálkovým náhledem do katastru nemovitostí. Byla posouzena i podmínka nezbytnosti ve smyslu § 142 odst. 1 správního řádu a zohledněno usnesení Zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, č. j. Konf 25/2012-9, a na ně navazující rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (viz závěr dupliky).

Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů podle části třetí, hlavy první a druhé, dílu prvního, s. ř. s. a dospěl k následujícím zjištěním a právním závěrům.

Předně třeba konstatovat, že krajský soud se danou záležitostí, tedy otázkami, zda žalobkyni vzniklo či nevzniklo právo umístit stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013 sp. zn.: MUBR 15554/2013 KO, a zda jí vzniklo či nevzniklo právo provést stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15555/2013 KO, a to v závislosti na účinnosti či neúčinnosti těchto veřejnoprávních smluv, již zabýval. Rozhodl o nich rozsudkem ze dne 27. 11. 2015, č. j. 30A 96/2014-115, jímž rozhodnutí Městského úřadu Broumov ze dne 19. 5. 2014, č. j. PDMUBR 13993/2014, a Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 29. 8. 2014, č. j. 12118/UP/2014/Sv, která žadatelům I. J., Ing. S. Ch. a M. S. nepřiznala postavení účastníků řízení, zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Věc poté řešily již k tomu v obou stupních příslušné správní orgány (Krajský úřad Královéhradeckého kraje jako prvoinstanční správní orgán a Ministerstvo pro místní rozvoj jako odvolací orgán, nyní žalovaný). Právě jejich rozhodnutí (viz výše) se stala předmětem žaloby, o níž bylo rozhodnuto tímto rozsudkem.

Jak je ze správního spisu zřejmé, žalobkyně začala jednat o záměru výstavby v daném území v roce 2011. Ve veřejné anketě se tehdy vyslovilo proti plánované výstavbě BPS 90 občanů, jak je zřejmé z vyjádření obce Heřmánkovice ze dne 2. 1. 2012. Její zastupitelstvo vyjádřilo s touto akcí souhlas těsnou většinou vyjádřenou poměrem 3:2, a to za podivných okolností, což vyvolalo šetření ze strany Policie České republiky.

Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy o umístění stavby BPS podala žalobkyně u Městského úřadu Broumov dne 7. 6. 2013. K jeho vyvěšení na úřední desce Městského úřadu Broumov za účelem informování veřejnosti došlo dne 14. 6. 2013. Stejným způsobem bylo postupováno i ohledně veřejnoprávní smlouvy o provedení stavby BPS. Informace o podání návrhů na uzavření veřejnoprávních smluv byly zveřejněny formou veřejné vyhlášky a reagovalo na ně celkem 38 občanů, mezi nimi i M. S., nar. 28. 12. 1968, bytem Heřmánkovice 31 (v předchozím soudním přezkumném řízení, skončeném rozsudkem ze dne 27. 11. 2015, č. j. 30A 96/2014-115, žalobcem označeným písm. c/). Ten svoji odezvu nazval „Žádostí o zařazení do okruhu účastníků řízení o umístění a povolení stavby Bioplynová stanice Heřmánkovice“, přičemž své dotčení konkrétně rozvedl (nadměrný provoz, ohrožení bezpečnosti, obtěžování pachem, ztížení užívání svých nemovitostí, obtěžování hlukem a prachem, snížení ceny nemovitosti).

Pozici občanů, kteří se přihlásili do řízení ohledně stavby BPS, hodnotil Městský úřad Broumov, jeho stavební úřad, ve svém sdělení ze dne 8. 7. 2013, č. j. PDMUBR 17333/2013, a to s ohledem na obsah jejich podání tak, že je na ně „třeba nahlížet jako na ostatní osoby, které by byly účastníky územního řízení podle § 27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád…., kdyby probíhalo územní řízení, resp. jako na třetí osoby ve smyslu § 168 správního řádu (dále jen „třetí osoby“), a to z důvodu možnosti přímého dotčení jejich práv nebo povinností z titulu návrhu smlouvy, resp. výše popsané veřejnoprávní smlouvy o umístění Třetí osoby nevyslovily s návrhem smlouvy souhlas.“

Vzhledem k tomu vyzval žadatelku (nyní žalobkyni) o uzavření veřejnoprávní smlouvy o umístění stavby BPS k zajištění písemných souhlasů od zmíněných 38 osob, a to s odůvodněním, že: „Návrh smlouvy, neopatřený písemnými souhlasy třetích osob, nemůže stavební úřad přijmout z důvodu jeho rozporu s právními předpisy, neboť veřejnoprávní smlouva, která se přímo dotýká práv nebo povinností třetí osoby, nabývá účinnosti teprve v okamžiku, kdy s ní tato osoba vysloví písemný souhlas.“

Stejným způsobem postupoval Městský úřad Broumov, jeho stavební úřad, i v případě návrhu smlouvy o provedení stavby BPS, jak je zřejmé z jeho sdělení ze dne 8. 7. 2013, č. j.: PDMUBR 17352/2013.

Z uvedeného je tak možno vyvodit jediné, a to, že na přihlásivší se osoby za účastníky územního a stavebního řízení ohledně stavby BPS takto stavební úřad Městského úřadu Broumov také nahlížel, že měl jejich požadavky za relevantní. Že je v kontextu § 161 odst. 1 věty druhé správního řádu považoval za osoby, jejichž souhlasy s uvedenými veřejnoprávními smlouvami by byly podmínkou jejich účinnosti.

Žadatelka o uzavření veřejnoprávních smluv reagovala na připomínky občanů obce ve svém vyjádření ze dne 8. 7. 2013. Uvedla v něm, že ve věci je jednáno již dva roky, a že v této době sice probíhalo řízení o umístění stavby BPS, ale bylo zastaveno. Vyjádřila v něm přesvědčení, že návrhy na uzavření veřejnoprávních smluv mají všechny náležitosti, včetně výčtu osob, které by byly účastníky územního a stavebního řízení, a že jsou zajištěny jejich souhlasy. Jednalo se o osoby, jejichž výčet a souhlasy se stavbou BPS opatřila sama žadatelka – nyní žalobkyně. K námitkám dalších občanů, hlásících se za účastníky řízení, uvedla, že tyto osoby nemají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich, která by mohla být územním rozhodnutím přímo dotčena. Z toho dovozovala, že jim postavení účastníků v řízení o umístění a povolení stavby BPS nepřísluší. Odkazovala se přitom na § 85 a § 109 stavebního zákona, v nichž jsou okruhy účastníků územního a stavebního řízení vymezeny. Na základě toho vyzývala stavební úřad k uzavření veřejnoprávních smluv s tím, že v opačném případě by se jednalo o nesprávný úřední postup, který by zakládal nárok na náhradu škody jím způsobené. Na podporu tohoto svého vyjádření zároveň přiložila v reakci na připomínky občanů stanovisko zpracované společností EMPLA AG, s.r.o.

Na výzvy stavebního úřadu k zajištění souhlasů třetích osob s veřejnoprávními smlouvami a sdělení o prodloužení lhůty pro posouzení návrhů ze dne 8. 7. 2013 reagovala žadatelka (nyní žalobkyně) ještě ve vyjádření ze dne 9. 7. 2013. Jeho podstatnou část věnovala opět otázkám účastenství osob, které se k němu přihlásily na základě informací o návrzích na uzavření předmětných veřejnoprávních smluv, a to plně v intencích svého předchozího vyjádření ze dne 8. 7. 2013 (viz výše). Stavebnímu úřadu v této souvislosti vytýkala, že rozšiřuje „v rozporu se zákonem účastenství v obou řízeních i na osoby, které o sobě ani netvrdí, že by účastníky byly, ale pouze žádají, aby byli do okruhu účastníků zařazeni.“ Podle žalobkyně žádná z výše uvedených 38 osob nepatří do okruhu účastníků územního či stavebního řízení. Nemají prý totiž vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům, jež by mohla být přímo dotčena. Postup stavebního úřadu označila za nesprávný a toto své vyjádření prý učinila proto, aby jí nesprávným úředním postupem nevznikla škoda, jejíž náhrady by se musela domáhat. Žadatelka – žalobkyně zároveň naznačovala i případnou trestní odpovědnost.

Na toto podání žadatelky reagoval Městský úřad Broumov, jeho stavební úřad, sděleními ze dne 11. 7. 2013, č. j.: PDMUBR 17739/2013 a č. j.: PDMUBR 17734, v nichž ji vyzval k doložení podkladů, na základě nichž by mohl v souladu s § 78 odst. 3 a § 116 odst. 3 stavebního zákona přezkoumat, že osoby (dále je uveden jejich výčet) nejsou osobami, které by jinak byly účastníky územního a stavebního řízení, pokud by se vedla.

Žadatelka na ně odpověděla podáním ze dne 12. 7. 2013, k němuž jako přílohu přiložila dopis ze dne 8. 7. 2013, který byl zaslán občanům, kteří vznesli proti záměru stavby BPS námitky. V něm označila jejich námitky za neopodstatněné s odkazem na již výše zmíněné stanovisko společností EMPLA AG, s.r.o., jejich jednání má prý znaky zneužití práva a naznačovala, že by jim za to mohla být soudem uložena povinnost k náhradě škody. V jeho závěru zdůraznila, že nespadají do okruhu účastníků řízení dle stavebního zákona. S ohledem na to je zároveň vyzvala, aby svá dosavadní počínání přehodnotili. Městský úřad Broumov obdržel toto podání žadatelky dne 15. 7. 2013 a založil je dle jejího požadavku do správního spisu.

K výzvám Městského úřadu Broumov ze dne 11. 7. 2013, č. j.: PDMUBR 17739/2013 a č. j.: PDMUBR 17734, se žadatelka vyjádřila podáními ze dne 16. 7. 2013. Setrvala v nich na stanovisku, že žádná z osob, které se přihlásily do řízení na základě zveřejněné informace o podání návrhů na uzavření veřejnoprávních smluv ohledně umístění a provedení stavby BPS, nepatří do okruhu možných účastníků řízení. Výjimku připustila v případě J. a D. Š.

Z původně 38 přihlásivších se účastníků do povolovacího procesu stavby BPS odstoupili posléze M. V., Mgr. M. V., Mgr. E. M. a A. M., když tuto skutečnost dali stavebnímu úřadu a žadatelce na vědomí dopisem ze dne 9. 7. 2013.

Ve správním spisu se dále nacházejí protokoly „O přijetí návrhu smlouvy“ ze dne 19. 7. 2013, sp. zn. MUBR 15554/2013 KO (o umístění stavby BPS) a sp. zn MUBR 15555/2013 KO (o provedení stavby BPS). V nich stavební úřad konstatoval, že se mu po vyvěšení informací o návrzích smluv přihlásily tzv. třetí osoby, a to „z důvodu možnosti přímého dotčení jejich práv nebo povinností z titulu návrhu smluv.“ K jejich pozici v procesu uzavírání těchto veřejnoprávních smluv stavební úřad v protokolech uvedl v podstatě následující (dále viz závěr protokolu ohledně umístění stavby BPS):

„Stavební úřad na základě návrhu smlouvy a podkladů spojených s návrhem smlouvy a na základě výzev stavebního úřadu následně stavebníkem doplněných, tak konstatuje, že návrh smlouvy byl předložen z vůle stavebníka, a to včetně uvedení osob, které by byly účastníky územního řízení, pokud by bylo vedeno, které bylo v návrhu smlouvy provedeno stavebníkem, přičemž rozšíření osob o další osoby, resp. o třetí osoby, požadované stavebním úřadem bylo při přezkoumání návrhu smlouvy stavebním úřadem vyloučeno, neboť bylo prokázáno, že předpokládaná míra zhoršení, zejm. pokud jde o imise prachu, zápachu a hluku, včetně vlivů dopravy, při zohlednění konkrétních číselných údajů, obsažených v uvedených podkladech, bude při provádění stavby v tak zanedbatelné míře, resp. dojde ke zlepšení při novém stavu, pokud jde o vlivy dopravy, a to i po stažení na individuální práva třetích osob, založená jejich vlastnickými či jinými věcnými právy k sousedním pozemkům a stavbám, že vlastnická práva ani jiná věcná práva ve vztahu k sousedním pozemkům, nebo stavbám na nich nemohou být veřejnoprávní smlouvou nahrazující územní rozhodnutí, ani umístěním stavby přímo dotčena; s uvedeným konstatováním stavebního úřadu, tak jako s výše provedeným shrnutím skutečností, vedoucích k přijetí návrhu smlouvy, a s jejich provedením, stavebník vyslovuje souhlas.

Na základě uvedených skutečností, tak stavební úřad návrh smlouvy přijal a dnešního dne dochází mezi stavebním úřadem a stavebníkem, jako smluvními stranami veřejnoprávní smlouvy, k uzavření veřejnoprávní smlouvy.“

Tytéž důvody uzavření veřejnoprávní smlouvy jsou pak uvedeny i v protokolu o provedení stavby BPS. Obě přezkoumávané veřejnoprávní smlouvy mají doložku o tom, kdy nabyly účinnosti. Veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí měla nabýt účinnosti 24. 7. 2013 a veřejnoprávní smlouva nahrazující stavební povolení měla nabýt účinnosti dne 29. 7. 2013, a to podle potvrzení na nich vyhotovených Městským úřadem Broumov. K uzavření těchto smluv došlo dne 19. 7. 2013.

Sdělením ze dne 22. 7. 2013 informoval Městský úřad Broumov osoby, které se přihlásily za účastníky řízení z důvodu možnosti přímého dotčení jejich práv nebo povinností veřejnoprávními smlouvami, o tom, že je za účastníky nepovažuje, neboť „z předložené dokumentace a dalších posudků, které byly předloženy jako podklady před uzavřením veřejnoprávní smlouvy a posuzované míry zhoršení vůči stávajícímu stavu a v neposlední řadě i na základě souhlasů se stavbou dotčených orgánů, které mají za úkol hájit veřejné zájmy (např.: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, Správa CHKO Broumovsko, Městský úřad Broumov, odbor životního prostředí, Krajská hygienická stanice Královéhradeckého kraje a mnoho dalších).“

Dne 10. 9. 2013 podali I. J., nar. ..., bytem V T. 101/12, P., H. K., Ing. S. Ch., nar. ..., bytem S. 467/1, H. K., M. S., nar. ..., bytem H. 31, B. a H. S. u Městského úřadu Broumov žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, kterou žádali o vydání rozhodnutí o tom, že nevzniklo právo umístit stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15554/2013 KO, a že nevzniklo právo provést stavbu BPS podle veřejnoprávní smlouvy ze dne 19. 7. 2013, sp. zn.: MUBR 15555/2013 KO, a to z důvodů neúčinnosti těchto veřejnoprávních smluv.

Městský úřad Broumov rozhodl o této žádosti dne 19. 5. 2014 pod č. j.: PDMUBR 13993/2014, spis. zn.: MUBr 23274/2013 KO, a o odvolání proti němu rozhodl Krajský úřad Královéhradeckého kraje rozhodnutím ze dne 29. 8. 2014, zn. 12118/UP/2014/Sv. Obě tato rozhodnutí, jak již zmíněno vpředu, zrušil Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 27. listopadu 2015, č. j. 30A 96/2014 – 115, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Jeho výsledkem bylo následně žalované rozhodnutí.

K výše uvedenému obsahu správního spisu třeba dodat, že ještě předtím, než se žadatelka obrátila na Městský úřad Broumov s návrhy na uzavření veřejnoprávních smluv, tak že měla v úmyslu zajistit si svůj záměr prostřednictvím standardních a hlavně zaužívaných institutů stavebního zákona. Požádala totiž dne 5. 9. 2012 stavební úřad o vydání rozhodnutí o umístění stavby BPS. Městský úřad Broumov ale její žádosti nevyhověl, když ji rozhodnutím ze dne 13. 2. 2013, spis. zn.: MUBR 25369/2012 KO, č. j.: PDMUBR 3393/2013, zamítl s odůvodněním, že záměr není v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací. Krajský úřad Královéhradeckého kraje v Hradci Králové toto rozhodnutí k odvolání žalobkyně zrušil rozhodnutím ze dne 10. 5. 2013, č. j. 4927/UP/2013/Sv, přičemž stanovil pro nové projednání věci otázky, které bude třeba vyřešit. Prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí vytýkal, že rozhodl na základě neúplné žádosti, že odpovědným způsobem nevymezil okruh účastníků řízení, že nepostupoval v souladu s § 90 stavebního zákona při posuzování záměru a že ani takto postupovat nemohl, když nevymezil přesně předmět řízení. V podstatné části odůvodnění rozhodnutí se věnoval otázce souladu BPS s územně plánovací dokumentací, přičemž v ní naznačil její složitost.

Krajský soud se zabýval tímto územním řízením již v rozsudku ze dne 27. listopadu 2015, č. j. 30A 96/2014 – 115 (viz jeho str. 17 a násl.), jakož i institutem veřejnoprávních smluv v kontextu dané věci. Přesto považuje za nutné se k nim znovu vrátit. Zejména třeba zdůraznit, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy může dojít pouze při splnění všech zákonných podmínek, přičemž základní podmínkou její účinnosti je souhlas těch osob, jež neuzavřely veřejnoprávní smlouvu, ale byly by účastníky správního řízení, tj. v projednávané věci územního a stavebního řízení. Vymezení okruhu účastníků řízení je proto v takovýchto případech otázkou zásadní a určující pro to, jak stavební úřad s návrhem na uzavření veřejnoprávní smlouvy naloží. Odpovědnost za správné stanovení tohoto okruhu účastníků územního či stavebního řízení, přitom nenese nikdo jiný, než sám stavební úřad. Z výše uvedeného jasně plyne, jak se v tomto směru žalobkyně přinejmenším mýlila, když si sama osobovala stanovit okruh účastníků řízení, a jak její polovičaté argumentaci stavební úřad Městského úřadu Broumov podlehl. Založila totiž svoji argumentaci na nesprávném předpokladu, a to, že účastníky řízení mohou být pouze osoby mající vlastnická práva k nemovitostem přímo sousedícím se stavebním pozemkem, jež mohou být stavbou přímo dotčena. Tak tomu ovšem není.

Pojem „vlastník sousedního pozemku“ je totiž nutné vykládat v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/99, tak, že se nejedná pouze o vlastníky nemovitostí přímo sousedících s pozemkem navrhované stavby, ale že jimi mohou být i vlastníci pozemků a staveb „za potokem“, „za cestou“ atd. A to v závislosti nejen na vzdálenosti mezi nemovitostí takového potencionálního účastníka řízení a místem stavebního záměru, ale zejména v závislosti na jeho možných vlivech na své okolí, především životní prostředí a zdraví osob. Na uvedený nález navazuje i judikatura Nejvyššího správního soudu, viz jeho rozsudek ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008 – 111, nebo rozsudek ze dne 14. 2. 2014, č. j. 6 As 10/2013 – 58. Účastenství v územním či stavebním řízení tedy nelze odvozovat pouze od přímého sousedství, je ho třeba chápat šířeji, neboť stavby se neprojevují jen v hranicích stavebního pozemku. Jinými slovy, nelze generalizovat, že práva vlastníka pozemku, který nemá společnou hranici s pozemkem, na kterém má být stavba realizována, nebudou stavbou nikdy přímo dotčena.

Ústavní soud uvedl k této otázce dále, že „si je vědom možných interpretačních problémů v tom směru, „až kam“ – do jaké šíře či vzdálenosti – mohou tzv. sousední pozemky, pokud nebude platit podmínka společné hranice, sahat. Nezbývá však než konstatovat, že posouzení této otázky bude vždy věcí individuálních případů (zřejmě s přihlédnutím k povaze zamýšlených staveb a z ní plynoucích nežádoucích dopadů), a to jak na úrovni rozhodovací praxe stavebních úřadů, tak na úrovni rozhodování o přezkoumávání těchto rozhodnutí v rámci správního soudnictví. Samotná náročnost takového posuzování nemůže však být dostatečným důvodem pro postup opačný, který by spočíval (a tak tomu de lege lata je) v koncipování legální definice, která nebude sice činit žádné interpretační problémy, nicméně její existence může zužovat prostor pro ochranu ústavně zaručených práv.“

Uvedená judikatura je přejímána i Nejvyšším správním soudem, jak je zřejmé např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012, č. j. 9 As 63/2012 - 23. Rovněž podle něho k účastenství ve správním řízení postačí pouhá „potence“ neboli „možnost“ přímého dotčení, nikoli reálnost zásahu do práv účastníka, která se řeší až v meritorním řízení. K těmto otázkám se pak uvádí v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu následující:

„Kasační soud ze správního spisu ověřil, že spojené řízení o umístění a povolení stavby Větrného parku Horní Loděnice - Lipina  větrné elektrárny bylo zahájeno dne 26. 9. 2007, tj. za účinnosti zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „nový stavební zákon“).

Účastenství spojeného územního a stavebního řízení se posuzuje tak, jako kdyby jednotlivá řízení probíhala samostatně. Účastníky územního řízení jsou ve smyslu ustanovení § 85 nového stavebního zákona také osoby, jejichž vlastnické nebo jiné věcné právo k sousedním stavbám anebo sousedním pozemkům nebo stavbám na nich může být územním rozhodnutím dotčeno. Obdobně je účastníkem stavebního řízení ve smyslu ustanovení § 109 nového stavebního zákona také vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může – li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno.

Krajský soud se tedy dopustil pochybení, pokud při posuzování věci vycházel z právní úpravy účastenství uvedené v ustanovení § 59 starého stavebního zákona. Jestliže však krajský soud své rozhodovací důvody založil na úvaze, že stěžovatel na jedné straně žalobci nepřiznal účastenství v řízení, na druhé straně však v napadeném rozhodnutí nehodnotil, zda žalobcova práva mohou či nemohou být příslušnou stavbou dotčena, ale zda tato práva skutečně dotčena jsou, nemá uvedené pochybení vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Jak totiž správně namítl ve svém vyjádření žalobce, k přiznání účastenství vlastníků sousedních pozemků či staveb postačuje jak podle starého stavebního zákona, tak podle nového stavebního zákona, pouhé potenciální dotčení na jejich vlastnických právech. Jinými slovy účastenství bylo a je ve stavebním řízení založeno na pouhé možnosti, že by posuzovaná stavba mohla ohrozit či omezit vlastníka sousední stavby či pozemku na jeho vlastnickém právu.

Tvrdí-li tedy někdo, že je účastníkem řízení, bude za něj považován do doby, než se prokáže opak. Účastník příslušného řízení, resp. ten kdo se za účastníka řízení považuje, by měl ve svých námitkách uvést jednak skutečnosti, na jejichž základě se domáhá účastenství v řízení, jednak samotné důvody podání námitek, tj. co vytýká záměru, o němž se vede stavební řízení. Pokud zákon neklade žádné požadavky na formální rozlišení těchto dvou skupin tvrzení, je tomu tak dozajista i proto, že mohou být obsahově shodná. Stavební úřad je však povinen vyhodnotit skutečnosti obsažené v námitkách účastníka řízení z toho pohledu, zda zakládají postavení této osoby coby účastníka řízení. Teprve je-li tato podmínka splněna, je stavební úřad povinen ve druhé fázi námitky projednat a rozhodnout o nich (po meritorní stránce).

Z rozhodnutí stěžovatele je však zjevné, že tuto dvojakou povahu námitek účastníka řízení nerozlišoval, protože některé z nich vypořádal po materiální stránce, přičemž na tomto podkladě dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení žalobci. Podstatou stěžovatelova rozhodnutí totiž nebylo posouzení, zda žalobce může či nemůže být účastníkem společného územního a stavebního řízení, ale bylo jím fakticky prováděno věcné posouzení míry dotčenosti, které by mělo být součástí samotného meritorního řízení. Stěžovatel např. uvedl, že k dotčení vlastnických práv žalobce vlivem hluku nedošlo, protože vlivem předmětné stavby nedojde ke zhoršení hlukového klimatu nad mez stanovenou zákonem. Obdobně vypořádal námitku tzv. subtropického efektu, když uvedl, že intenzitu nočního osvětlení větrných elektráren každý vnímá individuálně, ale vzhledem ke vzdálenosti rodinného domu žalobce od větrných elektráren nedojde k takovému dotčení, které by mělo za důsledek přímé omezení práva užívání staveb a pozemků (stejných chyb se dopustil i stavební úřad).

Úvaha stěžovatele se měla ubírat přesně opačným směrem. Podmínkou účastenství v řízení není a ani nemůže být vyhovění věcným námitkám uplatněným účastníkem. To vyplývá především ze skutečnosti, že námitky se upínají ke dvěma rozdílným otázkám (účastenství v řízení a vedle toho věcné námitky proti záměru) a že pro úspěšnost námitky vztahující se k účastenství postačuje potence dotčení práva, kdežto pro úspěšnost věcné námitky je rozhodující reálnost zásahu do práv účastníka.

Obsah napadeného rozhodnutí je tak v rozporu s jeho výrokem, neboť připustil-li stěžovatel dotčení na právech žalobce, které však neshledal natolik intenzivní, aby bránilo výkonu jeho vlastnického práva, nemohl současně označit odvolání žalobce za nepřípustné z důvodu absence možného přímého dotčení. Účastenství obstojí samo o sobě, bez toho, aby následně muselo vést k rozhodnutí pro účastníka příznivému. Postup stěžovatele má za následek také popření řady procesních práv, která jsou s postavením osoby jakožto účastníka řízení spojena. V prvé řadě se jedná o právo nahlížet do spisu, vyjadřovat se k věci, činit důkazní návrhy, být přítomen ústnímu jednání. Účastník přitom nemusí svých práv využít, není povinen se vyjádřit (zde např. podat věcnou námitku). Pokud je však účastníkovi účastenství na řízení odepřeno, má tento postup za následek zkrácení na jeho právech. Toto zkrácení nemusí být jen formální, ale může se projevit ve velmi praktické rovině, totiž nemožností efektivní ochrany právní sféry účastníka. S ohledem na nemožnost využití shora uvedených procesních práv tak tomu může být kupříkladu v důsledku neschopnosti účastníka uplatnit vůči správnímu orgánu některé argumenty, které jsou zjistitelné toliko ze správního spisu, případně neschopnosti zjistit relevantní důvody, které by eventuálně mohly vést k úspěchu v jeho věci, a které by jinak byly bývaly v dispozici účastníka díky využití jeho procesních práv.“

Podle dosavadní platné judikatury jsou tedy vlastníci přímo sousedících nemovitostí se stavebním pozemkem účastníky územního či stavebního řízení vždy. Tím se ale okruh potencionálních účastníků řízení nevyčerpává, když jimi jsou i další vlastníci nemovitostí, pokud jejich vlastnická práva mohou být zamýšlenou stavbou přímo dotčena. Jak je pak z uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012, č. j. 9 As 63/2012 – 23, zřejmé, k účastenství ve správním řízení postačí pouhá „potence“ neboli „možnost“ přímého dotčení, nikoli reálnost zásahu do práv účastníka. Ta se řeší až v meritorním řízení. Je tudíž nutno prvořadě rozlišovat posuzování, zda někdo bude účastníkem řízení, tedy zda existuje pouhá možnost přímého dotčení. Jestliže taková možnost existuje, pak je nutno jej zahrnout do okruhu účastníků řízení a teprve v meritorním řízení zkoumat, zda bude dotčen či nikoli.

Před uzavřením zmíněných veřejnoprávních smluv tedy bylo povinností stavebního úřadu jednoznačně vyjasnit okruh účastníků řízení a znát jejich stanoviska ke stavbě BPS. Bez znalosti těchto skutečností by totiž uzavírání veřejnoprávních smluv nebylo smysluplné, neboť by jejich účinnost byla nejistá, možno říci „ve hvězdách“, a jako takové by bylo uzavírání veřejnoprávních smluv v rozporu i s požadavky na ekonomii správní činnosti orgánů veřejné správy. Je přitom výsostným právem a povinností stavebního úřadu vymezit okruh účastníků toho kterého řízení. V případě návrhů na uzavření veřejnoprávních smluv je to pro stavební úřad o to závažnější povinnost, že se o nich nevede správní řízení a smlouvy nejsou správní rozhodnutí. Přitom při jakékoliv liknavosti je zde velké nebezpečí, že mohou nastat situace tzv. opomenutých účastníků, ať již z jakýchkoliv důvodů, kteří pak mají právo domoci se deklaratorního správního rozhodnutí, podléhajícího soudnímu přezkumu, vydaného podle § 142 správního řádu. Tak jako tomu bylo v daném případě I. J., Ing. S. Ch. a M. S. (viz výše).

Stavební úřad nezkoumal ani pojem „přímé dotčení vlastnického práva“ v intencích judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 29. 6. 2011, č. j. 7 As 54/2011-85 a ze dne 19. 6. 2009, č. j. 5 As 67/2008-111), které je konstantně vykládáno jako změna poměrů v lokalitě vyvolaná zamýšlenou stavbou, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických práv. Může se jednat právě i o dotčení imisemi ve smyslu bývalého ust. § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964, tj. stíněním, hlukem, prachem, pachem, zápachem, kouřem, vibracemi, světlem, zvýšenou intenzitou dopravy apod., přičemž obdobně jsou imise upraveny i v ust. § 1013 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Vůbec se tak nezabýval ani

možností dotčení vlastnických práv žadatelů zamýšlenou stavbou z pohledu občanského zákoníku. Možnost jejich obtěžování např. hlukem, zápachem či užíváním komunikace, přitom není vůbec vyloučena. O tom ostatně zcela zjevně svědčí nejen jejich námitky, jakož i dalších osob, ale i vyjádření obce Heřmánkovice ze dne 23. 5. 2016.

Stavební úřad postupoval v daných věcech velmi překvapivým způsobem, když vedl územní řízení, věc měl za složitou (viz otázky souladu stavby BPS s územně plánovací dokumentací, okruhu účastníků řízení), žádost o umístění stavby BPS zamítl a před novým rozhodnutím ve věci ho ochránila skutečnost, že žalobkyně vzala žádost zpět, když se rozhodla prosadit svůj záměr cestou veřejnoprávních smluv. Ještě po podání jejích návrhů přitom nepochyboval stavební úřad o tom, že okruh účastníků řízení je mnohem širší, než uváděla žalobkyně. Ta pak své stanovisko obhajovala nepatřičným způsobem, když v podstatě bezprávně vyhrožovala jak osobám, jež se přihlásily za účastníky řízení (viz její dopis ze dne 8. 7. 2013, adresovaný občanům, kteří vznesli proti záměru stavby BPS námitky), tak pracovníkům Městského úřadu Broumov náhradou škody způsobenou nesprávným úředním postupem a jejich případnou trestní odpovědností.

Nato dospěl stavební úřad překvapivě a neodůvodněně k závěru, že osoby, jež se hlásily za účastníky řízení a za které je i on dosud považoval, jimi nejsou. Pokud by k takovému záměru dospěl v rámci územního řízení, musel by o jejich účastenství - neúčastenství rozhodnout správním rozhodnutím, přičemž v rámci řízení předcházejícímu jeho vydání by se mohla každá z osob k věci vyjádřit. Takovou možnost ale žádná z osob