3 Ao 6/2010 — Nejvyšší správní soud

30 A 80/2018- 33 - text  5 30 A 80/2018 USNESENÍ Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Pavla Kumprechta ve věci navrhovatele: L. K. toho času Věznice Valdice, náměstí Míru 55, 507 11 Valdice proti odpůrci: Vězeňská služba České republiky - Generální ředitelství se sídlem Soudní 1977/1a, Praha 4 v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy takto: I. Žádost žalobce o osvobození od soudních poplatků se zamítá. II. Návrh se odmítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Návrhem doručeným zdejšímu soudu dne 27. 6. 2018 se navrhovatel domáhá zrušení části opatření obecné povahy dle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétně zrušení § 16 odst. 3, 5 a 6 Nařízení generálního ředitele Vězeňské služby České republiky č. 14/2018, kterým se stanoví postup při rozúčtování pracovní odměny vězněných osob a postup při správě a evidenci jejich pracovních prostředků (dále jen „NGŘ“) Navrhovatel v úvodu návrhu bez dalšího objasnění a odůvodnění konstatoval, že NGŘ je opatřením obecné povahy a že jím byl zkrácen na svých právech. Následně se již věnoval vysvětlování důvodů, proč je podle něj NGŘ v rozporu s § 25 (zejména jeho odst. 4) zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 169/1999 Sb.“), a nálezem Ústavního soudu ze dne 6. 4. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1351/16. V důsledku tohoto rozporu odpůrce dle navrhovatele překročil svoji pravomoc, pokud blokuje polovinu přijatých peněz odsouzeného (navrhovatele) na podúčtu rezerva „R“ pro neuhrazené náklady výkonu trestu, pro které ještě nebylo vydáno vykonatelné rozhodnutí, až do doby rozúčtování pracovní odměny odsouzeného v následujícím měsíci, a neumožní odsouzenému od okamžiku přijetí peněz z jedné poloviny hradit vykonatelné pohledávky uvedené v § 25 odst. 4 zákona č. 169/1999 Sb. Odpůrce měl překročit svoji pravomoc také tím, pokud dle § 16 odst. 6 NGŘ požaduje, aby v exekučním příkazu jako oprávněný byl uveden soud, zdravotnické zařízení, popř. lékárna nebo Vězeňská služba, kterým byla způsobena škoda nebo nemajetková újma během výkonu trestu. Navrhl proto, aby krajský soud zrušil § 16 odst. 3, 5 a 6 NGŘ s účinností dnem doručení rozsudku. Odpůrce v podání ze dne 1. 8. 2018 k návrhu uvedl, že dle jeho názoru není možné napadené NGŘ podřadit pod zákonnou definici pojmu opatření obecné povahy. Jedná se o vnitřní předpis Vězeňské služby ČR, který stanovuje postup jejích zaměstnanců při rozúčtování pracovní odměny vězněných osob a postup při správě a evidenci jejich finančních prostředků. Nelze jej tedy považovat za správní akt, který směřuje vůči obecně vymezenému okruhu adresátů, neboť jejich okruh je jednoznačně vymezen. Navíc upozornil, že navrhovatel ve svém návrhu neuvedl, jestli a jakým způsobem byl uvedeným postupem odpůrce uvedeným v NGŘ zkrácen na svých právech, což je jednou z podmínek návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Návrh proto považoval za nepřípustný a navrhl jeho odmítnutí. Navrhovatel reagoval replikou ze dne 31. 8. 2018. V ní nejprve polemizoval, zda osoba, která vyjádření podala, je k takovému podání vůbec oprávněna. Dále odkázal na znění § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Skutková situace vymezená v tomto ustanovení dle navrhovatele nastala, tedy je-li současně s návrhem na zrušení části opatření obecné povahy podána žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, jejímž předmětem je tvrzené a specifikované zkrácení práv v důsledku opatření obecné povahy, není již třeba tvrdit a specifikovat zkrácení práv navrhovatele v návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Tuto podmínku tedy považoval za splněnou. Navrhovatel se dále zabýval povahou napadeného NGŘ a obecně institutem opatření obecné povahy, když odkázal zejména na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07. NGŘ podle jeho názoru není adresováno pouze pracovníkům Vězeňské služby, ale také odsouzeným, neboť určuje kdy a za jakých podmínek může odsouzený nakládat se svým vlastnictvím, tj. každou polovinou ze zaslaných peněz, dále také oprávněným, kteří nejsou soudem, zdravotnickým zařízením, lékárnou nebo Vězeňskou službou, aby byli srozuměni, že výkon rozhodnutí přikázáním jiné peněžité pohledávky nebude v jejich prospěch prováděn a bezúčelně zaplatí náklady řízení, a konečně je adresováno i soudům, soudním exekutorům a správcům daně, aby nevydávali exekuční příkazy k provedení exekuce přikázáním jiné peněžité pohledávky ve prospěch oprávněných, kteří nejsou soudem, zdravotnickým zařízením, lékárnou nebo Vězeňskou službou, neboť takové exekuční příkazy nebudou akceptovány. NGŘ tedy dle navrhovatele opatřením obecné povahy je. Krajský soud se v prvé řadě musel zabývat tím, zda jsou v dané věci naplněny podmínky řízení. Ustanovení § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vymezuje institut opatření obecné povahy negativně, když stanoví, že není ani právním předpisem ani rozhodnutím. Správní řád tedy ponechává na zvláštních zákonech, aby podle povahy věci stanovily, ve kterých případech a za jakých podmínek má být vydáno patření obecné povahy namísto právního předpisu nebo rozhodnutí. Přes absenci pozitivního vymezení tohoto právního institutu v právním řádu lze ovšem konstatovat, že právní doktrina považuje opatření obecné povahy za úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Prvotně tedy musel krajský soud posoudit, zda návrhem napadené NGŘ naplňuje shora vymezené definiční znaky právního institutu opatření obecné povahy. A ve shodě s odpůrcem dospěl k závěru, že nikoliv. Navrhovatel se mýlí, pokud tvrdí, že NGŘ se dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob, tedy nikoliv pouze příslušných zaměstnanců Vězeňské služby České republiky, ale i jiných osob a subjektů, jak je shora vymezil. Nařízení bylo vydáno generálním ředitelem Vězeňské služby České republiky. Způsob nakládání s peněžními prostředky odsouzených je zejména upraven zákonem č. 169/1999 Sb. Účet odsouzeného zřizuje a vede věznice (§ 25 odst. 1 věty prvé citovaného zákona). Podle zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů, řídí Vězeňskou službu generální ředitel Vězeňské služby. Organizačními jednotkami Vězeňské služby jsou generální ředitelství, vazební věznice, věznice, ústavy pro výkon zabezpečovací detence, Střední odborné učiliště a Akademie Vězeňské služby. Generální ředitelství zabezpečuje plnění společných úkolů ostatních organizačních jednotek, které metodicky řídí a kontroluje. Z § 1 NGŘ (a ostatně i ze samotného jeho názvu) zřetelně plyne jeho účel, kterým je stanovit závazné postupy při správě finančních prostředků osob vykonávajících trest odnětí svobody a trestní opatření odnětí svobody, osob ve výkonu vazby a ve výkonu zabezpečovací detence včetně provádění srážek z pracovní odměny, způsob úhrady nákladů výkonu vazby, výkonu trestu odnětí svobody a výkonu rozhodnutí ředitele vazební věznice, věznice a ústavu pro výkon zabezpečovací detence, kterým se ukládá peněžité plnění v průběhu omezení osobní svobody. Také z dalšího jeho obsahu (materiální aspekt) pak plyne, že napadené NGŘ upravuje postupy zaměstnanců Vězeňské služby ČR při shora uvedených činnostech. Samozřejmě, jiné subjekty, tedy např. odsouzení, oprávněné osoby, soudy, exekutoři či správci daně, jak je uváděl navrhovatel, se mohou setkat s důsledky jeho realizace. Ovšem žádná konkrétní práva či povinnosti NGŘ těmto subjektům nestanovuje. Na podporu tohoto závěru krajský soud odkazuje na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010, č. j. 3 Ao 6/2010-57. Předmětem dané věci byl návrh na zrušení instrukce Ministerstva spravedlnosti coby tvrzeného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí rovněž zabýval vymezením právního institutu opatření obecné povahy a z odborné literatury této problematice se věnující citoval mimo jiné: „Veřejná správa se nikde na světě bez vnitřních předpisů neobejde. V nich jsou obsaženy závazné pracovní postupy, stanoveny informační toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům nebo úřadům a zařízením. Rozmanitost těchto aktů způsobuje, že jen obtížně pro ně nalézáme společný název. Pokud jsou povahy abstraktní, převažuje dnes u nás označení vnitřní předpis nebo vnitřní instrukce. … Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty abstraktní povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu. … k jeho vydání je oprávněn toliko orgán, který takovou pravomoc odvozuje z právního postavení nadřízeného a může ji uplatnit vůči svým podříz